復合型政府：國家治理變革場景中的地方政府行為邏輯

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A[文章編號] 1008—3642（2025）04—0068—0

一、數字智能時代驅動政府行為研究范式轉變

進入數字智能時代以來，以便民惠企為導向，豐富普惠數字公共服務，探索政務服務增值化改革成為地方政府工作的重要價值主線。加快政務數據共享、促進政務數據平臺建設的背后，彰顯著地方政府行為邏輯的重要變化，即政府部門呈現出顯著的“服務一回應\"型的政府行為取向，這與經典的政府范式相比呈現鮮明差異：一方面，地方政府的行為邏輯表現出很強的回應社會需求的主動性，在政務數據共享過程中，市場和社會力量在政府服務回應中扮演著愈來愈重要的角色[1；另一方面，回應社會需求的目標約束成為影響地方政府行為的關鍵，地方政府需要積極引導各個主體共同回應社會需求增長[2]。對于上述現象，研究政府行為的文獻尚沒有將其充分置于分析視野之內。本文的目標是結合地方政府在重大項目建設和政務數據治理兩個典型場景中的行為變化，探討地方政府呈現的“復合型政府”的角色轉變和內在邏輯，并分析這一行為轉變背后的驅動機制。

在研究層面，追問和解釋政府組織行為邏輯一直是經濟學、社會學、政治學、公共管理等社會科學領域的重要議題。圍繞政府組織行為模式的競爭性解釋早在20世紀90年代就已開始，諸多理論分析展示了中國政府的行為模式。在這一議題的討論中，“謀利—避險\"型政府組織行為框架一直占據著支配地位。早期研究多關注在國家實施財政包干制的激勵下，基層政府發展出的經營企業策略。“地方政府即廠商\"等命題均出自對政府以類似于企業角色從事經營的研究[3]。隨著20世紀90年代后國家宏觀經濟環境轉變以及市場經濟的啟動，“企業型政府\"模式不復存在。此后，學界從追求利益最大化的行為取向來辨識政府與企業角色的相似性[4]。政府被視為追求利益最大化的組織[5]。還有研究發現，地方政府并非表現出一心謀求利益，其行為具有“風險規避\"的性質[。相關研究的增進在于：第一，在“謀利\"取向的分析中引入了“規避”取向，這將政府從經濟組織重新定位為政治組織[；第二，導致政府行為變遷的機制除了政治經濟激勵，也存在風險約束，從風險約束的角度觀察基層政府行為隨即被研究者運用到對政府行為的分析中[8]，并著重關注政府“避責\"現象的策略邏輯及其可能的后果。以追求經濟增長為表征的“謀利型政府”與追求風險規避為表征的“避險型政府”作為政府行為范式具有重要影響力；然而，將政府行為簡化為追求利益最大化或風險最小化使得對政府行為模式的理解停留在刻板認識中，無法回應國家治理轉型和社會成長中涌現出的新現象。

近年來，隨著國家治理理念的轉變和對數字公共服務改革的高度重視，關于政府形態的理論不斷推陳出新，傳統的政府理論敘事發生了轉變。地方政府行為不僅受到行政分權體制的政治經濟激勵和多種風險約束，同時也面臨著國家治理模式調整導向下治理體系現代化過程的新目標約束。政府行為開始兼具“謀利”“避險”“服務”“回應”等復合化特征。這意味著傳統的政府角色行為理論不具備因應新環境的分析效力，目標屬性的不同將導致基層政府行為監督、激勵機制的約束環境發生變化。傳統的政治經濟激勵和風險約束的解釋視角對于地方政府行為的分析產生了邏輯上的不自恰（圖1）。本文以新視角重新解析政府行為模式，以因應國家治理變革場景下的理論研究。

二、文獻回顧與分析框架

（一）前數字智能時代政府行為研究的文獻脈絡

對政府角色行為的成因解讀，主要聚焦于兩方面。一是從政治經濟激勵的角度解釋。所謂政治經濟激勵，是上級政府通過各類政策設計對基層政府提供政治與經濟激勵，促使經濟增長成為基層政府的目標和動力，塑造了各級政府的行為邏輯。基于“成本一收益\"分析上的理性選擇，政府將有限的資源和精力聚焦于“彰顯政績”的各類項目[9]，由此使政府呈現出謀利型政府等市場利益追逐者的角色特質。二是從風險約束的視角解釋。壓力型體制使政府面臨著較高的風險，特別是隨著引咎辭職、官員問責機制的推行，政府作為理性的行動者出于風險規避，可能采取“避害”的措施應對體制壓力。

圖1數字智能時代中國場景下典型政府認知范式的轉變

既有討論對地方政府的概念認知折射出國家治理需求在基層的連帶與延續。這些分析多隱含著共同的基本假設和既定前提，即基層政府治理的目標定位或者說其根本落腳點，是作為代理者貫徹執行國家的總體性治理需求。有學者認為，中國國家建設過程中一直并存著兩個不同的國家治理任務，即總體性治理需求和現代性治理需求。總體性治理需求“脫胎”于計劃經濟時期總體性社會結構，并帶有強烈的歷史沿革或經驗延續色彩，其內涵主要指黨的執政地位的穩固[10]。自新中國成立至改革開放，國家的一系列體制改革都有“為經濟發展而改革”的特質，并促進中國取得了經濟奇跡；但為了防止經濟快速發展帶來的負外部問題損害黨和政府通過早期現代化建設所建立的合法性，維持社會穩定成為政府的另一施政重心。要言之，中央政府主要通過將“合法性\"與“穩定性”調和為混合的績效合法性，從而達成總體性治理需求。而在壓力型體制下，目標設定由上級政府進行，所以，基層政府的治理目標始終呼應著國家的總體性治理需求。

國家的總體性治理需求與責任連帶下的壓力運作，成為推動基層政府產生“謀利”或“避險\"行為的動力源，而國家治理總體性需求的產生必然植根于特定的社會環境中。很長一段時間內，我國社會訴求相對同質化和單一化，即滿足日益增長的物質生活需要。這也刺激了經濟增長成為重要治理目標，而地方政府和公眾都想借用經濟增長目標擺脫過去的物質和發展困境，政府的核心治理目標與彼時民眾的普遍社會需求之間的相對一致性，進一步鼓勵了政府行為的謀利取向。中國社會的急劇轉型，以及涉及的制度結構變遷，使社會穩定成為另一重要治理目標。

回溯上述過程，地方政府行為恰恰是在一種既謀利又避險的框架中展開的，而這種謀利與避險不僅指向地方政府，還指向政府如何與社會互動。地方政府既要激發地方發展的活力，又通過各種方式防止風險溢出。盡管謀利與避險的指向與內涵不同，但是，二者均反映了總體性治理需求傳達到地方政府后，影響其自標配置體系中的地位與“收益份額”的安排，從而導致總體性治理自標在基層的連帶與延續中呈現不同主體圍繞謀利與避險的多重糾集，并影響地方政府的行為邏輯。

地方政府的這種既謀利又避險、統籌發展與穩定的行動策略，背后的制度邏輯在于兩種理念的相互作用：一方面，自20世紀八九十年代以來，經濟增長作為地方政府的行為目標日益被重視，國家的一系列制度改革都有了為經濟增長改革的特質[11]；另一方面，經濟快速增長所帶來的負外部性問題的化解，又需要通過風險控制來維持社會穩定和促進形成良好的發展環境。所以在21世紀初，地方政府逐漸重視風險規避，這兩種制度邏輯對地方政府的激勵方向存在一定張力。地方政府既想在既定的制度空間內追求利益最大化，從而出現對各類政策的借用和變通行為，又要防止風險溢出。換言之，地方政府出于利益驅動，產生將政策用足用活乃至突破的沖動，形成對制度的沖擊。而謀利過程中對制度的突破可能帶來的風險，又形成對地方施政決策的壓力。兩種制度邏輯的相互作用促成了地方政府具體的行為選擇。

（二）從總體性治理需求向現代性治理需求轉型

國家的總體性治理需求在基層的延續和連帶，限定了政府扮演著謀利或避險的角色和行為模式，而國家治理需求植根于特定的社會訴求和社會結構特征。隨著新的治理環境孕育，這一分析在邏輯上顯現出不充分的特征，最重要的體現是社會結構和訴求的變化促進了國家治理需求轉變，這對政府角色和行為邏輯產生了深遠的影響。

隨著經濟發展的深化，經濟中心主義的增長模式達到了頂點，國家越來越重視社會在自身發展的歷史中自然生發出來的自下而上的現代性治理需求。現代性治理需求強調對多元個體訴求的回應，以及建立與回應社會需求相關的理性的治理機制，相對于總體性治理需求追求變中求定，現代性治理需求彰顯出變中求變。而國家治理需求向現代性的重要轉變，與社會結構的變化緊密相關。首先，隨著經濟社會的發展，社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。從物質文化需要到美好生活需要反映出社會需求發生轉變。其次，社會結構的分化，區域之間、不同群體和不同民眾之間的訴求具有顯著差異。民眾對政府工作的需求在內容、結構和質量上發生了顯著變化，民眾會愈來愈關注政府在提供和改善服務、回應社會訴求方面的行為與治理績效。社會結構的變化促使國家的總體性治理需求的中心地位逐漸向現代性治理需求讓渡，后者會在很大程度上改變政府的行為邏輯。這是本文分析地方政府行為邏輯轉變的起點。

本文將“復合型政府\"作為分析政府角色行為的理論概念。復合型政府指的是這樣一種政府角色行為的理想類型：一方面，政府需要將管轄資源集中投入到與經濟活動相關的經營活動中，圍繞經濟發展的一系列指令性目標、汲取性政策等達成總體性治理需求，政府在達成經營活動的同時也要注意統籌活力與秩序、發展與安全的關系問題；另一方面，政府需要將注意力分配給除卻經濟增長等總體性治理目標之外的現代性治理目標，以回應社會成長過程中自下而上產生的需求。概而言之，就是政府在通過各項制度設計激活基層政府創造性的同時，也要使政府的實踐契合社會期待和要求。而這種現代化治理的目標理念已經潛移默化地滲入政府運行的諸多領域。在兩大中心任務下，作為復合型政府的地方政府部門必然要面對如何處理“自上而下的需求”與“自下而上的需求\"之間的關系。沿著這一分析框架，我們將分析復合型政府的實踐邏輯。

三、復合型政府運行的雙重特征

（一）“總體性任務”與“現代性任務”的轉換：地方重大項目建設的觀察

作為國家治理重要的任務指向，現代性治理需求對國家治理需求和績效的影響主要體現在兩方面。一方面，作為對社會外部訴求回應的一部分，有效的治理機制與對公民個人訴求的回應可以建立社會主體間更好的信任感，提高治理效率[12]；另一方面，作為國家治理和建設的一個維度，現代性治理需求并非總體性治理需求的替代或者糾正，而是通過不同時期的中心工作與常規型體制同時存在。理論上來說，總體性治理需求與現代性治理需求是相互影響、相互嵌入的，兩者存在互相促進效應，后者可以緩解總體性治理需求及其目標實踐中所帶來的各種負外部性問題；但問題在于：期望現代性的治理目標和任務可以形成對總體性治理目標任務的修復，以及在兩重治理任務并存的前提下，以小幅度的、保留性的制度政策創新達到這一目標顯然有悖于現實。因為總體性治理需求與現代性治理需求之間存在張力，兩重治理需求對治理目標和結構的要求不同。所以，實踐中相互抵悟的總體性與現代性治理目標依次被建構成了地方政府的中心任務，并形成了一定張力。

這種張力的最直接體現就是地方政府的行為邏輯在形式上呈現出支配性困境—即地方政府在總體性治理目標與現代性治理目標之間不斷“游移”，并傾向于向總體性一端傾斜。以地方政府開展重大項目建設過程為例，作者曾持續對A市地方政府推動核電項目落地進行長時段的田野觀察，系統收集了A市地方政府、企業方、項目選址地村民和業主之間基于這一重大項目的互動過程及政府公告、新聞報道等案例資料。在重大項目建設選址過程中，地方政府面對的不僅僅是經濟增長績效的激勵，還面臨著回應社會訴求的壓力。一方面，對地方政府而言，引入核電項目，其背后的地稅分成收入可觀，同時，也將拉動當地不同行業的發展；另一方面，保障公民權益也是政府的義務。例如，我國《環境影響評價公眾參與暫行辦法》明確規定，“保障公眾環境保護知情權、參與權、表達權和監督權，國家鼓勵公眾參與環境影響評價”。因此，為了爭取項目開工，地方政府也注重社會參與、傾聽民眾訴求，尤其是對項目選址地周圍的民眾進行了充分的宣傳、引導。但調研發現，地方政府也可能會通過各種技術和策略，在總體性與現代性治理任務之間轉置。例如，在回應訴求時，當地政府常常展開以《公眾意見征詢表》為主要形式的公眾意見征詢，了解當地民眾對項目建設的態度。然而，在作者實地觀察的A市，面對反對項目建設的業主自行印制并提交了大量意見征詢表的情況，地方政府部門的做法是，重新發放公眾意見征詢表，由項目所在地的鎮政府以及村干部陪同入戶進行征詢，且規定只有政府發放的、蓋公章的公眾意見調查表才是有效的。

A市政府的這一做法有其隱蔽的驅動邏輯，其目的是希望借助村干部的權威與地方性關系，鼓勵民眾對項目建設持支持意見。案例中，政府根據公眾調查的結果召開了公眾座談會，并將參會代表數量限定為20人，且這些代表多為所轄的十多個自然村的村干部。他們受基層政府的權威、地方社會關系等的復雜影響，對項目也大多持贊同意見。當地政府希望通過上述策略得到“反對的人只占很少的幾個百分點\"的公眾意見結論。由此，政府在兩種治理任務之間的轉換有其基本特征：第一，地方政府可能根據自身意志向總體性治理目標的一方傾斜，繼而將民眾的異質性的社會訴求轉置為與地方政府意志相契合的目標訴求；第二，與回應社會需求相比，當地政府更關注項自建成的任務績效。需要特別說明的是，地方政府的行為邏輯并不是已有研究指出的以形式化和儀式化運作為主要特征的象征性執行。相反，當地政府展現了任務實施的新策略，即目標轉置。

那么，地方政府為什么形成這一公眾訴求的方案和任務轉換策略？上述策略的形成植根于兩個內在動因：一方面，總體性治理需求與現代性治理需求在政府執行過程中的差異。與總體性治理需求有關的目標任務有兩個典型特征：一是任務相對單一和明確，任務容易衡量和考核；二是在相對較短的時間內常可以提高公眾滿意度。不同的是，現代性治理任務一是相對多元與模糊，不易考核與衡量；二是治理任務通常產生的是不可觀察的或是見效周期較長的結果。兩種治理任務的特征差異導致的結果并不相同。可以較快呈現治理績效的清晰的治理任務，更利于地方政府實現治理績效。這就決定了地方政府在治理任務的選擇上存在一定的契合短期流動制度的偏好，并將有限的資源向總體性治理任務一端傾斜。另一方面，由于中國疆域廣闊、各地地域文化和自然條件存在巨大差異，科層制治理成本會顯著上升，屬地發包可以減少治理的監督管理成本。這在一定程度上促使發包制成為國家治理目標任務下達的一種主要形式。而對發包制治理來說，不同層級政府對于風險的控制，容易形成“賦權—限權”或“集權一分權”等多種獨特的組合機制。

在實踐中，雖然圍繞現代性治理需求的實施建立了明確的制度和規則文本，并在推行過程中借用簡單的發包機制將自標分解到地方政府，用以引導地方回應社會訴求等行為，但現代性治理需求的實現也存在著治理設計與治理意圖相抵悟的一面，表現為雖然國家試圖通過賦予民眾以一定的制度化權利表達渠道，但是在地方實踐過程中，“賦權一分權”的范圍較小，而“留權一集權\"的范圍較大。其結果是，現代性治理任務緩解了民眾的權利訴求和制度供給不足的問題，但在地方政府的執行過程中可能帶來了“非意圖結果”。

（二）“體制內訴求”與“社會性訴求”的轉換：地方政務數據治理的觀察

隨著經濟社會的發展與現代性治理任務的逐步推行，社會訴求發生了巨大變化，民眾訴求具有高度異質性。2025年國務院常務會議審議通過的《政務數據共享條例（草案）》指出，在“確保數據安全基礎上打通數據壁壘，推動公共服務更加普惠便捷”。這些政策理念彰顯了國家層面對地方政府快捷有效回應社會需求的重視。在時間資源與注意力有限的前提下，以經濟增長為中心，可能忽略愈來愈高的社會異質性訴求回應的壓力；而將有限資源與注意力分配給社會訴求時，現代性治理任務的模糊化、不易考核與測度，以及見效周期較長等特征又意味著地方政府官員無法在競爭中“獲勝”。所以，一些地方政府的可能行為特征是在“體制內訴求”與“社會性訴求”轉換。

以地方政府政務數據治理過程為例，理論上，政府在政務數據治理過程中對社會需求的回應需要具備兩個基本特征：第一，地方政府所認定的社會訴求與民眾真實訴求一致；第二，政府需要通過治理關系與結構的調整積極回應社會訴求。而解決這些多元的社會訴求往往需要賦權來突破傳統的科層結構。田野調查中發現，上述邏輯并沒有充分實現。

首先，地方政府所認定的社會訴求可能與民眾真實訴求不一致，這在地方政務數據治理中體現得比較明顯。例如，作者曾持續對B市地方政府推動政務數據治理進行長時段的田野觀察。2019年以來，在“好差評\"制度實施過程中，地方政府對辦事承諾時限有著嚴格的要求，各級政府力求在承諾期限內（通常這個時間都比較短）辦結公眾提出的辦事需求。行政審批服務部門通常需要圍繞“時間\"展開激烈的競爭，這也是與公眾評價緊密相關的重要指標。然而，作者對B市數據管理機構負責人訪談發現，對于有辦事需求的企業或者公眾實際感受來說，時間并不一定是最重要的訴求。“好差評\"不僅僅需要以時間為衡量尺度，更重要的是感受度，就是公眾辦事是否方便快捷。誠然，多長時間辦完是重要的承諾，是對政府部門自身的約束；但是對公眾來說，材料是不是一次性提交，是不是一次性就能準確理解需要提交的材料，公眾的辦事感受度同樣重要。這種對“過程性指標\"的重視在當前的政務服務過程中體現得尚不充分[13]

其次，多元社會需求所需要的賦權結構尚未建立。賦權需要一個過程，通過這一過程，公眾、企業和社會組織的選擇和行動的自由度被擴大，并能夠更多地控制影響他們的資源和決策。為了回應社會訴求，基層政府必須以有效的賦權來執行現代性治理意愿。但在實踐當中，基層政府實際上會用“授權\"取代“賦權”，這在地方政務數據治理案例中體現得尤為明顯。在實地調研中我們觀察到，省級政府的數據標準化通常是省級層面先制定標準，之后市級層面再修改，而區縣一級政府通常無法修改標準。那么對一些標準界定不清晰的事項就可能存在一些問題，例如關于個人辦事時的有效身份證明還不夠清晰，在一些事項辦理中，身份證、駕駛證、護照等是否屬于可行的辦事證明尚不明確。事實上，上級政府需要給予地方政府一定的賦權，以實現地方政務數據治理過程中的辦事要求清晰化，從而使群眾辦事能更方便，獲得感更強。

需要說明的是，有研究指出，地方政府更易于了解公眾的實際訴求。然而，案例折射出的恰恰是地方政府對社會民眾的直接需求缺乏更細微的理解。由此帶來的結果是，地方政府所追求和回應的是協調更為廣泛的總體性目標，這些目標與地方多元需求并不同步。當處于中間的地方政府面對自上而下與自下而上不同的偏好時，兩種訴求的轉換就可能產生。究其原因在于，上級政府與民眾對地方政府的期許可能會產生差異，當地方政府回應的是上級政府意圖時，這些目標與地方民眾多元的、異質的社會訴求并一定同步。可是，地方政府在面對上級的總體性訴求與回應民眾的現代性訴求時，往往想要兼得“混合性治理任務”的績效，于是不得不面對兩種相互抵悟的訴求的拉扯給地方政府運行造成的困境。在這種情況下，一些地方政府可能會象征性執行。

隨著經濟社會發展，現代化治理目標與總體性治理需求間的平衡問題愈加凸顯。國家對社會需求回應的規劃和設計需要精準對應公眾的需求和愿望，尋求建立二者的一致性和共識性，即同時強調發展的“專家知識-科學決策”和“社會參與-共識機制”。這對地方發展質量具有積極意義，但同時也衍生出新的挑戰——向復合型政府的轉變，實現秩序穩定優勢與績效提升優勢的結合。由于現代性治理任務的影響，復合型政府特征會進一步強化，促進民眾多元訴求的合理化表達，進而對政府治理的現代化提出更高要求。不斷深化的賦權式改革與社會化治理激發了民眾權利意識的增長，有助于他們不斷提高表達多元訴求的意識。為推動國家整體治理績效的提升與合法性再生產，政府需要更多的再分配政策和社會化手段來回應社會的多元訴求。

四、緊扣時代背景的政府行為范式發展與前瞻

本文通過地方政府重大項目建設和政務數據治理兩個典型過程的分析，討論了地方政府行為邏輯的轉變，這從兩個方面推進了既有研究。

首先，復合型政府的概念對刻畫中國政府行為具有理論意義。已有文獻分析了政府的兩個要素特點——經濟激勵和風險約束，據此區分政府的不同組織行為狀態。本研究拓展了“目標約束\"對政府行為的特定影響，并整體性揭示了“總體性治理需求”和“現代性治理需求”共同塑造的政府組織行為邏輯。同時，本文提及的復合型政府的概念有助于補充已有研究關于政府某一行為的偏重性。傳統分析視角背后的支配性治理理念和制度腳本是國家試圖依靠合法性和穩定性進行“混合績效合法性”生產，由此使得地方政府呈現謀利和避險的角色和行為邏輯。本文把注意力引向尚未系統關注的自下而上的社會訴求的增長及其對政府行為的塑造，用以認識國家對復雜社會需求的重視驅動地方政府呈現的新行為，諸如“好差評\"制度的廣泛開展、公眾參與公共服務績效評價反饋等都是“服務一回應\"邏輯驅動下的地方政府新行為。這一方面有助于我們更加全面地解讀政府行為呈現出的新特征，另一方面，不同時期國家對社會需求的回應策略根植于不同時期的社會結構，有著不同的表現形式，這也促進了地方政府出現行為邏輯的差異。

其次，復合型政府具有緊扣時代背景的分析意義。“謀利型政府”是經濟發展較為滯后時期政府追求土地、財政收益的最大化；“避險型政府\"則是經濟中心主義的負外部效果突出，社會活力不足時政府追求風險最小化的行為模式。復合型政府與上述概念建立在不同而又延續的背景下（圖2）。復合型政府的解釋并非是對傳統解釋的替代。由于中國各地區發展的不平衡，政府行為模式在各個地區的表現并不相同。廣東、上海、浙江等沿海經濟發達省份的政府進行了一系列治理創新，而一些地方政府仍在開展以增強經濟活力為中心的各類活動。由于不同的制度環境和資源稟賦及其塑造的激勵、約束和目標不同，地方政府組織行為在不同時空維度上具有不同特質，呈現類階梯化的特征。

圖2數字智能時代復合型政府范式的衍生

以上討論同時展現出國家治理的張力：一面是聚焦于經濟發展，另一面是積極回應社會需求。這是國家治理互為依托的兩個側面，前者是“托底性”力量，后者是“突破性”力量。它們以新的理念、技術賦予總體性更多靈活性的同時，也構成了對總體性的“消解”。在這一背景下，我們可以進一步解讀：復合型政府的雙重特征相輔相成、有內在關聯。兩重治理特征可能演化為單一的治理難題—有效參與、共建共治等一系列美好社會或國家治理景象，其根本指向是對作為個體意義上的公民及其權利的回應。然而，一旦現代性治理任務加以強化，會帶來個體主義的進一步蓬勃，這種個體主義主張的是對自我權利的保護和理性治理機制的追求，一方面可能因制度供給缺位帶來非意圖性后果，另一方面，又對國家治理的“現代性”提出了更高期許。國家有限的制度資源是否有能力滿足不斷增長的復雜社會需求，這是國家治理過程中的重要理論命題。

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責任編輯：賀曉麗