超大城市保障性租賃住房空間治理優(yōu)化研究

AbstractThedevelopmentofafordablerntalhousingiselatedtotheproductioofurbanspaceandthedistributionofspatialights andinterestsandtheoptimizationofitsspatial govemanceisof geatsignificancetosolvethehousingchallengeinmacities. Onthebasisof theliteraturereview，thispaperanalyzes theconnotation，principlesand frameworkof spatialgovemance foraffordablerental housing inmegacities，and discusses theimportantrelationshipsamong them.Taking Shanghaiasan example，the paper analyzes thecharacteristicsand problems ofspatial governanceofaffordablerental housing in megacities， namely，relativelyweakdata foundation，poorplanningarticulationandontrol，incompletecoordinationmechanism，and insuicientspatialpolicies.Finall，itputsforwardcountermeasuresandsuggestionssuchasstrengtheninghousingseyand demandresearch，improvingplaning transmissionandevaluation，optimzingdigitalcoordinationmechanisms，andeploing differentiated spatial policies.

關(guān)鍵詞保障性租賃住房;空間治理;超大城市;住房規(guī)劃 Key words affordable rental housing; spatial governance; megacities; housing planning

作者簡(jiǎn)介

洪成

上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院

高級(jí)工程師，碩士，343417811@qq.com

0引言

隨著我國(guó)城市住房供求關(guān)系發(fā)生重大變化，住房供需矛盾從總量轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性，突出反映在人口流入多的超大城市，焦點(diǎn)在于新市民、青年人的階段性住房困難。在此背景下，發(fā)展保障性租賃住房（以下簡(jiǎn)稱“保租房”）成為超大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措：一方面有助于解決新市民、青年人的居住問(wèn)題，使其“進(jìn)得來(lái)、留得下、住得安、能成業(yè)”；另一方面有助于集聚創(chuàng)新要素，提高超大城市的人才吸引力與核心競(jìng)爭(zhēng)力[12。

我國(guó)超大城市已進(jìn)入存量發(fā)展階段，規(guī)劃領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)也從“規(guī)模化建設(shè)”轉(zhuǎn)向“全過(guò)程治理”。規(guī)劃建設(shè)保租房涉及城市空間生產(chǎn)與空間權(quán)益分配的底層邏輯，不僅為新市民、青年人提供了基本居住空間，也決定了其日常生活的環(huán)境與區(qū)位。在我國(guó)城市大規(guī)模建設(shè)階段，各類保障性住房出現(xiàn)了選址偏遠(yuǎn)、過(guò)度集中、設(shè)施不足、職住分離等空間問(wèn)題，造成城市空間績(jī)效降低和社會(huì)效益受損[2]。在新的發(fā)展階段，有必要立足保租房空間發(fā)展全過(guò)程進(jìn)行整體治理與系統(tǒng)協(xié)調(diào)。這不僅是當(dāng)前超大城市發(fā)展治理的重要議題，也是貫徹落實(shí)“人民城市”理念的內(nèi)在要求。

1相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1.1國(guó)外社會(huì)住房發(fā)展與布局空間

歐美國(guó)家在住房短缺期間大量集中興建社會(huì)住房，其選址往往落在較為弱勢(shì)的區(qū)域，導(dǎo)致了社會(huì)階層分化、低收入群體大范圍聚居等問(wèn)題[3]。美國(guó)學(xué)者JohnKain[4提出空間不匹配假設(shè)，發(fā)現(xiàn)縮小就業(yè)和住房之間的空間障礙可以顯著改善弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)前景。1970年后，歐美國(guó)家社會(huì)住房逐漸從集中建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榕浣Ｊ剑谠黾庸?yīng)量的同時(shí)也關(guān)注到房屋品質(zhì)、周邊設(shè)施、人文環(huán)境等因素。例如，美國(guó)采用包容性住房計(jì)劃，推動(dòng)社會(huì)住房無(wú)差別融入商品房住區(qū)，不僅解決了種族隔離和空間分異，還有助于減少通勤，解決地方工作崗位和住房供給的不匹配問(wèn)題[]。

國(guó)外學(xué)者對(duì)歐洲12個(gè)國(guó)家的社會(huì)住房政策和實(shí)踐進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為除丹麥和法國(guó)以外，其他10個(gè)國(guó)家社會(huì)住房的市場(chǎng)化程度均有明顯提高。英國(guó)倫敦通過(guò)多種政策手段引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與社會(huì)住房建設(shè)，并強(qiáng)化住房規(guī)劃的編制實(shí)施，推動(dòng)社會(huì)住房空間適配[8]。

1.2我國(guó)配租型保障性住房發(fā)展與布局空間

促成住房理論認(rèn)為：對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，住房建設(shè)不應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有政府干預(yù)的自發(fā)行為；政府不應(yīng)當(dāng)是住房和補(bǔ)貼的唯一來(lái)源;政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)作者和促成者的作用，完善制度框架，促進(jìn)各方合作實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展。多位學(xué)者探討了保租房與其他類型保障性住房在機(jī)制、政策、供給、退出等方面的差異[10-1]。朱莊瑞[12建議以保租房建設(shè)為突破口，提升租賃住房的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性和吸引力，助推新市民融入城市。部分學(xué)者提出，要從建立長(zhǎng)效機(jī)制、落實(shí)主體責(zé)任、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、保障運(yùn)營(yíng)資金、實(shí)施專業(yè)化管理等方面提升保租房發(fā)展質(zhì)量[13-14]。

有學(xué)者提出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境下，空間的生產(chǎn)本身成為城市政府、工商資本實(shí)現(xiàn)資本積累的途徑[15]。因保租房的“福利品”性質(zhì)，政府一般盡可能降低土地、配套設(shè)施的成本，使得受保障對(duì)象變相被“剝奪空間”[16]157。劉曉君等1提出，工作和生活的不便利是居民退租公共租賃住房的主要原因。俞振寧[18]認(rèn)為在上海減量化發(fā)展背景下，租賃住房用地供應(yīng)積極性不高，同時(shí)面臨選址偏遠(yuǎn)、職住分離等問(wèn)題。譚榮19提出，保租房面臨用地緊缺、選址受排擠、制度成本高等問(wèn)題，建議創(chuàng)新規(guī)劃土地政策。

1.3相關(guān)研究評(píng)述

歐美國(guó)家較早經(jīng)歷了社會(huì)住房過(guò)度集中帶來(lái)的居住問(wèn)題，因此注重優(yōu)化住房發(fā)展方式以改善人群聚居格局。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究涵蓋了保租房政策理論、空間生產(chǎn)、空間效應(yīng)等方面，目前還沒(méi)有針對(duì)保租房空間治理全過(guò)程的研究。本文綜合政策與空間的雙重視角，以上海市為例，探討超大城市保租房空間治理的理論框架與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并提出優(yōu)化建議。

2保租房空間治理理論邏輯

2.1概念內(nèi)涵

根據(jù)空間生產(chǎn)理論，空間并不是孤立存在的物質(zhì)空間，空間本身就是社會(huì)關(guān)系，空間在生產(chǎn)著新的社會(huì)關(guān)系[20]。建設(shè)保租房已成為超大城市空間生產(chǎn)的重要載體，并深刻影響著社會(huì)空間，這是優(yōu)化保租房空間治理的邏輯起點(diǎn)。保租房空間治理是政府與其他群體合作，對(duì)保租房空間發(fā)展進(jìn)行綜合管理的過(guò)程。其中，政府肩負(fù)著行政管理者和公共利益代理人的雙重角色；市民通過(guò)用腳投票和公眾參與發(fā)揮影響，其空間需求和利益是治理的最終落腳點(diǎn)；市場(chǎng)主體以經(jīng)濟(jì)收益為導(dǎo)向，參與多個(gè)發(fā)展環(huán)節(jié)。

保租房空間治理的對(duì)象是保租房相關(guān)的空間資源與空間關(guān)系，涉及職住關(guān)系（城市層面）、公共服務(wù)（周邊層面）鄰里交往（住區(qū)層面）、居住品質(zhì)（住房層面）等多個(gè)層面；方式是政府引導(dǎo)下的多主體聯(lián)動(dòng)；目標(biāo)是多元主體利益協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)空間公平正義與綜合效益最大化；抓手是空間生產(chǎn)過(guò)程，涉及政策、規(guī)劃、土地、資金等多項(xiàng)要素。

2.2治理原則

2.2.1人民性

大衛(wèi)·哈維指出，空間生產(chǎn)蘊(yùn)含著特定社會(huì)的意識(shí)形態(tài)與價(jià)值準(zhǔn)則。人民性是社會(huì)主義城市的根本屬性[21]，這一屬性決定了保租房的發(fā)展屬于誰(shuí)、依靠誰(shuí)和為了誰(shuí)。保租房空間利益相關(guān)群體不僅包括入住對(duì)象，也包括業(yè)主、周邊居民等其他群體。發(fā)展保租房要保證多數(shù)者的重要需求，并向弱勢(shì)群體適當(dāng)傾斜，消除因收入差異帶來(lái)的空間隔離。

2.2.2科學(xué)性

習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。”保租房具有雙重空間效應(yīng)，既可以改善居住條件、增強(qiáng)地方認(rèn)同、拓展城市功能，也可能導(dǎo)致資源剝奪、空間失配、居住隔離等問(wèn)題。發(fā)展保租房需要尊重城市發(fā)展規(guī)律，通過(guò)科學(xué)的機(jī)制與工具實(shí)現(xiàn)有效治理。

2.2.3整合性

保租房是住房政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系在空間上的投影[16]38-40，其發(fā)展需要統(tǒng)籌考慮住房與其他要素的協(xié)同關(guān)系。保租房涉及多主體、多領(lǐng)域、多要素的整合，單一維度的決策可能降低整體空間績(jī)效。發(fā)展保租房應(yīng)注重技術(shù)邏輯、社會(huì)邏輯與行政邏輯的協(xié)調(diào)，并融入城市宏觀治理體系，以系統(tǒng)觀念追求整體優(yōu)化。

2.3 重要關(guān)系

2.3.1集中與分散

保租房以集中或分散的方式分布存在爭(zhēng)議：過(guò)于集中可能導(dǎo)致通勤距離增加，設(shè)施壓力加大，空間分異加劇；過(guò)于分散可能導(dǎo)致管理成本增加，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)解體，社區(qū)融合困難[22-23]。“理性城市人”以最小氣力追求最優(yōu)的空間接觸機(jī)會(huì)和最高的自存共存平衡[24]，發(fā)展保租房一方面要追求空間公平正義，另一方面也要考慮管理服務(wù)的可能，實(shí)現(xiàn)入住者自存共存平衡。

2.3.2政府與市場(chǎng)

在住房發(fā)展中，政府與市場(chǎng)的力量相互滲透，邊界趨于動(dòng)態(tài)化和模糊化[25]。保租房涉及資源要素多而經(jīng)濟(jì)性弱，如果完全依賴市場(chǎng)力量會(huì)面臨落地困難、規(guī)模不足、布局偏遠(yuǎn)等問(wèn)題；如果完全依賴政府力量則會(huì)與住房市場(chǎng)割裂，降低資源配置效率。發(fā)展保租房需要整合市場(chǎng)與政府的雙重力量，通過(guò)政府手段解決空間公平問(wèn)題，通過(guò)市場(chǎng)力量促進(jìn)供需高效匹配。

2.3.3標(biāo)準(zhǔn)與差異

標(biāo)準(zhǔn)化是治理現(xiàn)代化的基石[26]，保租房空間緊湊，適合以標(biāo)準(zhǔn)化方式提高建設(shè)效率[27]。然而新市民、青年人群體存在較強(qiáng)異質(zhì)性，其住房需求受年齡、職業(yè)等多重因素的影響[1]147-149。過(guò)度標(biāo)準(zhǔn)化可能導(dǎo)致居住空間同質(zhì)化，難以滿足多元化需求。因此，保租房發(fā)展應(yīng)采取“通用標(biāo)準(zhǔn) + 彈性定制”模式，在確保基本功能的同時(shí)兼顧群體差異，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給。

2.4框架模式

2.4.1數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，城市治理走向“智慧化”。有效治理的前提是準(zhǔn)確把握發(fā)生著的空間問(wèn)題，因此及時(shí)、豐富、完整的數(shù)據(jù)是保租房空間治理的基礎(chǔ)。保租房空間治理離不開(kāi)供應(yīng)和需求兩個(gè)維度的數(shù)據(jù)支撐，涉及人、房、地、錢(qián)等方面的基礎(chǔ)信息。

2.4.2規(guī)劃體系

規(guī)劃是決策與實(shí)施相融合、多方參與協(xié)調(diào)治理的復(fù)雜過(guò)程[28]。保租房的有效治理離不開(kāi)分級(jí)分類的規(guī)劃體系。保租房空間治理內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入不同層級(jí)的規(guī)劃，一方面各有側(cè)重，體現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”，另一方面通過(guò)縱向傳導(dǎo)和橫向協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)逐級(jí)細(xì)化和有效銜接。

2.4.3協(xié)同機(jī)制

城市治理的關(guān)鍵在于尋求利益主體的整合機(jī)制29。保租房的選址、土地、配套、建設(shè)等事項(xiàng)涉及各類機(jī)構(gòu)和人員，不僅是技術(shù)問(wèn)題，更是復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。保租房空間治理需要面向發(fā)展全局，協(xié)調(diào)各方目標(biāo)與行為邏輯，防止執(zhí)行中的片面化與短期化行為。

2.4.4政策工具

政策供給是治理水平的重要體現(xiàn)。保租房發(fā)展涉及土地、產(chǎn)權(quán)、財(cái)政、稅收等多方面的政策工具，相關(guān)政策的導(dǎo)向和力度對(duì)保租房空間生產(chǎn)具有重大影響。保租房空間治理要積極發(fā)揮政策指引作用，將空間導(dǎo)向性融入不同領(lǐng)域的政策工具中。

3上海保租房空間治理實(shí)證分析

3.1保租房建設(shè)迅速，供需匹配度有待提高

上海保租房體系由公共租賃住房和政策性租賃住房體系融合發(fā)展演變而來(lái)。自2021年出臺(tái)保租房政策開(kāi)始，上海把發(fā)展保租房作為超大城市住房體系建設(shè)的重中之重，舉全市之力加快推進(jìn)[1]61。截至2024年底，上海已累計(jì)建設(shè)籌措各類保租房53.8萬(wàn)套（間）、供應(yīng)34萬(wàn)套（間），分別達(dá)到“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的 89.6% 和 85% 。從發(fā)展速度和規(guī)模來(lái)看，保租房已成為上海優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的重要載體，并深刻影響著保障對(duì)象的居住生活。

上海保租房的供需匹配度有待進(jìn)一步提升，這一問(wèn)題在不同地區(qū)的表現(xiàn)形式和影響因素存在差異。上海中心城就業(yè)崗位集中、租賃需求旺盛，但空間資源緊約束導(dǎo)致保租房供應(yīng)成本高、難度大。中心城已供應(yīng)保租房規(guī)模占比低于保障對(duì)象規(guī)模占比①。部分就業(yè)在中心城的保障對(duì)象出現(xiàn)職住分離，增加了通勤成本和交通壓力。與中心城相比，上海郊區(qū)保租房供應(yīng)成本相對(duì)較低，已供應(yīng)保租房分布范圍相對(duì)較廣。郊區(qū)部分保租房項(xiàng)目規(guī)模較大，但周邊產(chǎn)業(yè)集群缺乏、公共交通不便，導(dǎo)致實(shí)際入住率較低。

3.2保租房空間治理框架有待進(jìn)一步完善

3.2.1數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有待夯實(shí)

上海住房數(shù)據(jù)由房管部門(mén)掌握，其中新建住房數(shù)據(jù)更加豐富準(zhǔn)確。住宅用地?cái)?shù)據(jù)由規(guī)劃資源部門(mén)掌握，由于涉密程度高，可獲取性較差。常住人口數(shù)據(jù)由統(tǒng)計(jì)部門(mén)掌握，實(shí)有人口數(shù)據(jù)由公安部門(mén)和研究機(jī)構(gòu)掌握。住房投資交易數(shù)據(jù)由相關(guān)職能部門(mén)和研究機(jī)構(gòu)掌握。居民住房面積、類型、支出等數(shù)據(jù)以人口普查、人口抽樣調(diào)查和統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)為主，以研究機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)為輔。上海市民住房需求、居住意向、居住滿意度等主觀性數(shù)據(jù)主要來(lái)源于研究機(jī)構(gòu)的抽樣調(diào)查。

總體來(lái)看，上海保租房空間治理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有待夯實(shí)，人、房、地、錢(qián)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)銜接性還有待加強(qiáng)。目前較難實(shí)現(xiàn)全市不同區(qū)域、不同類型住房供需數(shù)據(jù)的精細(xì)化比對(duì)，制約了空間治理手段的科學(xué)性和針對(duì)性，給精準(zhǔn)調(diào)控、因區(qū)施策帶來(lái)一定困難。

3.2.2規(guī)劃傳導(dǎo)管控不足

上海多項(xiàng)規(guī)劃涉及保租房空間治理（見(jiàn)表1）。既有規(guī)劃對(duì)保租房在中微觀層面的傳導(dǎo)和管控較弱，導(dǎo)致其在實(shí)際選址布局中容易受到空間擠壓。

既有規(guī)劃中保租房相關(guān)內(nèi)容包括指標(biāo)、策略、布局3類：指標(biāo)是新增住房中政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)持有的租賃性住房比例；策略是對(duì)保租房選址提出的文字性指引；布局是保租房相關(guān)的規(guī)劃圖紙。目前上海單元規(guī)劃層面的保租房規(guī)劃內(nèi)容與市級(jí)總規(guī)深度類似，對(duì)詳細(xì)規(guī)劃層面的用地布局引領(lǐng)性較弱。在詳細(xì)規(guī)劃中，上海通過(guò)Rr4用地管控保租房新建和改建活動(dòng)，通過(guò)其他住宅用地管控保租房配建活動(dòng)。從公共干預(yù)的角度來(lái)看，商品住房的市場(chǎng)化屬性更強(qiáng)，適合留有一定彈性；保租房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃控制，才能有效抑制外部性，促進(jìn)空間匹配。

表1上海保租房空間治理相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容要點(diǎn) Tab.1Key points of spatial governance planning of Shanghai affordable rental housing

資料來(lái)源：筆者根據(jù)相關(guān)資料整理。

3.2.3協(xié)同機(jī)制有待完善

上海保租房建設(shè)涉及政府、企業(yè)、居民3類主體，其中政府可以細(xì)分為市級(jí)、區(qū)級(jí)、街鎮(zhèn)3級(jí)政府的不同部門(mén)，企業(yè)可以細(xì)分為國(guó)企和民企，居民可以細(xì)分為保障對(duì)象、本地業(yè)主、周邊居民及就業(yè)者等。

從政府層面來(lái)看，保租房空間治理協(xié)同機(jī)制有待完善。政府的保租房治理是通過(guò)各部門(mén)制定實(shí)施政策、行政管理等方式開(kāi)展。從空間治理事權(quán)來(lái)看，保租房政策標(biāo)準(zhǔn)制定和操作指引由住建、房管部門(mén)承擔(dān)；規(guī)劃編制實(shí)施由住建、房管和規(guī)資部門(mén)承擔(dān)；審核立項(xiàng)由發(fā)改部門(mén)承擔(dān)；土地供給由規(guī)資部門(mén)承擔(dān)；社區(qū)治理由民政部門(mén)、街鎮(zhèn)政府等承擔(dān)。市、區(qū)兩級(jí)保租房工作領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會(huì)議是部門(mén)間協(xié)調(diào)的主要載體。總體來(lái)看，保租房不同建設(shè)階段的空間事權(quán)涉及多個(gè)職能部門(mén)，常態(tài)、有效的協(xié)同機(jī)制還有待完善。

從居民和企業(yè)層面來(lái)看，保租房供需對(duì)接和聯(lián)動(dòng)參與機(jī)制有待優(yōu)化。對(duì)居民而言，上海保租房供后評(píng)價(jià)機(jī)制相對(duì)健全，供前需求收集和規(guī)劃參與機(jī)制有待完善。對(duì)市場(chǎng)主體而言，保租房資產(chǎn)流動(dòng)性差、回本周期長(zhǎng)，融資和運(yùn)營(yíng)難度較大。只有建立起合理的激勵(lì)制度，通過(guò)“外部效益內(nèi)部化”提高市場(chǎng)主體的參與積極性，才能有效借助市場(chǎng)力量?jī)?yōu)化空間資源配置。

3.2.4空間政策有待加強(qiáng)

為支持保租房發(fā)展，上海出臺(tái)了規(guī)劃、土地、金融、財(cái)稅、公共服務(wù)等多方面政策，相關(guān)政策工具的空間引導(dǎo)性亟需加強(qiáng)。

根據(jù)既有政策，上海通過(guò)新建、配建、改建3種方式建設(shè)保租房。新建政策方面，支持通過(guò)單獨(dú)選址的Rr4用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地等建設(shè)保租房，并需滿足符合規(guī)劃、設(shè)施可承載、交通便利等原則性布局要求。配建政策方面，規(guī)定新出讓商品住房用地配建企業(yè)自持租賃住房（主要用作保租房），產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目配建宿舍型保租房，配建比例標(biāo)準(zhǔn)無(wú)區(qū)域差異。改建政策方面，支持非居存量房屋改建為保租房，并需滿足職住平衡、滿足基本公共服務(wù)和市政交通配套等原則性選址要求。

保租房由于經(jīng)濟(jì)功能較弱，在激勵(lì)政策不足的情況下易受到空間擠壓，從而布局在相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)。在租賃需求旺盛的上海中心城，無(wú)論通過(guò)新建、配建還是改建方式供應(yīng)保租房都會(huì)面臨空間不足和成本較高的問(wèn)題，較難形成充足房源。

4上海保租房空間治理優(yōu)化策略

4.1強(qiáng)化住房調(diào)查與研究，夯實(shí)治理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

一是強(qiáng)化全市住房調(diào)查及關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)整合。建議定期開(kāi)展上海城鎮(zhèn)住房普查與抽樣調(diào)查，并軌組織住房調(diào)查與人口普查、國(guó)土調(diào)查、自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查等調(diào)查工作，統(tǒng)一住房相關(guān)數(shù)據(jù)的口徑標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上建立跨部門(mén)數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制，整合人一房一地一錢(qián)數(shù)據(jù)形成空間信息平臺(tái)，摸清“家底”。

二是優(yōu)化保租房供需預(yù)測(cè)技術(shù)方法。需求方面，加強(qiáng)保租房滿意度和租客需求調(diào)查，尤其是注重不同人群的租住意愿特征。以就業(yè)崗位分布、租賃人口規(guī)模、租住意愿與需求等數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，形成全市不同板塊口徑統(tǒng)一、結(jié)果可比較的保租房需求預(yù)測(cè)機(jī)制。供給方面，結(jié)合各板塊居住用地供應(yīng)、服務(wù)設(shè)施配套、地區(qū)發(fā)展?jié)摿Α㈤_(kāi)發(fā)限制因素等條件，形成標(biāo)準(zhǔn)化的保租房供給潛力預(yù)測(cè)方法。通過(guò)精細(xì)化的供需數(shù)據(jù)對(duì)比，夯實(shí)保租房空間治理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

4.2完善規(guī)劃傳導(dǎo)與評(píng)估，優(yōu)化治理過(guò)程載體

一是完善保租房規(guī)劃傳導(dǎo)和實(shí)施制度。上海應(yīng)進(jìn)一步完善住房發(fā)展規(guī)劃與單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的銜接傳導(dǎo)機(jī)制，細(xì)化分解保租房建設(shè)任務(wù)，強(qiáng)化中微觀層面的空間落地。針對(duì)保租房建立“地隨人走”的用地指標(biāo)流動(dòng)機(jī)制。將保租房供應(yīng)作為城市更新及商品住房項(xiàng)目實(shí)施中的重要環(huán)節(jié)，并與土地出讓、項(xiàng)目審批等程序掛鉤，完善激勵(lì)制度。

二是建立保租房規(guī)劃動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。持續(xù)跟蹤全市各區(qū)就業(yè)人口規(guī)模、租賃人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)支撐、土地供應(yīng)、設(shè)施配套等方面的變化情況，建立住房規(guī)劃動(dòng)態(tài)評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。將保租房發(fā)展作為城市體檢評(píng)估的重要內(nèi)容，根據(jù)保障對(duì)象和關(guān)聯(lián)因素的變化趨勢(shì)，對(duì)保租房建設(shè)布局進(jìn)行主動(dòng)式評(píng)估優(yōu)化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)空間問(wèn)題，促進(jìn)供需動(dòng)態(tài)匹配。

4.3優(yōu)化數(shù)字化協(xié)同機(jī)制，提高各方參與程度

一是推動(dòng)數(shù)字化協(xié)同，促進(jìn)工作銜接。立足保租房規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)全周期，進(jìn)一步優(yōu)化不同部門(mén)對(duì)保租房的管理邊界與相互關(guān)系。以空間綜合效益為基準(zhǔn)優(yōu)化各項(xiàng)指導(dǎo)政策與評(píng)價(jià)考核機(jī)制，推動(dòng)不同部門(mén)目標(biāo)一致、行動(dòng)協(xié)同。依托信息化手段，對(duì)保租房調(diào)查、規(guī)劃、建設(shè)、申請(qǐng)、輪候、配管等工作進(jìn)行數(shù)字化協(xié)同，提升整體效能。

二是強(qiáng)化柔性治理手段，激發(fā)多主體參與活力。創(chuàng)新市場(chǎng)化激勵(lì)手段，引導(dǎo)社會(huì)資本更有效地參與保租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)空間資源配置中的外部性內(nèi)在化。在政府搭臺(tái)與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，通過(guò)征詢反饋、操作指引、工作聯(lián)系站等方式促進(jìn)多主體協(xié)同合作。建立保障對(duì)象全過(guò)程參與評(píng)價(jià)機(jī)制，在保租房的供前規(guī)劃、供后評(píng)估中引入市場(chǎng)主體和社會(huì)組織，提高規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中的多主體參與程度。

4.4探索分區(qū)差異化政策，引導(dǎo)治理成果落地

一是探索差異化的保租房配建政策。針對(duì)通勤便利、配套設(shè)施齊全、保租房需求旺盛的地區(qū)，推動(dòng)配建指標(biāo)以實(shí)物形式實(shí)現(xiàn)。針對(duì)保租房供給飽和或就業(yè)通勤不便、租賃需求較少的區(qū)域，以貨幣交易等方式將相應(yīng)的配建指標(biāo)轉(zhuǎn)移到需求旺盛的地區(qū)進(jìn)行建設(shè)供應(yīng)。

二是實(shí)施差異化的激勵(lì)措施。建議結(jié)合住房供需調(diào)查與規(guī)劃編制，劃定全市保租房發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)范圍，促進(jìn)適建用地優(yōu)先用于保租房建設(shè)。在重點(diǎn)地區(qū)執(zhí)行差異化的財(cái)稅、審批與容積率政策，推動(dòng)保租房高強(qiáng)度發(fā)展及空間復(fù)合利用。結(jié)合城市更新盤(pán)活重點(diǎn)地區(qū)閑置存量空間，打通非居存量建筑改造用作保租房的政策堵點(diǎn)，鼓勵(lì)利用小型地塊、過(guò)渡性用地建設(shè)保租房。

5結(jié)語(yǔ)

發(fā)展保租房已成為我國(guó)解決城市住房問(wèn)題的重要舉措，快速增加的保租房對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)和市民生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。隨著我國(guó)超大城市進(jìn)入質(zhì)效提升的存量發(fā)展階段，未來(lái)應(yīng)持續(xù)優(yōu)化保租房空間治理，在增加供給的同時(shí)，推動(dòng)整體空間績(jī)效提升。

（感謝上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院嚴(yán)榮研究員、張黎莉副研究員對(duì)相關(guān)研究的幫助與指導(dǎo)。）

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