行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制研究

相對于國內(nèi)企業(yè)來講，行政事業(yè)單位的發(fā)展起步相對較晚，整體發(fā)展速度亦不突出，所以在內(nèi)部控制層面沒有積累充足的經(jīng)驗和成果。雖然前幾年我國已經(jīng)對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作制定了相應(yīng)的規(guī)定和設(shè)計，但整體來看，這些規(guī)定還存在一定的局限性。而今，隨著經(jīng)濟發(fā)展的提質(zhì)增速，社會對行政事業(yè)單位的工作提出了更為嚴(yán)格的要求，那么只憑借傳統(tǒng)的內(nèi)部控制思路顯然已無法滿足多元化的期待和需求。因此，行政事業(yè)單位亟需樹立前瞻性的意識，主動把握時代脈搏，積極通過內(nèi)部控制的升級求變革新。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論基礎(chǔ)

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義與內(nèi)涵 就行政事業(yè)單位發(fā)展來講，內(nèi)部控制對應(yīng)的是在制度、機制和體系的支撐下，開展反腐倡廉工作，落實活動任務(wù)指標(biāo)，推進風(fēng)險防范等，一般牽涉到單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制等不同的模塊。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)與原則 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的是控制風(fēng)險、穩(wěn)定運行秩序和紀(jì)律、增進社會服務(wù)。因此，其基本原則也是圍繞目標(biāo)展開的，主要包括四個層面。一是全面性原則，強調(diào)了控制對象的普遍性、業(yè)務(wù)范圍的全面性和業(yè)務(wù)流程的完整性，這要求行政事業(yè)單位將視野擴展至全體員工，深度關(guān)注所參與的不同業(yè)務(wù)和公共事項，并全程跟進，以實現(xiàn)對每一環(huán)節(jié)的有效管理。二是重要性原則，強調(diào)對重點和主要矛盾的分析。行政事業(yè)單位要抓住那些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點，做好預(yù)防和管理，防止出現(xiàn)重大損失。三是制衡性原則，要求行政事業(yè)單位用制衡的手段，約束公權(quán)力，確保社會資源的分配是公平合理的。同時還要堅持決策、執(zhí)行、監(jiān)督的“三權(quán)分離”，保持各自的獨立性，避免暗箱操作。四是適應(yīng)性原則，在這里，行政事業(yè)單位的機構(gòu)和崗位設(shè)定必須符合內(nèi)控要求，同時其運營體系也要動態(tài)更新，緊跟時代發(fā)展潮流，及時調(diào)整不合理的地方。

3.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要素與流程 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要包含了五大核心要素。一是內(nèi)部環(huán)境的塑造，比如組織治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、人力資源管理的科學(xué)布局，以及審計機構(gòu)的合理設(shè)置等等。二是風(fēng)險預(yù)測和評估，強調(diào)的是對可變因素的梳理，目的是讓行政事業(yè)單位的目標(biāo)盡快達成，并規(guī)避對自己不利的影響。三是控制活動落實，承接了風(fēng)險評估的結(jié)果，能夠確保各項針對性措施落地。四是信息溝通，強調(diào)單位能夠迅速收集并準(zhǔn)確傳遞咨詢。五是內(nèi)部監(jiān)督，對應(yīng)的是內(nèi)控機制有效性審查和反饋，能夠?qū)?nèi)部控制的合理性進行評估，并找到當(dāng)下的問題和不足，督促改正。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與問題

1.內(nèi)部控制意識薄弱，制度不健全 目前，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識沒有完全成型，一些管理者更加注重業(yè)務(wù)的拓展，沒有在內(nèi)控上花費很多時間和精力。雖然單位領(lǐng)導(dǎo)能夠在理論層面認識到內(nèi)控的價值，但現(xiàn)實中的重視程度還是有很大的進步空間。另外，內(nèi)部控制是需要員工的集體配合的，部分單位沒有針對這一領(lǐng)域展開持續(xù)性的宣傳和推廣。因此，不少基層工作人員也輕看了內(nèi)控的價值和緊迫性，認為這一工作應(yīng)該由財務(wù)部門來完成。這種上下級思維認知的滯后嚴(yán)重阻礙了內(nèi)控制度的有效落實。

與此同時，我們必須注意的是，內(nèi)部控制制度的不完善也是一個突出的問題。行政事業(yè)單位本身是具有公益性質(zhì)的，其涉及的社會業(yè)務(wù)類型多樣且范圍廣，這就需要建立起相對應(yīng)的控制制度來監(jiān)督業(yè)務(wù)的執(zhí)行。但是，當(dāng)下的內(nèi)控機制尚未實現(xiàn)對業(yè)務(wù)的全面覆蓋，也沒有緊跟時代發(fā)展的腳步和潮流。

2.預(yù)算管理不規(guī)范，資金使用不透明 預(yù)算管理是行政事業(yè)單位活動開展的前提性要件，能夠確保資金鏈的穩(wěn)定和資金的有效流轉(zhuǎn)，同時也有助于提高社會資源的分配率和利用率。然而，部分單位在預(yù)算管理的過程中卻暴露出了明顯的缺點和不足。

具體來講，一些單位把預(yù)算編制的大部分工作都交給財務(wù)部門來處理，其他部門就算參與其中，也只是提出項目和金額，并沒有接觸實際的工作，這自然導(dǎo)致預(yù)算編制無法滿足多元化的實際需求。

同時，財務(wù)部門也沒有針對項目預(yù)算進行培訓(xùn)，尚未組織集中匯編，這也降低了預(yù)算管理的科學(xué)性。在進入執(zhí)行階段以后，因為前期的預(yù)算編制沒有完全考慮業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)，所以整體的執(zhí)行度也不高，很容易出現(xiàn)公用經(jīng)費短缺的情況。

3.資產(chǎn)管理混亂，賬實不符現(xiàn)象嚴(yán)重 當(dāng)下，一些行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理沒有形成穩(wěn)定的秩序。例如，就固定資產(chǎn)管理來講，一些單位沒有按照科學(xué)流程去領(lǐng)取和使用資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)動向記錄模糊不清，部分資產(chǎn)在出借以后沒有及時收回，這些問題都會讓賬目和資產(chǎn)的實際情況不匹配，增加了管理的難度和風(fēng)險。

4.采購與招投標(biāo)管理不規(guī)范，存在廉政風(fēng)險 不少行政事業(yè)單位在開展采購活動的時候，往往缺乏對采購信息的系統(tǒng)分類和整理，也沒有事先制定好完善的采購計劃和方案，這無疑會破壞采購的整體秩序。

例如，就大型采購項目來講，部分單位沒有明確采購資金的上限，對采購設(shè)備的了解也不夠深入，最終造成了大量的資源浪費。

除了采購工作以外，行政事業(yè)單位的招投標(biāo)管理也是值得注意的問題，不少單位的管理人員會在市場利益的影響下，刻意放寬部分招標(biāo)項目的標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。

5.內(nèi)部審計與監(jiān)督機制缺失，問題整改不力 內(nèi)控工作的開展是離不開審計和監(jiān)督機制的輔助的，只有這樣才能及時排查風(fēng)險，維護秩序，對違規(guī)行為進行懲罰和整頓，從而塑造出清朗清廉的環(huán)境和氛圍。

但是部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計和監(jiān)督機制是缺位的，沒有把制度設(shè)計和業(yè)務(wù)活動充分地結(jié)合到一起，導(dǎo)致審計和監(jiān)督的范圍模糊不定，甚至混淆了財務(wù)人員和審計人員的工作，這種做法無疑破壞了審計部門的獨立性，進而影響審計結(jié)果的客觀性和公正性。

還有，就內(nèi)部監(jiān)督來講，不少單位是把這份職責(zé)分配給財務(wù)部門的，財務(wù)部門在承擔(dān)核算工作的同時，還要兼顧監(jiān)督職能，這種執(zhí)行和監(jiān)督并行的做法顯然違背了內(nèi)控的基本原則，降低了內(nèi)部監(jiān)督的有效性和公正性。一些兼任的工作人員甚至并沒有掌握充足的內(nèi)控知識，這就讓監(jiān)督工作流于形式，無法真正發(fā)揮作用。

三、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的對策與建議

1.增強內(nèi)部控制意識，完善內(nèi)部控制制度 行政事業(yè)單位必須做好上下級全體員工的思想教育，以增強整體隊伍的內(nèi)控意識為核心，如此才能更為有效地引導(dǎo)行動。領(lǐng)導(dǎo)班子成員要積極學(xué)習(xí)內(nèi)控知識和理念，跟隨黨的發(fā)展節(jié)奏，打造內(nèi)控文化與靈魂，并持續(xù)推動內(nèi)控文化的滲透，讓全體職工形成文化自覺。同時，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系和機制，可以從基層自控、職能監(jiān)控、專門監(jiān)督這三個層面出發(fā)。就基層自控來講，基層業(yè)務(wù)部門要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，清晰闡述業(yè)務(wù)流程，準(zhǔn)確識別風(fēng)險點和矛盾點，定期展開自查自糾工作，并充分參考業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的警示信息，不斷改正自身工作的不足。就職能監(jiān)控來講，單位要結(jié)合不同職能部門，針對其業(yè)務(wù)范圍構(gòu)建對應(yīng)領(lǐng)域的制度規(guī)范，借助業(yè)務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)展開全過程跟進，做好事前、事中、事后控制。就專門監(jiān)督來講，要安排審計部門、政治部門、組織人事部門對內(nèi)控的運行狀態(tài)進行評估，對違法違紀(jì)行為進行查處，切實維護內(nèi)部工作秩序和環(huán)境的清正廉潔。

2.加強預(yù)算管理，規(guī)范資金使用 行政事業(yè)單位要把財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門結(jié)合到一起，讓業(yè)務(wù)部門也參與到預(yù)算編制的工作中來，充分聽取財務(wù)部門的意見，以補充項目文本。同時，業(yè)務(wù)部門還需對部門階段性的支出進行評估，并作出細致周到的安排，這樣就可以確保資金使用的清晰透明，進一步提升績效目標(biāo)的合理性，使預(yù)算金額符合實際情況。另外，入庫環(huán)節(jié)的審查也是必不可少的，財務(wù)部門要對入庫項目進行細節(jié)性評估，在進入預(yù)算執(zhí)行階段以后，還要對預(yù)算經(jīng)費展開足額編制，特別是就不同人員的使用來講，更是要預(yù)防公費濫用的問題，堅持無預(yù)算不支出的原則，盡可能讓資金使用發(fā)揮出最佳效益。

3.規(guī)范資產(chǎn)管理，確保賬實相符 就資產(chǎn)管理來講，必須設(shè)立專門的機構(gòu)，指派專業(yè)人士全程負責(zé)，強化歸口管理。具體來講，業(yè)務(wù)部門要指派專職人員對固定資產(chǎn)進行日常登記，明確資產(chǎn)支出和收回明細，掃清記錄盲區(qū)，避免賬實脫節(jié)。在這里，業(yè)務(wù)部門要對管理人員進行持續(xù)性地培訓(xùn)和引導(dǎo)，要讓他們掌握專業(yè)的資產(chǎn)管理技術(shù)和方法，不斷提升自身能力。同時，單位要對資產(chǎn)使用的不同環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，在投入使用的時候，要提交申請，明確用途、金額、數(shù)量和規(guī)格，并做好價格對比，盡可能降低投入成本。此外，還要做好資產(chǎn)的維護和保養(yǎng)。為提升管理效率，要積極引入現(xiàn)代化的信息資源，搭建線上資產(chǎn)管理平臺和系統(tǒng)，定期更新資產(chǎn)存量，為內(nèi)部調(diào)撥做準(zhǔn)備，并定期進行固定資產(chǎn)的折舊和盤點工作，確保賬目和實際業(yè)務(wù)情況相符，切實維護資產(chǎn)的安全性和穩(wěn)定性。

4.規(guī)范采購與招投標(biāo)管理，防范廉政風(fēng)險 從采購活動來看，行政事業(yè)單位需要做好前期采購計劃的編制工作，從傳統(tǒng)定期采購的模式中脫離出來，根據(jù)業(yè)務(wù)和服務(wù)的需求合理確定采購數(shù)量和批次，并明確采購限額。在此過程中，要細化采購類目、采購數(shù)量、資金數(shù)額、采購時間等不同的信息。如果是牽涉到重大資產(chǎn)的使用，那么該采購就要和領(lǐng)導(dǎo)班子對接。另外，財務(wù)部門也要對采購計劃的執(zhí)行情況進行審查，理清采購文本，規(guī)范采購程序，把控采購行為，以提高采購行為的客觀性和嚴(yán)謹性。從招投標(biāo)管理來看，行政事業(yè)單位要堅持公平公正的原則，嚴(yán)守招投標(biāo)門檻，根據(jù)項目建設(shè)的需求，比如采購規(guī)模，施工規(guī)模，建設(shè)規(guī)模等等，確立招投標(biāo)審核的重點，篩選合適的承包商和分包商，避免資質(zhì)不合格的投標(biāo)方鉆空子。

5.強化內(nèi)部審計與監(jiān)督，確保問題整改到位 行政事業(yè)單位要搭建起審計和監(jiān)督的內(nèi)部鏈條，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。首先要做好事前的預(yù)防，從源頭出發(fā)防控風(fēng)險。單位要在重大事項決策之前進行審核，從上到下貫穿審核要求，把業(yè)務(wù)部門、技術(shù)部門、財務(wù)部門聯(lián)合到一起，共同對擬發(fā)布的項目進行可行性分析，并參考內(nèi)控機制，盡可能提高決策的科學(xué)性和有效性。業(yè)務(wù)部門要積極承擔(dān)責(zé)任，把重大事項的審核結(jié)果反饋給督審部門復(fù)核。其次，做好事中精準(zhǔn)監(jiān)督，發(fā)揮廉政系統(tǒng)的約束作用，針對不同業(yè)務(wù)和執(zhí)法中的非涉密數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、完整地儲存到信息數(shù)據(jù)庫中，同時對異常數(shù)據(jù)進行重點監(jiān)控和管理，并搭建完善的整改監(jiān)督機制，一旦發(fā)現(xiàn)問題要及時進行整改，補足漏洞。最后，重視事后改進工作，單位要對風(fēng)險多且高發(fā)的節(jié)點展開事后專項評價，為未來提供參考，持續(xù)增效。

總的來說，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改革不是一蹴而就的，必須經(jīng)歷一個循序漸進的過程，所以也需要單位保持足夠的耐心和熱情。本文通過意識和制度的升級、資金規(guī)范化使用、資產(chǎn)管理和監(jiān)督、采購計劃完善、審計和監(jiān)督并行這幾個角度，論述了行政事業(yè)單位內(nèi)控優(yōu)化的方法，具有理論上的合理性與實踐上的可行性。

（作者單位：湖南省寧鄉(xiāng)市鄉(xiāng)村振興服務(wù)中心）