邁向效能本位：基層政府編外人員管理制度改革成效之考

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）09-0033-14

一、問題提出

2023年7月3日，習近平總書記在二十屆中央機構編制委員會第一次會議上提出機構編制是重要政治資源、執政資源，機構編制工作是加強黨的長期執政能力和國家政權建設的重要工作，我們黨始終高度重視，同時強調了要穩妥有序規范編外用人管理。1編外用人是組織機構在編制限額之外聘用人員以承擔部分具體職能的現象，編外用人的管理成效與機構編制工作的推進緊密相關。基層政府的編外人員是以各種形式聘用、由財政供養但不屬于在編序列的“影子雇員”[2]，或稱之為“編外行政輔助人員\"[3]、“非正式官僚”[4]，位于科層制-契約制譜系的中間過渡地帶[5]。在地方治理實踐中，編外用工長期作為非正式的組織策略彌合了正式制度的實踐悖論，較好地發揮了補償行政管理和國家治理能力的特殊功能。6尤其隨著國家政權建設不斷向縱深拓展，基層從“無為而治\"的簡約型治理向“應接不暇\"的過密化治理轉變，但編制約束下的“編內縮減\"和\"有編不用”又使基層政府處于權責不匹配的治理困境中。7為破解事權與編制的矛盾，基層政府通過增加編外人員保障公共服務供給。

作為一種靈活的、以實用主義為導向的人力資源配置方式，編外用工在基層治理中有一定的合理性和普遍性。但相對于在編人員而言，編外人員管理依舊面臨法律法規不健全、管理權屬不清晰以及制度成效不持續等多方面挑戰，導致編外用工在招錄、政策執行和管理的鏈條中存在系統性問題。8]編外人員在物質層面上處于“既患貧又患不安\"的狀態，在精神層面上風險承擔能力和政治效能感都較差，進而演變為行為失范的隱憂。9]基層治理長期依賴編外群體這一“隱形之軌\"已經成為不爭的事實，那么需要進一步思考的是，如何通過組織人事制度改革的探索和設計，調動編外用工的積極性。

為回答這一問題，筆者對廣州市黃埔區J街道的編外管理制度改革實踐進行描述性闡釋，以期填補基層政府編外管理微觀視角的缺失。黃埔區自2012年將編外人員納入機構編制管理范疇以來，經由“創機制、真放權、保民生\"的探索與創新，已初步形成編外人員管理的\"黃埔模式”[10]。J街道公務員核定名額是49名，事業編核定名額是30名，編外人員核定名額277名，在編人員與編外人員的比例約為1：3.5，編外群體規模龐大，已經構成了基層治理的重要主體。①

在調研中，筆者所在調研團隊與J街道組織人事部門、黨政辦公室、綜合服務中心、城管辦、征拆辦、綜治辦等部門的相關負責人就本部門編外用工情況展開深入訪談，獲得充分的一手資料，從而對街道編外人員的配置、工作流程、工作狀態有了較為全面的認識。同時，還通過官方網站補充收集了研究所需要的政策文件、統計數據等材料。調研發現，在黃埔區鎮街編外人員管理制度改革的背景下，J街道的編外治理探索是解決當前編外管理難題的范例，不僅有效回應了復雜治理需求，而且回應了基層治理現代化和規范化的要求，是提升基層治理效能的成功探索。

二、文獻回顧

編外用工具有深厚的制度文化基礎，諸多學者對編外用工的存續機理加以解釋，分別聚焦于政府的權責均衡性[11]、“軟編制約束\"[12]和\"軟財政約束\"[13]的制度空間、基層自主性擴張策略[14]等角度，闡釋我國官僚組織機構運行的實踐邏輯。而在國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標下，以何種管理規則來平衡編外人員在基層治理中的正負效應，則是新時代基層治理亟需回應的重要命題。圍繞編外用人管理這一議題，學者們從以下三個維度進行了探討：

一是制度供給規范化路徑。基層編外人員長期處于“弱控制\"狀態，容易產生“非正式官僚失控”15的問題。對此，學者們形成了有關編外用人制度規范化供給的共識，提出人事管理制度和監督體制機制的系統性完善，通過購買服務或志愿者制度替代、編制管理模式創新等方式破解傳統的編外人員管理弊端。[16]具體而言，對編外人員的管理要基于系統思維，圍繞堅持增量控制、有序推進調整、做好兜底保障、促進存量優化的改革主線，搭建制度體系以明確編外人員的崗位職責、職能權限、招錄程序、考核問責、保障機制等細則。[17][18]

二是編外管理編制化路徑。編制化\"取向是規范編外人員管理改革中最為突出的實踐探索，是在既有編制界限的框架中參照編制管理的方式對編外人員進行規制，主要包括員額核定、彈性限額、經費適配等方式，經由上級審核的人員構成編外人員中的“正規軍”[19]編外管理編制化在實踐中因不同環境條件的約束而呈現出不同的演變特征，諸如計劃管理式、部分授權式、適度監管式等模式。[20]盡管編制化取向推進了編外管理規范化趨勢，但本質上無法持久抑制基層政府的“編外膨脹\"問題。

三是編制資源統籌化路徑。傳統的編制改革受限于行政化機制，難以突破“精簡悖論”，因此，學者們試圖以“超行政化\"思維尋找編制資源統籌共享的突破性路徑，以編制“治理\"取代片面的編外\"管理”。21編制治理路徑突出了編制作為“公共資源\"的屬性，強調其共享性特征，在吸納整體性治理、公共治理等理念的基礎上，依據職能、治理任務和可行性能力而非地區、部門和單位來調整編制，進而達成編制共治或自治狀態。22]在編制統籌的視角下，編外人員治理應當遵循時空政治邏輯轉向，踐行因事設崗、人職匹配，通過職位類別精細劃分確定編外流動渠道，通過比例法確定編外人員額度，最終實現編制內外協調配合的目標。[23]

既有研究立足于編外用人管理，考察了促進編外管理規范化的制度系統和結構性變革。一是針對編外管理的制度漏洞提出覆蓋組織各層級、行動各環節的制度完善與創新。二是以結構分析的思路探討特定組織約束條件下編外管理模式和編外人員行動的特征，進而聚焦編制資源提出編外治理路徑。既有研究為探討編外用人管理提供了思路，但相關議題仍有進一步挖掘的空間。首先，當前的研究停留于宏大敘事，籠統地強調編外用人制度的規范化供給，并未揭示相關制度的實踐機制和效應。其次，將編外群體整合進編制治理的整體性框架下進行討論，忽略了編制治理的漸進性和階段性特征。最后，當前研究強調編外人員的正規化管理，卻忽略了這種規范化進程背后的約束性條件，尤其是不同區域面臨的制度、財政及社會基礎具有很大差異，編外管理的路徑探索和實踐效應也存在相應的差異。鑒于此，筆者以東部發達地區的編外管理實踐為案例對象，立足于“提升治理效能\"的戰略目標，探討邁向“效能本位\"的編外人員管理制度改革的實踐機制和效應，回應如何通過規范管理編外人員促進基層治理效能提升的現實問題。

三、編外管理探索階段的困境分析

早在2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》正式實施之前，廣州市黃埔區就已經將編外人員納入機構編制管理范疇，初步提出編外人員管理原則。但這一階段的編外管理探索仍存在制度供給不完善、政策執行不到位的問題。J街道在基層治理轉型的過程中面臨治理事務密集、治理技術更新和治理目標升級的發展趨勢，編制內人員不足，且老干部難以適應現代化治理方式，街道在治理事務落實的過程中非常依賴編外人員。但由于J街道屬于黃埔區北部的邊緣化區位，經濟基礎相對薄弱，編外崗位的吸引力不大，這一階段編外用工呈現出三個明顯特征：其一，從來源看，編外人員素質參差不齊。組織人事部負責人稱：“大多數人都不愿意來這樣偏遠的地方。”（訪談資料20220716S1）所以街道在崗位申報時并不會提出嚴格的適配性要求，招聘環節難度較低，編外來源包括本地失業人員、離退休返聘人員、退伍軍人、高校畢業生等，大多出于家庭照料的需求，或本身市場競爭力弱，退而求其次選擇編外工作。其二，從工作動力看，編外人員缺乏明確的利益激勵，積極性不高。傳統的制度規范對編內和編外人員規定了不同的執法權限、工資收入和福利待遇，進而演變為體制身份基礎上的社會地位差異，編外群體“沒有盼頭”其三，從監督考核來看，街道對編外人員的“弱約束\"導致行為失范的風險增加。一方面多頭共管導致編外人員的考核主體和考核內容邊界不清，另一方面用工雙軌制導致編外人員本身處于制度的縫隙中，無論是考核形式還是績效問責都沒有明確規定，使得編外人員成為政策執行中的不穩定因素。

上述編外用工特征體現了編外管理探索階段的制度局限性，這種局限性使基層政府面臨一系列編外管理困境。基層政府作為綜合性系統，既要與系統外的上級政府和基層社會產生互動，又要保證子系統及其內部要素的順暢運轉，基于此，有必要從街道、部門和個人三個層面呈現基層政府的編外管理困境及其突破路徑。街道作為整體承接上級政府的任務、權力和資源下移，部門集中體現街道內部的管理模式變革，個人則是治理事務落實的主體，其身份認同度與治理效能緊密相關。就基層政府的編外管理困境而言，首先是街道層面的整合困境。長期以來，街道缺乏對編外人員的統一管理，“條塊分割、各自為戰\"導致基層政府只能以“擴大增量\"而非“激活存量\"的路徑來應對密集治理事務。各職能部門基于階段性需求進行招聘，并制定相應的經費預算和人事管理規則，形成以部門為中心的碎片化管理標準，地方政府缺乏對編外人員進行統籌管理的制度依據。部門職能和治理事物屬性的差異，以及清理減壓的執行難度大，導致各部門編外規模懸殊。更重要的是，治理重心的轉移使地方政府及相關職能部門出現新的用人需求，但是條線區隔使既有的編外資源無法充分調動，所以只能依靠“做加法\"來解決，導致基層政府編外規模持續膨脹。

其次是部門層面的動員困境。組織在環境中尋求合法性資源和效率資源，基層政府各部門中編內和編外人員分別承擔了這兩種資源角色，由此形成了“混編混崗\"的常態化人員配置模式，在編人員承擔職責性工作，編外人員承擔輔助性工作。[24]而當部門職能擴張，編外人員在分工中越來越成為中流砥柱時，福利待遇卻并未得到應有的重視，由此產生了利益失衡與動員困境。編內人員在晉升通道、薪資福利和績效激勵上有相對明確的預期，因此有充足的動力去完成越來越精細化、高標準的治理任務;編外人員不僅薪資標準普遍較低，而且績效激勵和福利待遇的標準十分模糊，缺乏積極工作的預期，往往會以底線式標準來應對分工與考核。對部門領導而言，既依賴大量編外人員來完成工作，又無法充分動員編外人員，時常面臨管理難題，其本質是“身份\"差異下的利益失衡。

最后是個人層面的認同困境。信念、期望、機會是行動者做出行動的最直接原因，三者相互作用，共同影響編外人員的行動。25基層治理現代化和規范化的要求逐步拔高了編外人員的準入門檻，但是編外工作的弱自主性、低技能性和強程序性擠壓價值創造的空間，難以匹配編外人員基于學歷和工作經驗的自我能力評估。同時制度設計中職位躍升、薪資福利的模糊性和邊緣性難以匹配逐漸增加的工作壓力，編外崗位不符合個人期望。因此，在職業認同感低、價值追求高的前提下，許多編外人員將編外工作視為過渡期的權宜之計，還在持續尋找更理想的就業機會。

J街道編外管理探索階段的三重困境是政府治理低效能的重要緣由。自上而下的政權滲透與自下而上的服務需求使基層行政組織面臨日益復雜的治理情境，尤其是發達地區的城鄉一體化進程不斷產生治理負荷，加大了J街道的用人需求，編外規模不斷擴大。但作為政策執行主體的編外人員并未得到有效整合，其個體目標與組織目標并不一致，能力要求、薪酬水平和晉升路徑的弱勢地位也導致編外人員缺乏政治效能感。因此，編外擴張與管理困境增加了地方政府的治理成本，也約束基層治理整體效能的提升。J街道組織人事部負責人表示：“編外人員數量非常多，但是前幾年整體素質都不高，關鍵是編外的待遇有限，都沒有工作的積極性，能力比較強的不會長期在街道待，能力比較一般的也很難滿足高標準的工作要求。加上在編人員中有很多是老干部，就等著退休，更沒有辦法調動，所以人員一直不夠用。其實關鍵還是要用好編外的人。\"（訪談資料20220716S1）

四、編外管理制度改革的實踐內容

在基層治理規范化的過程中，編內縮減和編外約束的力度進一步加強，尤其在財政緊運行的大背景下，基層財政收支矛盾凸顯，通過編外人員“做加法”來回應事權擴大的路徑不具有可持續性，關鍵的突破口在于“優化存量管理”。為激發編外人員的動力，提升基層治理效能，黃埔區推進了編外用工管理制度改革，于2020年10月出臺了《廣州市黃埔區深化鎮街體制改革完善基層治理體系實施方案》和《廣州市黃埔區優化鎮街政府聘員管理體制實施方案》，其實踐內容既包括縱向的放權賦能，又涵蓋橫向的競爭驅動，實現了對規模龐大的編外人員的集中管理和個體激勵。

（一）編外用人管理制度改革的實踐機制

1.街道編外管理自主化。黃埔區鎮街編外用人管理制度改革的核心是向下放權賦能，以此改善傳統的編外用工管理中條塊分割的困境。通過編外用人管理制度改革，黃埔區政府將經費運轉自主權、員額調控自主權、用人管理自主權下放至鎮街一級，J街道在編外管理自主統籌的基礎上實現了人盡其用。

一是經費運轉自主權。經費運轉自主權是指區級政府通過“經費包干\"推動J街道費隨事轉原則的落實。在編外人員管理制度改革的試行階段，黃埔區財政局已經出臺《黃埔區財政局三舉措深化街道自主核算改革》，明確賦予街道更大的財政自主權。根據黃埔區2020年預算執行情況統計，財政投入2.8億元推進鎮街編外人員改革，并安排街道機動經費2.3億元。在經費自主的基礎上，J街道采取了“以經費促進聘員結構優化\"和\"以經費調動聘員積極性\"的治理策略，前者不僅解決了經費部門化導致的編外人員協調困境，而且便于采取短期聘用、政府購買服務的替代性方案應對階段性專項工作，優化公共事務治理方式“以經費調動聘員積極性\"則與J街道的績效考核掛鉤。街道組織人事部負責人在訪談中提及：“街道機動財力使年底績效蛋糕比較大，我們要想好如何篩選真正干活的人，分出檔次，分出層級。\"（訪談資料20220716S1）

二是員額調控自主權。員額調控自主權是指區級政府設定“規模包干\"的標準，為鎮街政府保留了員額調控的彈性空間。黃埔區政府根據鎮街轄區面積、常住人口數、轄區單位數量和重點工作\"四要素\"核定指標總額。J街道的編外人員核定標準為277人，在277人的標準界限之內，J街道可以對編外人員的招聘數量、標準進行自主設置，而這一策略實際上也運用于在編人員的員額調控中（見表1）。在實際運轉中，J街道一方面尋找公務員和事業編的員額彈性空間，另一方面則在編外人員的包干標準內保證機動調整的靈活性，其目的是推動人力資源更新和保障緊急任務應對，達成人隨事轉的治理成效。

表1J街道人事結構

數據來源：結合訪談資料自制。

三是用人管理自主權。用人管理自主權是指區級政府賦予鎮街以招錄、調度和考核編外人員的過程管理自主權，其內容包括編外人員崗位設置、招錄和使用、工資和績效分配、培訓與考核等各個方面。當前，J街道正面臨征地拆遷和高端知識經濟發展中心建設所衍生的復雜事務，人員和崗位缺口驟增，用人管理自主權的落實使街道具備人員調度的空間，平衡常規部門的富余人力和中心部門的人力缺口。尤其是利益密集型轄區必然衍生諸多信訪、綜治維穩等方面的治理事務，J街道為了保證群眾的需求得到及時回應，不僅在招聘名額上向綜治、城管等部門傾斜，而且會在實際治理過程中靈活調度以補充人力缺口。綜合來看，正是自上而下賦予街道以用人管理自主權，才能形成“以事為中心\"而非\"以人為中心\"的編外管理模式。

2.部門競爭壓力一體化。在街道內部，部門是公共治理實踐的最基本單元，也是連接編外人員個體與街道整體能力的中介，圍繞部門履職的效能提升，街道設計了整體性考核和差序化激勵策略，形成壓力的傳導和動力的反饋，構成編外人員工作效能提升的核心驅動力。縱向放權賦能使鎮街政府具備編外人員管理的自主權。在權責適配的制度空間中，J街道以部門為中介單位，再造了整體性考核規則和差序化激勵模式，將部門職能履行及其工作績效與成員的激勵預期緊密關聯，激發了部門整合的動力與壓力，解決了編外管理探索階段的動員困境。

一方面是整體性考核。整體性考核是指J街道內部針對編外人員的評優比例和績效系數是以部門為單位進行計算，具體的考核依據、過程及結果應用與部門各項工作指標在區級考核中的排名具有依存性。整體性考核服務于組織目標，在本質上反映的是包干制下的整體競爭邏輯，也即街道作為編外人員管理的“承包方”，既擁有自行決策、執行、調配資源等自由裁量權，又要在政治考核、獎懲等方面與其余街道進行排名競爭。[26]

為了爭取更多的財政資源及可觀的政績，J街道將區級考核前 30% 的目標向部門分解，自主設置了考核規則，具體包括考核對象的界定和考核結果的應用。街道將部門而非編外人員個體作為考核對象，個人的工作成效嵌入部門的考核績效，部門的整體績效獎勵越高，嵌于部門中的個人再圍繞整體評優比例和績效系數展開激勵競爭。因此，一個部門的各項工作在季度和年度考核中平均排名越高，可供競爭的激勵資源也將越多。整體性考核將個人目標與部門目標相整合，在部門內部形成一體化的動力與壓力，促使編外人員和編內人員共同圍繞考核目標而積極工作，弱化了長期以來的編制\"身份\"區隔。

另一方面是差序化激勵。差序化激勵是建立在考核的區分功能基礎之上的制度設計，參照部門的評優比例和績效系數，進一步依據編外人員的崗位特征、技能水平和工作成效實行差異化激勵，以識別“真正在干活并且把活干好了的人”差序化激勵的核心內容是彈性薪酬體系和職級晉升空間，這二者的效能發揮以部門整體性考核為前提，體現的是圍繞部門績效激勵資源的競爭。

彈性薪酬體系以規模和經費包干為前提，調節空間來源于編外人員空缺名額所對應的經費以及區級財政為街道安排的機動經費，根據黃埔區編外人員管理制度改革方案，允許按照上達兩倍、下不保底的標準發放編外人員的績效獎勵。J街道圍繞部門整體性考核的基本前提，明確了業績考核被評選為“優秀\"序列的編外人員能獲得 120%-150% 的績效獎勵，連續兩次評優，工資可以提檔；“合格\"等級獲得 100% 績效獎勵；“基本合格\"等級獲得 80% 績效獎勵，而排名落后的編外人員只能獲得 20% 績效獎勵。

職級普升空間及其配套的期望目標價值、工資福利待遇、能力資歷貢獻則是對于組織成員更為重要的激勵要素。27]J街道的編外管理制度改革進一步將職級序列與考核激勵相結合，打通了兩類向上流動的空間。一是區級政府設置15個事業單位崗位向基層服務人員傾斜，其選拔范圍包括服務滿5年的社區專職工作者、基層黨建工作人員和鄉村專業服務人員。二是在街道內部通過競聘競崗，由普通編外人員向高素質人才序列流動，高素質人才的經費核算是12萬，具有很強的吸引力。值得注意的是，無論是薪酬激勵，還是晉升激勵，只有部門考核排名靠前時，才具有評選的優勢，因此也就由部門考核目標衍生出了激勵資源的爭取和競爭。

3.個體分工結構精細化。隨著社會治理精細化的推進，治理方式趨向于專業化、標準化，社會治理理念、制度、手段和技術愈加精細化，這對公共政策執行主體的能力素質提出了更高要求。28]為提高編外人員的工作質量，J街道在編外管理制度改革中圍繞分工結構精細化的核心，在部門內部將編外人員與具體業務鎖定，并盡可能減少其流動性，使編外人員成為崗位上的“專家”，進而提升其對職業、身份和價值的認同。

分工結構精細化的實現需要以\"專人\"適配“專事”，隱含的前提是專業素質、技術水平與業務能力的區分。在實踐中，專人專事的匹配邏輯體現在兩個方面。一是招聘階段設定差異化標準。J街道當前治理重心在城市更新、基層黨建和綜治維穩三方面，需要通過招聘編外群體來補充人力資源。在招聘階段，這三類治理任務對應的核心崗位設定的是高素質人才的標準，要求全日制本科及以上學歷，還針對崗位設定了專業與政治面貌的要求。而普通聘員不限專業，大多安排在街道常規工作部門。招聘標準的差異化實際上是落實人崗匹配的前置條件。二是程序化工作的穩定預期。在公共事務治理過程中，編外群體承擔的主要是程序性工作。在精細化的分工結構下，專人專事的優勢在于提升執行效率。一方面，部門領導和綜合秘書對各項工作進行統籌協調，各版塊工作邊界清晰，編外人員只需要對權責范圍內的業務流程、考核標準和制度基礎熟悉即可，不需要面對龐雜的任務和壓力。另一方面，只要編外人員通過試用期的考核，在該崗位上就有可預期的穩定性。隨著對業務工作越來越得心應手，工作效率不斷提升，他們正成為各部門的支撐性力量。組織人事部門的負責人表示：“做生不如做熟，只要考核不出問題，就很少調動聘員，也不存在輪崗。\"（訪談資料20220716S1）專人專事的治理策略避免了聘員流動帶來的適應性成本，通過增強編外人員的職能專業性來提升執行效能。

專人專事的制度設計意味著編外群體不再是基于體制性身份進行區分的籠統性概念，而是回歸到對“人\"這一主體的關注，強調人的能力和價值。能力的識別以崗位特征為依據，基于責任權限、專業程度和任務難易進行篩選、培訓和考核，形成分級分類的人崗適配模式，并通過穩定的預期強化編外人員“扎根\"的動力。當能力與激勵形成正向循環，對編外群體而言，能夠促進個體對自我價值的確認，這種價值認同一方面建立在業務專長與能力認可上，另一方面建立在績效考核與激勵體系上，以義務、職責與分配的比例性公平增強了編外人員的成就感和榮譽感。29]“我在綜合文秘崗已經待了快三年，我的工作內容是對部門工作進行分工和協調，掌握各項任務實際進展。聽起來比較復雜，但已經做熟練了，領導對部門工作情況的了解也要依賴我們這一崗位。現在我的工作規劃就是要繼續扎根，要不斷提升自己的工作效率。\"（訪談資料20220718B1）

（二）編外用人管理制度改革的實踐效應

編外用工呈現出“自主性擴張\"的特征，是地方政府為應對復雜任務發展出的一套擴充控制權和象征資本的自主性策略。J街道的編外治理實踐拓寬了“自主性\"的解釋維度，不僅通過招聘數量和標準的設置拓寬了橫向權力空間，更重要的是通過統籌調動與績效激勵的自主決策發揮了權力效力。在城市化迅速推進期，城市更新、信訪維穩、綜合服務等成為中心工作，J街道能夠對編外存量資源進行優化整合，將人員傾斜到重點部門“雖然現在編外人員還是習慣按照條線管理，但是我們（組織部門）動這些人也很方便…在編隊伍中新招聘的應屆生占 20% 左右，他們經驗不足需要成長;50歲以上的老干部占三分之一以上，晉升無望，等著退休。所以我們工作非常依賴編外人員，自主制定的編外管理辦法也明顯調動了積極性。\"（訪談資料20220716S1）

在部門中，績效與考核的雙向聯結將個體目標與部門目標相整合，形成部門整體榮譽的競爭生態，編外人員應對工作的底線思維轉變為爭先思維。以綜合服務中心的勞動與社會保障版塊為例，該項工作在街道的整體考核中占 4% 的分值比例，但是相關業務人員表示：“我們的業務成績不會給街道和部門拖后腿，去年（2021年）疫情防控導致我們人手不夠用，績效評估中扣了0.26分，還是排名第一。但今年季度考核已經掉到了第六，被我們領導約談了，壓力很大。\"（訪談資料20220719B2）個人績效依據部門評優比例和績效系數進行核算，激發了編外人員在政策執行過程中關注部門整體利益的動力，促進部門內部的配合與協作。

對聘員個人而言，當信念、期望和機會共同滿足時，編外工作逐漸成為一種理想的職業。專人專崗的制度設計強化了工作\"勝任力\"的信念;分級分類的激勵模式滿足了編外人員對提升工作待遇的期望，并且符合大多數本地聘員對于家庭照料的期望;同時市場機會競爭日益激烈，編外工作與個體的優勢和期望最大程度上相適配。因此，近兩年J街道編外人員的流失率低于 10% ，新進入的聘員也出現年輕化、高學歷的特征，他們對職業和身份的認同不斷提升，并進一步轉化為工作效能。對此，組織人事部門的負責人稱：“編外人員橫向職責邊界清晰，在競爭排名的激勵下，有很強的往下垂直扎得很深的動力，在同一個崗位待得久就會越扎越深。\"（訪談資料20220716S1）

綜合來看，在基層治理事務有增無減的發展態勢下，J街道順應編外人員管理制度改革的趨勢，與時俱進優化編外人員管理體制，通過政府自主管理、部門整合動員和個體專人專事的組織設計，使編外人員從傳統治理階段的“規模膨脹\"轉變為治理新常態下的“效能提升”，形成了精細化、動態化、科學化的編外治理結構。

五、邁向效能本位的編外治理

政府效能是政府治理活動的原則所在和價值所指。行政學創始人威爾遜提出政府如何盡可能以最高的效率和最低的成本（不管是資金還是精力）完成適合做的工作是行政研究的目的之一。[30]政府效能研究不僅具有深厚的理論基礎，而且構成指導實踐的價值旨歸。當前我國基層治理圍繞\"將制度優勢轉化為治理效能\"的思路推進各項制度執行，機構編制作為具有中國特色的組織制度，體現出政黨治理、集中治理等制度優勢，編外管理是機構編制改革的重要組成部分，應當結合新時代國家治理目標推進制度改革和體制完善，進而助力于機構編制制度的優勢發揮。[31]

一直以來，編外人員在基層治理中扮演重要的角色，但編外人員的規范管理與價值認同卻遠滯后于編外擴張的歷史進程，長期以來，對編外人員的模糊控制和底線激勵引發了“剛性約束”與“靈活擴張”“身份區隔\"與\"體制分層\"的悖論及管理困局。在各地的編外管理實踐探索中，黃埔區因開始時間早、變革成效顯著而成為全市機構編制改革的重要示范。黃埔區鎮街編外人員管理制度改革以放權、整合、增效為原則，通過自上而下地賦能賦權，使街道具備編外管理自主權，破解了傳統編外管理階段的整合困境。在自主管理空間內，J街道進一步形成了“街道—部門—個人\"三個層級系統的管理模式再造，以競爭壓力一體化破解部門動員難題，以分工結構精細化破解個人認同困境，形成了編外資源優化整合、部門協作動力激發、個人價值期待滿足的編外治理生態（見圖1）。

圖1J街道編外治理結構

更進一步來看，要確認J街道編外管理實踐中\"效能本位\"的解釋效力，還需要明確其約束性條件。因為組織運行是一項系統工程，無論是政府組織，還是任何其他組織，都需要通過認識組織運作所依賴的內部和外部條件來理解組織效能。在政府組織中，政府的內部適應性和外部適應性是劃分政府效能的兩個基本面向，內部適應性指涉政府內部管理與過程要素，外部適應性是政府組織根據外部環境變遷來調整其目標和策略。32]廣州市黃埔區的鎮街編外人員管理制度改革，反映的是東部發達地區基層政府的編外管理探索及其實踐效能。而結合筆者對其他地區的調研情況來看，編外管理實踐存在著相當大的區域差異性，因此必須立足于組織的條件適應性，引入區域結構視角，分析編外人員管理效能的約束性條件。具體而言，包括需求驅動、資源供給和社會基礎三個方面。

首先，需求驅動是編外人員擴張和規范化管理的基本前提。黃埔區2019年提出“四區四中心\"的區域發展規劃，J街道位于知識經濟發展中心的北區產業帶，正致力于“新興產業第一街\"的建設。新興治理事務的出現衍生出新的部門缺口，比如歷史文化資源保護專項整改要求鎮街增設\"文物保護崗”，并且資源集聚使得基層治理任務更加密集，人員缺口增加，也由此引起編外規模的擴大，進而產生規范化管理的需求。而在經濟發展水平一般的地區，尤其是中西部農業主導型區域，公共治理事務稀疏，且復雜性不高，對編外人員的缺口相對較小，規范化管理進程滯后，其編外管理模式與發達地區顯然存在差異。

其次，資源供給是編外人員激勵機制維系的重要支撐。黃埔區綜合經濟實力位列全國百強區前十名，強大的經濟實力奠定了財政支持的基礎，2020年黃埔區財政共投入28.4億元激發鎮街發展動力，安排2.8億元編外人員管理專項經費和2.3億元機動經費，并在新一輪區鎮財政管理體制決策中強調每年投入不少于2.5億元的基層運轉保障資金。而與編外管理改革相配套的制度供給也強化了改革的效果，黃埔區自2012年將編外人員納入機構編制管理范疇以來，不斷升級出臺經費包干法、績效考核法等文件支持基層政府推進編外管理改革。對于中西部欠發達地區而言，財政困難系數更高，財政經費以保運轉為主，編外績效激勵的空間更小且不具可持續性。

最后，社會基礎構成編外人員能力素質與價值認同的關鍵條件。以珠三角、長三角為代表的發達地區城鎮就業充分，就地城市化進程使得本地人對于區域發展具有積極預期，因此傾向于留在本地工作。而編外人員位于“政府中”，職業符合年輕人對于體制身份的期待，尤其對于年輕女性而言，編外工作能夠兼顧家庭照料和個人工作價值的實現，具有較強的社會認可度。因此在發達地區的基層政府中，編外人員呈現出年輕化、高學歷、全職化的結構特征。反之，經濟欠發達地區人口普遍外流，加之薪酬和晉升激勵空間有限，編外工作對于高素質人才而言并不具有吸引力優勢，編外管理規范化的進程相對緩慢。

由此，在對J街道編外管理制度改革的實踐及其成效研究的基礎上，可以從以下兩方面歸納案例的理論貢獻：一是邁向效能本位的編外管理制度改革反映的是“權威體制\"與“有效治理”的動態平衡關系，為探討大國體制適應性提供了人事管理結構層面的啟發。33]當編外人員長期陷于“精簡—膨脹\"的周期性循環時，效能本位型編外治理結合城市更新階段的治理需求、財政能力和社會基礎，圍繞\"街道—部門—個人\"三個層次進行制度精細化設計，實現了以“優化存量\"破解規模擴張\"的編外管理困境，彌合了編制剛性約束與基層治理需求的張力。二是明確了邁向效能本位的編外管理制度改革所存在的解釋效力及其限度，通過對發達地區編外人員管理模式的剖析，為探討機構編制改革補充了區域結構視角。分析編外人員管理的效能時，不能停留于針對統合性概念的宏大敘事，而是要充分考慮治理需求、資源供給和社會基礎等約束性條件，因地制宜探索編外管理模式，不能簡單將發達地區的優秀經驗復制到經濟欠發達地區。總而言之，要在時間政治導向和空間政治導向轉換中構思具有中國時空特征的編外人員治理策略。[34]

結語

基于廣州市黃埔區鎮街編外人員管理制度改革實踐，圍繞\"街道—部門—個人\"三個層面剖析編外人員管理的既有困境及其突破路徑，突出了效能本位型編外治理的內在機制及其成效。作為基層治理體制改革的重要組成部分，編外人員管理制度改革以放權、整合、增效為原則，重構編外人員的組織體系，為城市更新階段的復雜事物治理奠定人力資源基礎。在街道層面，基于區級政府賦權，圍繞規模和經費包干的核心，自主制定編外人員管理辦法，破解了傳統階段條塊分割、規模膨脹的整合難題。在部門層面，整體考核和激勵競爭將個體目標與部門目標相整合，破解了身份區隔、利益失衡導致的動員難題。在個人層面，專人專事的崗位匹配及穩定的工作預期強化了編外人員的能力積累，破解了邊緣定位、價值失落的認同困境。總體而言，在基層治理負荷有增無減的發展態勢下，黃埔區通過優化編外人員管理體制，明確了編外人員的職能邊界，細化了考核標準與績效激勵，以\"效能提升\"取代“規模膨脹”，助力基層有效治理。

邁向效能本位的編外治理對于實踐的啟發在于：長期呼呼的“精兵簡政\"并非一蹴而就，編外用工改革也并非單一維度的清退邏輯，而是內含于組織人事策略的重構。一方面，清退的核心是對編外存量資源的優化整合，數量縮減只是表象，關鍵是通過篩選和調動實現用工結構的均衡。另一方面，人員配置作為組織運行的根基，編外人員精簡與基層職責過載的張力是否會降低基層政府有效治理的能力，對這一問題可以從自主高效的組織人事策略中尋找答案。編外精簡服務于編制管理制度的剛性約束，但編外人員工作效能的提升則服務于基層有效治理，也即通過組織成員積極性的調動激發體制活力，進而實現體制能力提升。

效能本位型編外治理可以從兩個方面與既有研究對話。其一，對編外人員的研究取向。既有研究著重強調編外人員管理的制度供給規范化、編外管理編制化和編制資源共享化路徑，但一定程度上忽視了編外管理的階段性和區域性特征。以發達地區基層政府的編外人員管理制度改革實踐為案例，能夠更加直觀地認識編外管理的約束性條件，通過情境對比，可以為因地制宜地探索編外管理模式提供思路。其二，“國家治理效能提升\"是“十四五\"時期的重要工作目標，既有研究從制度、技術、政府職能、機構改革等角度探索治理效能提升路徑。編外人員管理制度改革立足于基層組織人事管理制度實踐的微觀視角，提出編外用工作為一種靈活的人力資源配置方式，逐漸成為應對復雜治理情境的支撐性力量。因此，調動編外人員的工作動力和積極性，也是基層治理效能研究中值得關注的問題。

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Towards an Effectiveness-oriented Approach： Effectiveness Examination of Grassroots Governments’ Supernumerary Personnel Management System Reform

-Taking J Street， Huangpu District， Guangzhou City as an Example

Leng Fang

Abstract：Themanagementof supernumerary personnel isanimportantpartof thework of institutionalization andiscloselyrelated to the improvement of govermance effctiveness.Current research on supemumerary employment mostly discusses the managementmodel from three paths： standardizationof system supply， compilation of supernumerary managementandcoordinationof establishment resources，but generally ignores the explanatoryeffctiveness of a particular managementmodel and its limits.Based on thecase analysisof the reformof supernumerary management systemin grassroots govermment of economically developed regions，it is revealedthat toaddress theintegration dilemma，mobilizationdilemmaand identitydilemma faced by the triple systemofsubdistricts，departmentsandindividuals，thegrassrootsgovermmenthasexplored efectivenessoriented supernumerary management systemreform.At the subdistrict level，decentralized theautonomy of the budget management，the manpower alocationand the personnel decisions atthe subdistrict level to achieve resourceoptimization through decentralizedautonomy in managing supernumerarypersonnel.Atthedepartmental level，unified evaluationsystemsand diferential incentive model has been redesigned，andthe integrationof competitive pressures has ledto theactivation of collaborative dynamics.At the individual level，strengthen specializedpersonnel assignmentandclarifycompetencyidentificationcriteria，fulfillingvaluedemandsthrough refineddivision of labor.Therefore，from a regional structural perspectiveand considering theadaptive characteristicsoforganizations，itis found thatthe binding constraintsshaping themanagementmodelof supernumerary personnel include governance demands，resource availability，and social foundations.Regionspecificapproaches should beadopted to advance thereform of the supernumerary personnel management system with Chinese characteristics.

Key words：supernumerary management；efectiveness-oriented;optimizationof stock； institutional establishment （責任編輯：劉涵）