怎樣加強權力運行制約與監(jiān)督

加強權力運行制約與監(jiān)督，是推動權力行使有效性、規(guī)范性和權威性的重要保證。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視關于權力運行的制約和監(jiān)督，提出了“把權力關進制度的籠子里”、“反腐敗必須規(guī)范權力運行”等重要論斷。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“完善權力配置和運行制約機制”。我們黨歷來重視通過科學劃分權力邊界、設定權力清單等制度方式，實現(xiàn)對權力的有效制約和監(jiān)督，從制度完善、監(jiān)督體系優(yōu)化、技術賦能等多個維度，構建全方位、多層次的具有中國特色的權力運行制約與監(jiān)督實踐路徑，不斷實現(xiàn)權力運行的規(guī)范化、透明化與法治化，確保權力始終為人民謀福祉，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一

無產(chǎn)階級政黨在尋求避免公權力濫用的過程中，形成了獨特的理論思考和實踐探索。馬克思主義認為，權力作為人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是維系社會秩序、推動社會發(fā)展的重要力量。然而，權力具有天然的擴張性和腐蝕性，如果缺乏有效的制約與監(jiān)督，則容易導致權力濫用、腐敗滋生，進而損害社會公平正義、阻礙國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。加強權力運行制約與監(jiān)督，不僅是黨和國家建設與發(fā)展的重要內(nèi)容，更是維護政治穩(wěn)定、夯實政黨權威、保障人民權益的必然要求。

權力的本質(zhì)與特性，是加強權力運行制約與監(jiān)督的邏輯起點。從權力的內(nèi)在屬性看，權力具有一定的強制性和擴張性，使其容易突破制度約束，一旦失去制約與監(jiān)督，便極易突破邊界。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中強調(diào)權力必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”。恩格斯進一步提出，“防止國家和國家機關由社會公仆變成社會主人”。列寧在《國家與革命》中明確提出“防止社會公仆異變?yōu)樯鐣魅恕保瑥娬{(diào)“如果說有什么東西會把我們毀掉的話，那就是這個”。“這個”就是指公權力的濫用。習近平總書記指出：“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。”可見，馬克思主義關于社會主義國家權力運行的基本思想和理論探索，就在于強調(diào)社會主義國家是人民的國家，國家權力必須用來為人民服務。因此，把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力。權力還具有較強的腐蝕性，它能夠為權力行使者帶來各種利益和特權，容易使權力行使者喪失對權力的敬畏之心，進而陷入腐敗的泥潭。但從來源和特性看，權力又具有鮮明的公共性，這必然要求權力的行使不能有私人性、私利性，不能將公權力異化為個人、部門或者是小團體謀取私利的工具和手段，加強對權力行使與運行的制約與監(jiān)督，成為確保權力始終服務于公共利益的重要手段和方式。

馬克思主義權力制約監(jiān)督思想，是加強權力運行制約與監(jiān)督的理論根基。馬克思、恩格斯從國家的產(chǎn)生及其與社會的關系出發(fā)，明確了國家權力應受監(jiān)督制約的必然性。同時，在深入研究資本主義國家權力異化現(xiàn)狀與后果的過程中，探尋出如何有效實現(xiàn)公權力科學配置與制約監(jiān)督的實踐路徑，提出一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”的科學論斷。列寧在領導俄國無產(chǎn)階級革命和國家建設的過程中，進一步發(fā)展了馬克思、恩格斯關于權力制約監(jiān)督的思想，形成了較為系統(tǒng)和完善的黨和國家權力制約監(jiān)督理論。列寧認為，無論是無產(chǎn)階級政黨還是蘇維埃共和國的權力都應受到相應的制約與監(jiān)督，并且兩者的權力劃分是建立在科學的、合理的分工基礎之上。強調(diào)“黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導”，一方面對無產(chǎn)階級政黨的監(jiān)督要通過建立并執(zhí)行民主集中制，使“無論是工人，無論是士兵、農(nóng)民、鐵路員工以及一切勞動者都可以自由地選出自己的代表，自由地罷免那些不能滿足人民的要求和愿望的代表”，另一方面是建立專門的黨內(nèi)監(jiān)察機構，主張建立黨的中央監(jiān)察委員會，并使之形成一個緊密的集體，這個集體應該“不顧情面”，應該注意不讓任何人的威信凌駕于集體之上。在對國家權力的監(jiān)督方面，列寧主張建立“多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，以便消除蘇維埃政權的一切可能發(fā)生的弊病”。這些理論思考與實踐探索，為我們黨加強黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察提供了理論依據(jù)。

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的權力制約監(jiān)督思想，為新時代加強權力運行的制約與監(jiān)督提供了沃土和源泉。權力運行的制約與監(jiān)督的價值選擇、倫理要求、制度設計等都深受文化傳統(tǒng)的影響。在中國傳統(tǒng)文化中，民本思想將民眾視為國家根基，是權力監(jiān)督理論的核心淵源，也奠定了權力需服務于民生的邏輯起點。《尚書》中“民惟邦本，本固邦寧”的論述，《荀子？？王制》記載，“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟”等，都指向權力的行使需要民眾的支持和監(jiān)督。中國古代尤其關注道德對權力的規(guī)范和制約作用，構建了一整套的關于德治對權力進行內(nèi)在約束的倫理要求，意在通過道德規(guī)范構建權力運行的自律體系。《大學》提出“修身、齊家、治國、平天下”的遞進邏輯，將個人道德修養(yǎng)作為治國的前提。在制度設計的探索方面，中國古代形成了系統(tǒng)的權力監(jiān)督制度。其中，御史監(jiān)察制度最具代表性。秦漢設御史大夫，“內(nèi)承本朝之風化，外佐丞相統(tǒng)理天下”；唐代御史臺分設臺院、殿院、察院，形成覆蓋中央與地方的監(jiān)察網(wǎng)絡；明代將御史臺改為都察院，設十三道監(jiān)察御史，“巡按州縣，糾察百官”。各個歷史時期所設立的獨立于行政系統(tǒng)的監(jiān)察體系，構成對權力運行的外部制約與監(jiān)督。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的權力制約與監(jiān)督思想，雖受限于封建專制體制，但其核心理念仍具有現(xiàn)代價值，不僅為當代權力運行制約與監(jiān)督提供了文化土壤，更彰顯了中華文明對人類政治文明的獨特貢獻。

二

中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終把加強對權力運行的制約和監(jiān)督作為黨的建設的一項根本性任務，始終堅持黨要管黨、全面從嚴治黨的方針，不斷健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，完善權力運行監(jiān)督機制，形成了一整套具有中國特色的權力制約監(jiān)督體系。

新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)開始了權力監(jiān)督的萌芽與探索。中國共產(chǎn)黨從成立之初就高度重視權力監(jiān)督問題。1922年，黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定了黨員的紀律要求和黨組織的監(jiān)督職責，開啟了黨內(nèi)監(jiān)督制度的初步嘗試。1927年，黨的五大選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，這是黨的歷史上第一個專門的紀律檢查機構，標志著黨內(nèi)監(jiān)督制度的正式確立。在革命根據(jù)地建設中，中國共產(chǎn)黨開始探索對權力運行的制約與監(jiān)督。1931年，中華蘇維埃共和國成立后，設立了中央工農(nóng)檢察部，負責監(jiān)督政府機關和公職人員的工作，查處貪污浪費、官僚主義等問題。同時，蘇維埃政府還實行了“工農(nóng)兵代表大會制度”，讓廣大工農(nóng)群眾參與國家管理，對政府權力進行監(jiān)督。抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在延安建立了抗日民主政權，進一步探索權力監(jiān)督的有效途徑。毛澤東同志在與民主人士黃炎培的“窯洞對”中，明確提出了“讓人民來監(jiān)督政府”的著名論斷，為防止權力濫用和腐敗現(xiàn)象的滋生，奠定了堅實的權力運行制約與監(jiān)督的理論基礎。

社會主義革命和建設時期，中國共產(chǎn)黨權力運行制約與監(jiān)督理論與實踐探索經(jīng)歷了曲折發(fā)展。1949年11月，中共中央決定成立中央及各級黨的紀律檢查委員會，負責檢查黨的組織和黨員干部執(zhí)行黨的路線方針政策的情況，查處違紀違法行為。此后，國家還陸續(xù)建立了行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等專門的監(jiān)督機構，分別負責監(jiān)督國家行政機關和工作人員的行政行為以及開展對國家財政收支的審計監(jiān)督，初步形成了覆蓋黨內(nèi)、行政和經(jīng)濟領域的監(jiān)督體系。1954年，第一屆全國人民代表大會召開，制定了新中國第一部憲法，確立了人民代表大會制度，這為黨和國家公權力運行制約與監(jiān)督提供了根本政治制度保障。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，中國共產(chǎn)黨進一步深化了權力運行制約與監(jiān)督的認識。黨的十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨深刻總結了歷史經(jīng)驗教訓，把加強權力運行制約與監(jiān)督作為黨和國家政治體制改革的重要內(nèi)容。1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了新的中央紀律檢查委員會，標志著黨內(nèi)監(jiān)督制度的全面恢復。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，1980年，黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，為黨內(nèi)監(jiān)督提供了基本準則。黨的十二大黨章對黨內(nèi)監(jiān)督作出系列部署要求，明確提出要實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋。2003年，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一部系統(tǒng)規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督工作的重要法規(guī)，標志著黨內(nèi)監(jiān)督制度建設進入了一個新的階段。在行政監(jiān)督方面，1983年，國家審計署正式成立，審計監(jiān)督的作用不斷彰顯。1986年，國務院恢復設立監(jiān)察部，重新建立了行政監(jiān)察制度。此外，還建立了人大代表視察制度、質(zhì)詢制度、罷免制度等，不斷完善國家權力監(jiān)督體系。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，腐敗現(xiàn)象開始滋生蔓延，對權力運行的制約與監(jiān)督顯得尤為重要。1993年，黨中央決定成立中央反腐敗工作領導小組，統(tǒng)一領導全國的反腐敗工作。2005年，黨中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，提出了建立健全懲治和預防腐敗體系的目標和任務。同時，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的要求，建立健全述職述廉制度、誡勉談話制度、個人有關事項報告制度等，加強對領導干部特別是主要領導干部權力運行的全方位監(jiān)督。改革開放新時期，我們黨更加重視權力配置、權力運行的法治化制度化建設，為新時代加強權力運行制約與監(jiān)督提供了實踐基礎與制度基礎。

新時代以來，中國共產(chǎn)黨開啟了權力運行制約與監(jiān)督的體系化、規(guī)范化、法治化的新征程。習近平總書記強調(diào)：“要強化對公權力的監(jiān)督制約，督促掌握公權力的部門、組織合理分解權力、科學配置權力、嚴格職責權限。”一是通過國家監(jiān)察體制改革，實現(xiàn)了權力制約監(jiān)督體系重構。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），成立了國家監(jiān)察委員會，實現(xiàn)了對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，形成了在人民代表大會制度下的“一府一委兩院”權力分工體制，使立法權、司法權、行政權與監(jiān)察權之間形成既相互獨立，又相互制約的橫向權力結構，極大提升了權力監(jiān)督的效能。二是建立健全并不斷完善各項權力制約監(jiān)督方式，實現(xiàn)了權力運行制約與監(jiān)督體系的整合創(chuàng)新。在深化國家監(jiān)察體制改革的同時，還注重加強黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督的有機貫通和相互協(xié)調(diào)，通過巡視巡察、派駐監(jiān)督、專項檢查等方式，形成監(jiān)督合力。三是強化權力運行與制約監(jiān)督的法治化、規(guī)范化建設。在法治化方面，除了頒布《監(jiān)察法》外，還修訂了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，制定了《中華人民共和國公職人員政務處分法》、《中華人民共和國監(jiān)察官法》等法律法規(guī)，形成了比較完善的權力監(jiān)督法律法規(guī)體系。在規(guī)范化建設方面，進一步加強對權力運行的全過程監(jiān)督，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個權力行使的環(huán)節(jié)都建立了相應的制約監(jiān)督機制。此外，通過建立健全權責清單制度，明確權力邊界和責任，構建起“決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力”的權力運行體系，有效壓縮權力自由裁量空間、防止出現(xiàn)權力行使的監(jiān)督空白。

三

新時代新征程，進一步加強權力運行制約與監(jiān)督，是保障權力正確行使、維護社會公平正義的關鍵，也是深入推進全面從嚴治黨和反腐敗斗爭、保障中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠的內(nèi)在要求。基于權力運行的實踐需要，構建全方位、多層次的具有中國特色的權力運行制約與監(jiān)督實踐路徑。

堅持黨對權力運行制約與監(jiān)督的集中統(tǒng)一領導，健全完善權力配置和運行制約機制。黨的領導是確保權力配置、運行、制約與監(jiān)督正確政治方向的根本所在，科學合理的權力配置是制約監(jiān)督權力的基礎。習近平總書記強調(diào)，“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住”，“建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點，牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如”。這要求我們對權力的制約與監(jiān)督既要有制度的“籠子”，又要確保“籠子”的合理性與透明度。要進一步按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互分離又相互協(xié)調(diào)的原則，對權力進行梳理和劃分，細化優(yōu)化部門職責清單，明確各部門權力范圍和責任內(nèi)容，避免權力交叉和責任推諉，讓權力運行的每一個環(huán)節(jié)都有章可循，壓縮權力尋租空間。此外，應加快推進相關立法工作。針對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，制定專門的權力監(jiān)督法規(guī)，使權力監(jiān)督有法可依。對于現(xiàn)有的法律法規(guī)，要根據(jù)實踐發(fā)展不斷進行修訂和完善，增強法律的針對性和可操作性。同時，加大制度執(zhí)行力度，對違反權力運行制度的行為依規(guī)依紀依法嚴肅處理，維護制度的權威性和嚴肅性，形成“制度面前人人平等、制度約束沒有例外”的良好氛圍。

完善多元化監(jiān)督主體協(xié)同機制，構建協(xié)同高效的監(jiān)督體系。在國家治理現(xiàn)代化進程中，構建多元化監(jiān)督主體協(xié)同機制，是應對復雜的權力運行風險與挑戰(zhàn)的必然選擇。通過整合黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等監(jiān)督力量，打破信息壁壘、消除職能交叉，才能形成全方位、無死角的監(jiān)督合力，保障權力規(guī)范運行。一是進一步強化黨內(nèi)監(jiān)督主導作用。黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中具有主導作用。完善黨內(nèi)權力運行和監(jiān)督機制，實行權責對應，圍繞權力的規(guī)范運行推進黨內(nèi)監(jiān)督實踐效能的提高。聚焦“兩個維護”，抓住“關鍵少數(shù)”，強化政治監(jiān)督的精準性與有效性，積極探索并形成黨內(nèi)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督的貫通銜接方式方法，加強相關黨內(nèi)法規(guī)制度供給。以黨內(nèi)監(jiān)督加強對監(jiān)督權的再監(jiān)督，以反腐敗高壓態(tài)勢震懾權力濫用、權力越軌等行為，及時發(fā)現(xiàn)和糾正權力運行中的問題，使黨內(nèi)監(jiān)督制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。二是強化整合各類監(jiān)督資源。建立健全并不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)的機制。搭建監(jiān)督信息共享平臺，打破部門之間的信息壁壘，實現(xiàn)監(jiān)督信息的互聯(lián)互通，提高監(jiān)督效率。三是充分發(fā)揮群眾監(jiān)督主體作用。人民群眾是權力監(jiān)督的主體，要充分調(diào)動群眾參與監(jiān)督的積極性，拓寬群眾監(jiān)督渠道，建立健全群眾監(jiān)督反饋機制，對群眾反映的問題及時進行調(diào)查處理，并將處理結果向群眾反饋，增強群眾監(jiān)督的信心，推動形成全社會共同參與權力監(jiān)督的良好局面。

運用新技術手段建設智慧監(jiān)督平臺，提升監(jiān)督智能化水平。習近平總書記指出：“當今世界，信息技術創(chuàng)新日新月異，數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化深入發(fā)展，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發(fā)揮著越來越重要的作用。”用科技手段加強對權力運行的制約與監(jiān)督是適應時代發(fā)展、回應實踐變化的必然選擇。要充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術，對權力運行過程中產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)進行收集、分析和挖掘，及時發(fā)現(xiàn)權力運行中的異常情況和潛在風險。同時，進一步完善智慧監(jiān)督平臺，實現(xiàn)對權力運行的實時監(jiān)控和預警，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取相關措施，降低權力越軌、權力尋租等的風險與概率。聚焦提升大數(shù)據(jù)等監(jiān)督手段的針對性和時效性，在確保數(shù)據(jù)安全的條件下，積極探索建立健全一體化的監(jiān)督平臺，拓展數(shù)據(jù)共享程度與數(shù)據(jù)使用權限，明確數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則，提升權力運行制約與監(jiān)督的智能化水平與效能。此外，還需要積極利用各種新技術、新手段加強廉潔文化建設、培育權力制約與監(jiān)督的文化生態(tài)，培養(yǎng)信息技術專業(yè)化強、政治素養(yǎng)高的復合型監(jiān)督人才，既有助于形成對權力運行的社會輿論監(jiān)督，又能有效防止數(shù)據(jù)濫用、提升監(jiān)督效力。

（作者：中國紀檢監(jiān)察學院助理研究員；中共中央黨校〔國家行政學院〕科研部副主任、教授）

責任編輯：肖景華