賦能與共建：城市社區(qū)治理的公眾參與路徑

[中圖分類號]C912.3"[文獻標(biāo)識碼]A

習(xí)近平總書記強調(diào)：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”①當(dāng)前，我國城市發(fā)展已從大規(guī)模增量擴張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的新階段，構(gòu)建“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”②，必須重視協(xié)商，拓寬基層各類群體有序參與基層治理的渠道，將“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的理念轉(zhuǎn)化為具體治理實踐。

提升城市居民社區(qū)治理參與度面臨的難點和挑戰(zhàn)

“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。”③當(dāng)前，隨著城市社區(qū)規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)的“小范圍議事”機制已難以適應(yīng)現(xiàn)實需要，有的居民社區(qū)認(rèn)同感不足、歸屬感不強，存在“想?yún)⑴c卻不會、能參與卻無效”等現(xiàn)實問題。

人口規(guī)模擴容與城市社區(qū)治理資源不匹配。2025年6月，城市居民委員會組織法修訂草案調(diào)整居民委員會設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行法規(guī)定“一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立”修改為“一般在一千戶至三千戶的范圍內(nèi)設(shè)立，也可以根據(jù)實際需要，在適當(dāng)范圍內(nèi)設(shè)立”。④這一修訂既是對城市社區(qū)規(guī)模擴大現(xiàn)實的制度回應(yīng)，又折射出城市社區(qū)治理場景的深層變革。居民委員會是居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。城市社區(qū)承擔(dān)大量行政事務(wù)與考核指標(biāo)，但相應(yīng)的管理權(quán)限與資源保障并未同步下沉。有的居民委員會在組織居民議事、調(diào)解鄰里矛盾等關(guān)鍵自治職能上面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)，即便加裝電梯、建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施等議題居民已達(dá)成共識，一旦轉(zhuǎn)入實施環(huán)節(jié)，需要跨部門協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌時，居民委員會往往力不從心。

社區(qū)治理能力、動員能力有待加強。一方面，城市社區(qū)自主整合資源、服務(wù)居民需求的自治能力有待提升。當(dāng)前，城市社區(qū)工作者承擔(dān)大量行政事務(wù)，在引導(dǎo)企業(yè)、社會組織和居民等多方主體有序參與社區(qū)治理過程中，仍面臨一定挑戰(zhàn)。另一方面，城市社區(qū)中居民在知識儲備、表達(dá)技巧和資源獲取上存在差異。有的居民由于缺乏協(xié)商溝通技巧與公共議題表達(dá)能力，難以有效參與決策討論；部分租戶參與意愿相對較低，在社區(qū)治理中容易處于被動狀態(tài)。

社區(qū)治理參與渠道有待拓寬。個別基層政府在推動居民參與社區(qū)治理實踐過程中，傾向于開放文體類活動等低風(fēng)險領(lǐng)域的參與空間，而在社區(qū)資源分配等方面，參與渠道和機制仍有待進一步拓寬和完善。參與渠道不暢，容易導(dǎo)致聽證會、居民議事會等參與機制流于形式，出現(xiàn)“被代表”議事“走過場”等現(xiàn)象。同時，社區(qū)自治監(jiān)督機制仍有進一步完善的空間，居民對社區(qū)組織工作進行評價、提出質(zhì)詢的渠道和制度化保障尚需健全，部分意見建議因反饋和轉(zhuǎn)化機制不夠順暢，難以全面落實到整改過程中。

社區(qū)治理參與機制有待進一步健全。有的城市的社區(qū)居民議事會、業(yè)主委員會、社區(qū)聽證會等協(xié)商平臺缺乏規(guī)范化運作流程，未能將廣泛的居民訴求轉(zhuǎn)化為具體、可議、能辦的協(xié)商事項，加之缺乏反饋機制，造成議而不決、決而不行、行而無果等問題，使得居民訴求難以得到快速響應(yīng)。有的社區(qū)公共空間改造、物業(yè)費調(diào)整等重大事項，多由行政主體主導(dǎo)，居民參與往往體現(xiàn)在“公示環(huán)節(jié)”，缺乏自主提案權(quán)。有的協(xié)商活動常臨時召集，參與者缺乏必要準(zhǔn)備時間，加之發(fā)言規(guī)則不夠明確，容易出現(xiàn)居民參與不足的情況。有的社區(qū)交往密度較低，參與渠道不足、議題覆蓋不全，導(dǎo)致部分居民參與意愿受到影響，基層治理效能有待提升。

凝聚城市社區(qū)治理參與主體共識的難度加大。不同群體與代際之間在價值觀念、生活方式、利益訴求上存在差異，對進一步凝聚社會共識、提升基層治理效能提出新的要求，需要在協(xié)商過程中更加注重溝通協(xié)調(diào)，以尋求最大公約數(shù)，不斷夯實社會治理的民意基礎(chǔ)。當(dāng)前，有的居民對社區(qū)公共事務(wù)參與度不高，存在“搭便車”心態(tài)；在遇到矛盾時，有的人習(xí)慣以“對抗式思維”解決問題，影響治理效能的提升。

提升城市居民社區(qū)治理參與度的關(guān)鍵路徑

針對城市社區(qū)治理參與不足的復(fù)雜成因，需要推動基層治理投入，從單一的“項目投入”向更加注重“人的投入”與“制度投入”轉(zhuǎn)變。通過系統(tǒng)化的要素賦能協(xié)商，將外部化、消耗型的治理資源，轉(zhuǎn)化為內(nèi)生性、創(chuàng)造性的治理效能，從而構(gòu)建一個更具韌性、富有活力并凝聚廣泛共識的社會治理共同體。

以黨建賦能協(xié)商，增強城市社區(qū)治理的“向心力”。發(fā)揮基層黨組織在城市社區(qū)治理中的重要作用，必須堅持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，通過搭建“黨組織+業(yè)委會+物業(yè)+社會組織+居民”的多方主體議事平臺，完善“收集議題一協(xié)商議事一執(zhí)行落實一反饋評價”的閉環(huán)治理機制。發(fā)揮黨員樓棟長、黨員中心戶的示范引領(lǐng)和橋梁紐帶作用，推動形成“小事不出樓棟、大事不出社區(qū)”的和諧局面。基層黨組織需要不斷適應(yīng)城市社區(qū)治理所處的新環(huán)境、新形勢，不斷規(guī)范議事流程，真正將社會主義協(xié)商民主制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理的顯著效能。

以制度賦能協(xié)商，保障居民參與社區(qū)治理有“底氣”。2017年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：“支持和幫助居民群眾養(yǎng)成協(xié)商意識、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數(shù)人意愿又保護少數(shù)人合法權(quán)益的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機制。”⑤黨的二十大報告指出：“完善協(xié)商民主體系，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，健全各種制度化協(xié)商平臺，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。”2025年6月底，兩部有關(guān)基層群眾自治組織制度的基本法律——《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》同時迎來修改。⑥黨和國家以制度建設(shè)為主線，不斷強化基層社會治理，使人民群眾參與有辦法、協(xié)商有底氣。

以培訓(xùn)賦能協(xié)商，提升城市社區(qū)治理參與能力。提升協(xié)商效能，關(guān)鍵在于補齊各類主體“不會參與、不敢參與”的能力短板，推動形成多方共治、理性發(fā)聲的參與格局。針對普通居民，通過開展社區(qū)議事技巧工作坊、模擬協(xié)商會議等場景化培訓(xùn)，提升其在議題表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與共識構(gòu)建等方面的能力，使其由“不知如何開口”轉(zhuǎn)向“善于理性發(fā)聲”。針對外來租戶、低收入群體等，可由社區(qū)黨員或骨干居民陪伴參與協(xié)商，減輕其心理壓力，確保其訴求在公共決策中得到有效體現(xiàn)和切實尊重。對于社會組織，可以引入高校、智庫等專業(yè)機構(gòu)開展結(jié)對指導(dǎo)，增強其在政策解讀、矛盾調(diào)解與民意征集等方面的專業(yè)能力。對于社區(qū)工作者，可以通過開展社會工作、公共管理等專業(yè)培訓(xùn)，著力提升其平衡多方利益、促進共識形成、引導(dǎo)協(xié)商進程的能力，使其更好發(fā)揮協(xié)商中的橋梁紐帶作用，有效破解“議而不決、決而難行”等難題。

以機制賦能協(xié)商，增強居民參與城市社區(qū)治理的積極性。整合城市社區(qū)各類服務(wù)窗口與信息資源，構(gòu)建“一站式”社區(qū)綜合服務(wù)平臺，建立健全權(quán)責(zé)清晰、響應(yīng)高效的省、市、區(qū)（縣）、街道與社區(qū)五級聯(lián)動機制。通過清單化定責(zé)、流程化運作、數(shù)字化管理，全面構(gòu)建“社區(qū)吹哨、部門報到；線上受理、線下聯(lián)動；綜合考評、閉環(huán)管理”的現(xiàn)代化治理體系，提升社區(qū)統(tǒng)籌調(diào)配跨部門治理資源的能力。

建立“開放議題形成機制”，將物業(yè)費調(diào)整、停車管理、公共空間改造等居民關(guān)切事項納入“剛性協(xié)商清單”，真正解決群眾急難愁盼問題。完善“協(xié)商閉環(huán)管理機制”，對達(dá)成的協(xié)商共識明確責(zé)任主體、時間節(jié)點與驗收標(biāo)準(zhǔn)，并通過公告欄、社區(qū)微信群等渠道動態(tài)公開執(zhí)行進展，構(gòu)建“提議一協(xié)商一決策一執(zhí)行一反饋一評價”全流程工作鏈條。引入居民代表和第三方機構(gòu)對協(xié)商成果開展實效評估，防止協(xié)商流于形式。

充分尊重居民與社會組織的平等主體地位，設(shè)立“社區(qū)協(xié)商專項基金”，簡化公共事務(wù)報備流程，鞏固“政協(xié)委員協(xié)商工作室”功能，完善政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾的制度渠道。構(gòu)建“線下定時協(xié)商+線上隨時協(xié)商”的體系，破解“上班族無暇參與、老年人操作困難”等參與難題。依托平臺匯聚的民意數(shù)據(jù)精準(zhǔn)識別高頻議題與焦點訴求，實現(xiàn)從“被動響應(yīng)”向“主動預(yù)判”、從“事后處置”向“事前預(yù)防”的治理模式轉(zhuǎn)型，全面提升協(xié)商精準(zhǔn)性與治理效能。

以文化賦能協(xié)商，激發(fā)城市社區(qū)治理參與活力。習(xí)近平總書記強調(diào)：“創(chuàng)新用好村規(guī)民約等手段，倡導(dǎo)性和約束性措施并舉，綿綿用力，成風(fēng)化俗。”可以通過政策引導(dǎo)、資源支持等方式，加強宣傳村規(guī)民約和居民公約，弘揚中華傳統(tǒng)美德，倡導(dǎo)社會新風(fēng)尚，推動居民公約從“形式文本”轉(zhuǎn)向“實踐指南”。各地通過開展“公約制定示范社區(qū)”評選、組織“鄰里公約宣講會”、邀請居民參與公約執(zhí)行監(jiān)督等活動，讓“人人參與制定、人人遵守規(guī)約”成為中國基層社會生動的治理圖景。

[注釋]

①《習(xí)近平：找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)是人民民主的真諦》，中國政府網(wǎng)，2014年9月21日。

②⑤《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，中國政府網(wǎng)，2017年6月12日。

③《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見〉》，中國政府網(wǎng)，2015年7月22日。

④《我國擬修改城市居民委員會組織法著力完善議事協(xié)商規(guī)則》，新華網(wǎng)，2025年6月24日。

⑥《讓基層治理煥發(fā)新活力——村委會組織法、居委會組織法迎來修改》，《中國人大》，2025年第14期。

責(zé)編/靳佳 美編/楊玲玲