邯鄲疾控系統專項資金管理的問題與優化策略研究

課題項目：邯鄲市2025年度哲學社會科學規劃項目編號：2025538

一、引言

（一）研究背景與問題提出

2023年12月發布的《國務院辦公廳關于推動疾病預防控制事業高質量發展的指導意見》（國辦發［2023]46號）明確將市縣級疾控中心與衛生監督機構整合列為深化醫改的重點任務。這一政策導向引發了全國范圍內的機構合并浪潮，2025年3月，邯鄲市啟動疾病預防控制中心與衛生監督局合并改革，標志著地方公共衛生服務體系從“預防一監督”分立模式向一體化管理轉型。當前正處于合并過渡期，兩機構雖已完成掛牌，但財務獨立核算、業務分軌運行的“物理整合”特征顯著[]。

合并初期面臨三大結構性矛盾：一是資金規模快速擴張與管理方式滯后的矛盾。合并導致專項資金數量和資金規模大幅度增長，但是現存的資金管理方式還是合并前的，沒有明顯的調整。二是三級資金來源與統一管理的矛盾。專項資金呈現出以中央轉移支付為主的態勢，如何發揮好中央項目管理資金的主要作用和省市資金的配套作用，對管理提出了更高的要求。三是多項目并行與協同不足的矛盾。合并后專項資金項目從十幾項增加到近三十項，但跨部門項目協調機制尚未建立。

（二）研究目標與意義

本研究旨在為合并過渡期的機構提供針對性管理方案，核心目標包括：構建適應雙機構并存的過渡性資金管理機制，設計兼顧穩定性與靈活性的預算分配模型，建立跨部門業務協同的資金監管雛形。

在理論層面，本研究首次提出合并過渡期專項資金管理的階段性特征，突破傳統“非合并一合并后”的二元研究框架，豐富了組織變革理論在公共衛生領域的應用場景。在實踐層面，研究成果直接服務于邯鄲合并初期的資金管理實踐。設計雙軌預算編制模板，在保留原疾控與監督的獨立預算口徑的同時，增設協同業務預算科目；開發資金協同度簡易評估表，為跨部門項目資金分配提供量化依據。

（三）研究范圍與方法

研究聚焦邯鄲市合并過渡期的專項資金管理，時間分布為2025年3月至2025年12月，覆蓋市本級及18個區縣疾控機構，重點分析三級資金分配、二十余項專項資金的初期執行、跨部門監管協作、績效評估銜接四個維度。

研究采用“三維證據鏈”法。方法一為文獻研究法：系統分析WHO《公共衛生資金轉型管理指南》及國內機構合并案例，提煉過渡期管理的關鍵成功因素。方法二為實地調查法：對縣區進行調查分析，選取財務、應急、監督、公共衛生等部門開展深度訪談，獲取合并初期的流程。方法三為模擬推演法：通過模擬合并初期的資金流動場景，測試雙軌預算、協同監管等過渡措施的可行性。

二、國內外研究現狀

（一）國外公共衛生資金管理研究進展

發達國家在機構改革中的資金管理轉型經驗顯示，過渡期管理需把握三個關鍵點：美國CDC在2003年整合公共衛生應急職能時，采用“雙軌預算 + 過渡期監管”模式，用兩年時間完成資金管理體系整合；英國NHS在區域衛生機構合并中，開發資金協同度成熟度模型，將過渡期分為“數據互通一流程銜接一戰略整合”三階段。哈佛大學研究團隊在紐約州衛生機構合并案例中，設計“基礎保障資金 + 協同發展資金”的二元結構，其中協同資金占比 30% ，通過跨部門協商確定分配方案。

（二）國內機構合并中的資金管理實踐

我國在事業單位合并中的資金管理探索呈現地域特色：廣東省在疾控機構改革中，設計“三階段過渡期”管理模型以物理整合、流程優化、文化融合相結合，每個階段配套不同的資金管理措施；浙江省試點以區塊鏈和過渡期資金監管相結合模式，通過分布式記賬確保原兩機構的資金數據可追溯。上海財經大學提出動態基線預算法，在保留原機構預算基線的基礎上，增設協同業務預算調節池，用于跨部門項目的資金調劑。中國疾控中心在2018年職能調整中，開發過渡期資金風險評估矩陣，從政策合規性、業務匹配度、管理復雜度三個維度評估資金風險。

（三）研究現狀總結與不足

現有研究存在三方面不足：一是過渡期專項研究不足，多數文獻聚焦合并后的常態化管理，缺乏對合并初期的12個月關鍵期的系統分析；二是針對性工具缺失，如缺乏適用于合并初期的資金協同度評估工具、雙軌預算編制模板等實操工具；三是數據整合研究滯后，對合并初期兩套財務系統并行狀態下的數據互通方案研究較少。

三、邯鄲合并初期專項資金管理現狀分析

門在聯合開展學校衛生項目工作時，需分別申請原疾控的健康監測資金與監督的執法資金，導致項目啟動延遲。

（二）三級資金來源的初期適配性問題

合并初期三級資金的結構性矛盾凸顯：一是中央資金嚴格限定用途，現在已下達的中央轉移支付項目中明確規定項目的任務量與項目的資金數額，且任務量與資金數額嚴格匹配。中央資金的下達，通過統一的財政系統建立項目庫、再通過預算批復和調劑確定項目支出的經濟分類，項目的開展必須嚴格按照已確定的經濟分類，經濟分類之間不能互相調整，容易造成資金的閑置和浪費。

二是省級資金采用“因素法 + 項目法”，但因素指標仍基于原疾控的業務量測算，未考慮合并后的監督執法需求，如職業病防治資金未包含監督執法人員培訓經費，出現了資金分配與實際情況的脫鉤現象。

三是市級資金雖相對靈活，但申請難度較大，預算編制仍按原機構口徑申報，合并后新增的“公共衛生風險評估”等協同業務缺乏專項預算，公共衛生風險評估項目不能正常開展。

（三）多項目并行的初期協同困境

合并后專項呈現“三多”特征：應急類項目多，傳染病防控項目較以前年度有了較大的增長；跨部門項目多，部分專項項目需要幾個科室協作完成，包括督導、采樣、監測、執法等多個環節；新增項目多，項目數量較以前原單位都呈現較大的變動，管理難度升級。

同時存在三大協同障礙：一是項目周期錯配，部分項目資金因審批流程較長導致資金未及時使用；二是資源競爭加劇，原疾控的項目資金與監督的項目資金均需要申請下達時，會出現資金的偏移或者不同程度的縮減，結果導致項目開展均未滿足需求；三是數據壁壘未破，原疾控數據與原監督數據不互通，導致資金投入方向存在爭議。

（一）合并初期的組織架構與管理特征 四、合并初期專項資金管理優化策略

當前邯鄲疾控監督合并呈現“三未”特征：一是財務未并賬，仍保留原疾控與監督的獨立財務賬戶，實行“一套班子、兩套賬”；二是人事未整合，財務、業務人員仍按原機構序列辦公，跨部門協作需通過臨時協調會推進；三是流程未再造，資金審批仍沿用原疾控與監督的兩套流程，新增協同業務缺乏標準流程[]。

這種狀態導致財務部門需同時處理兩套預算編制、決算報告，不僅加大了財務人員的工作量，也使得資金的協調作用得不到充分發揮。業務部

（一）建立戰略引領的雙軌預算編制體系

針對合并初期雙機構并存的特征，構建“原口徑 + 協同項”的雙軌預算編制體系：在保留原疾控、監督獨立預算表的基礎上，新增《協同業務預算明細表》，設置“傳染病防控一監督聯動”“學校衛生監測一執法”等多個協同業務科目。以學校衛生項目為例，預算需同時填報原疾控的健康監測經費、原監督的執法經費、協同業務經費，協同經費用于聯合培訓、數據平臺建設等新增需求。建立“季度滾動預算”制度，每季度根據協同業務進展調整預算分配。成立由中心主任牽頭的雙軌預算評審小組，對原機構預算實行“背對背”評審，對協同業務預算實行聯合評審。

（二）開發數字賦能的過渡期管理平臺

開發“過渡期資金協同管理平臺”，分階段實現數據互通：

1.基礎功能層

整合原疾控與監督的財務系統，建立雙賬套數據中臺，實時抓取兩套賬的資金收支數據，生成《資金雙軌對比分析表》，自動預警異常差異。如發現原疾控的疫苗采購資金與監督的冷鏈維護資金存在重復支出時，系統自動提示。

2.協同業務模塊

開發協同業務資金池功能，用于記錄跨部門項目的資金申請、審批、使用全過程。設置三方會簽流程，由業務發起資金使用申請、協同部門進行業務開展必要性和合理性進行審批、財務部門進行資金支出的審批，明確支出責任。

3.簡易監測看板

設計“三色預警”看板，根據資金執行進度，用不同顏色區分、跨部門協同度用高、中、低三個等級、監管合規性分為合規、待整改、違規三個維度，自動生成資金健康度評級。中心管理層可通過看板實時掌握項目的初期運行狀態，及時調整進度滯后項目的資金分配。

（三）推動協同筑基的監管流程標準化

針對合并初期監管碎片化問題，實施“三化”建設：

1.職責清單化

制定《合并初期資金監管職責清單》，明確原疾控財務科負責原疾控資金的合規性審核，原監督財務科負責監督資金的業務合理性審核，新增協同監管崗負責跨部門資金的協調[4。

2.流程標準化

梳理高頻資金業務的標準流程，如《應急資金快速審批流程》《跨部門項目資金分配流程》。以應急流程為例，將原疾控的五個審批節點與監督的四個節點優化為聯合審批小組三節點審批，審批時間壓縮。

3.檢查協同化

與財政、審計部門簽訂《過渡期聯合檢查協議》，統一檢查標準，避免重復檢查。協議約定：對原疾控與監督的共性業務如人員經費、業務經費實行聯合檢查，對協同業務實行 ^ω1+1^ω 檢查，由1個主管部門和1個第三方機構協同進行業務檢查。這樣聯合檢查次數減少，迎檢部門重復性工作減少，同時問題發現率提高。

（四）構建績效導向的簡易評估機制

考慮合并初期的管理成熟度，實施協同指標和評估工具相結合績效評估：

1.指標過渡設計方面

在原疾控與監督指標基礎上，增設的協同指標。如監督類項目指標從“執法文書數量占比 70%⁹ 調整為“執法文書數量占比 50% 、協同業務參與度占比 20% 、違法行為整改率占比 ，其中“協同業務參與度”考核與疾控的聯合行動次數。

2.簡易評估工具方面

開發《資金協同效益簡易評估表》，從“業務協同度權重 40% 、資金使用率權重 30% 、服務對象滿意度權重 30% ”三個維度，用“優、良、中、差”四級評分。如學校衛生健康促進項目，通過該表評估發現協同業務參與度僅為“中”，主要因數據未互通導致，據此調整資金分配，增加20萬元用于數據共享平臺建設。

五、結論與展望

（一）研究結論

本研究通過分析邯鄲合并初期的專項資金管理，得出三個核心結論：一是合并初期呈現“物理整合”特征，通過雙軌預算、協同平臺、簡易評估等過渡措施，比激進的全面整合更具可行性。二是三級資金與多項目并行的疊加效應，中央資金的剛性約束與協同業務的調劑需求、原機構的預算慣性與合并后的戰略需求、獨立監管體系與協同監管需求，構成過渡期的三大矛盾。三是過渡期管理的核心任務是搭建整合基礎設施，包括雙軌數據中臺、協同流程標準、過渡性評估工具等。

（二）創新點總結

在理論層面，提出合并過渡期專項資金管理的三階段成熟度模型，結合“物理整合”、流程銜接、戰略融合模式，填補了該領域的理論空白。在方法層面，設計資金協同度指數，通過業務關聯度、數據互通率、跨部門協作頻次等可量化指標，解決了合并初期協同效益難以評估的問題。在實踐層面，開發的雙軌預算編制模板、協同監管流程手冊等工具，具有直接的實操價值，對于其他地市疾控監督合并也具有較好的借鑒意義。

（三）未來展望

下一步研究將聚焦三個方向：一是跟蹤邯鄲合并過渡期的管理演進，分析從物理整合向流程銜接過渡的關鍵節點；二是開展多地區比較研究，分析經濟發展水平對過渡期管理策略的影響；三是探索AI技術在過渡期資金管理中的應用，如開發資金整合成熟度預測模型，通過機器學習預判管理瓶頸。

隨著全國疾控體系改革的推進，合并過渡期的專項資金管理研究將更具現實意義。本研究的過渡性方案為改革初期的資金平穩運行提供了“緩沖墊”，而未來需要進一步研究常態化的管理優化，最終實現從合并到融合的質變，為健康中國戰略的實施提供堅實的資金管理保障。

參考文獻：

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（作者單位：河北省邯鄲市疾病預防控制中心）