人工智能全球治理的多維困境與中國方案

當前人工智能全球治理面臨“行動赤字”，存在發展、公平和安全三個維度的挑戰。在2025年7月世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議上，中國發布的《人工智能全球治理行動計劃》為破解治理困境提供了務實方案，其構建了普惠包容的治理框架，將人工智能定位為“國際公共產品”，提出發展、安全、公平多維統籌的制度設計，并倡導建立多元協同的國際治理網絡。這標志著全球人工智能治理從理念共識邁向實質行動的關鍵轉變，為構建更加公正、包容、可持續的治理體系指明了方向。

面對人工智能技術迭代加速與治理滯后的結構性矛盾，人工智能全球治理亟需從理念倡導走向行動實踐。《人工智能全球治理行動計劃》作為中國的系統性治理方案，以鮮明的發展導向和行動邏輯，為破解人工智能全球治理的“行動赤字”和多維困境指引明晰路徑，體現了構建更加公平包容的全球治理體系的中國智慧與責任擔當。

多維困境：人工智能全球治理的挑戰

當前，全球人工智能發展與治理處于關鍵當口。人工智能技術加速迭代，系統性能顯著提升，即將迎來“奇點”時刻并開始進人大規模應用階段，迫切要求各國共同合作把握發展機遇，攜手應對風險挑戰。在此背景下，各國政府、國際組織、科技企業、科學共同體等利益相關者積極參與全球人工智能治理，特別是以中國為代表的負責任的人工智能大國做出了重要貢獻。盡管國際社會形成了“以人為本”、統籌發展、安全和公平的基本共識，然而，這些共識呈現出脆弱性、弱約束性和實施差異性。人工智能全球治理仍然面臨嚴峻挑戰，具體表現在發展、公平和安全三大維度。

發展維度：加劇“智能鴻溝”

在互聯網時代，“全球南方國家”與發達國家已經存在“數字鴻溝”，表現為接入鴻溝、使用鴻溝和能力鴻溝等多個方面，而人工智能技術使全球“數字鴻溝”升級為“智能鴻溝”。人工智能的規模化應用需要嚴格的基礎設施和技術壁壘，全球南方國家在數據基礎設施、算力資源、基礎模型和人才等方面嚴重匱乏，與發達國家相比差距懸殊。這種差距不僅體現于技術開發和投資方面，而且體現在人工智能的部署應用、行業滲透及其影響等方面。這將使廣天的發展中國家被排除在智能時代的浪潮之外，并催生出“數字殖民主義”，從而進一步加劇全球發展不平衡的態勢。根據國際貨幣基金組織發布的人工智能準備指數（AIPreparednessIndex）顯示，全球不同地區AI準備度存在顯著差異，多數發達經濟體的得分在0.7以上，而多數非洲國家在 ：0.2～0.4 之間，表明“全球南方國家”對人工智能的準備度遠遠不足。

公平維度：缺乏包容性

由于全球南方國家與發達國家在技術能力上的差距懸殊，使其在全球治理中處于邊緣地位。一方面，在國際平臺中，南方國家的代表性不足，缺失話語權，難以形成多樣平等的參與機制。據統計，在聯合國人工智能高級別咨詢機構成員中，來自中低收入和低收入國家的代表只占約 10% ；南方國家代表在國際標準制定會議上的發言時長不足 20% ，在人工智能國際組織中的投票權僅為發達國家的三分之一。另一方面，在國際規則全流程中，南方國家一直處于被動地位。在規則制定環節，南方國家被放逐于決策層之外；在規則內容上，南方國家的利益訴求難以得到響應；在規則制定環節，南方國家被迫接受既定框架從而犧牲了本國正當權益。

安全維度：缺失有效性

一方面，西方政策敘事牽引人工智能“安全”方向發生反轉，導致全球風險共擔機制缺失。近期，部分西方發達國家的政策從重視“技術安全”（Safety）轉向“國家安全”（Security），對技術內在風險逐步淡化，而走向對外部威脅和技術落后的擔憂。譬如美國特朗普政府撤銷了拜登的行政令，放松了對技術的監管；歐盟發布了《人工智能大陸行動計劃》，并撤回了《人工智能責任指令》的提案，投人于技術競賽之中。這種方向的轉換，使人工智能安全作為全球公共產品的理念難以落地，甚至處于治理真空狀態。另一方面，人工智能治理機制碎片化，削弱了制度的協同性和執行力。相關國際組織提出各自的人工智能治理倡議形成了“機制復合體”，然而由于機制之間缺乏協調性和約束力，致使全球治理呈現議題分散化、行動無序化的混亂狀態，機制間相互掣肘或重合極大干擾了治理行動的效度。

總之，發展、公平和安全等多維度的挑戰，致使人工智能全球治理陷入“三多三少”困境，即機制多而實體少，軟法多而硬法少，議程多而投入少，最終陷人了“行動赤字”。

中國方案： 《人工智能全球治理計劃》的行動指引

2025年7月26日，2025世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議發布《人工智能全球治理行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）。《行動計劃》提出六大原則、十三項具體行動，為破解人工智能全球治理的“行動赤字”，提供了務實的中國方案。

發展導向，全面貫徹新發展理念

理念是行動的先導，“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，在全球人工智能的發展與治理上，得到了全面貫徹和生動體現。在十三項行動中，除去第十條專門針對“人工智能安全治理”外，其他行動都與發展直接相關，形成了囊括基礎要素、場景應用和行業標準的立體化布局，充分體現了“發展導向”的核心目標和原則。第一，創新發展。《行動計劃》第二條專項提出“促進人工智能創新發展”，推動前沿技術不斷突破。第二，協調發展。《行動計劃》強調“加強政策與監管協調”，旨在通過發揮政策協同效應，實現創新與監管之間的平衡。第三，綠色發展。《行動計劃》第七條專項提出“有效應對能源環境問題”，倡導“可持續人工智能”理念，以人工智能賦能可持續發展議程。第四，開放和共享發展。《行動計劃》第五條專項提出“營造多元開放創新生態”，秉持開放共享精神，全文提及了7處“共享”、10處“開放”。

立足全球，構建人類命運共同體

2015年10月，習近平總書記在中央政治局第27次集體學習時，首次提出“共商、共建、共享”的全球治理理念。面對激烈的國際競爭，作為人工智能技術領先國家，中國沒有像西方國家進行技術封鎖，而是秉持共商共建共享的理念，將其視為“造福人類的國際公共產品”。這不是一句空話。《行動計劃》全文共提及“全球（20次）、國際（16次）、各國（7次）、跨國（2次）”共45次，提及“合作（16次）、交流（5次）”共21次，提及“共享、共建、共同”等共29次，將全球共同發展作為出發點和落腳點。《行動計劃》強調“把人工智能能力建設”置于議程的突出位置，“構建多方參與的包容治理模式”，堅定地與全球南方國家站在一起，成為構建人類命運共同體的生動實踐。

切實行動，做責任擔當的行動派

2023年10月18日，習近平主席在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式主旨演講中提出《全球人工智能治理倡議》（以下簡稱《倡議》），從發展、安全和治理三大維度提出十一項倡議。面對人工智能全球治理的“行動赤字”，中國政府沒有做“光說不干的假把式”，而是腳踏實地，扛牢天國責任，展現大國擔當。《行動計劃》提出的十三項行動，切實可行，可圈可點，具有可操作性。譬如《行動計劃》詳細提出了“促進技術文檔、接口文檔”開放共享，共建實驗室、舉辦能力建設教育培訓，組織產業供需對接，開展高質量數據集和語料庫建設等一系列實際行動。這些具體的行動使《倡議》不馳于空想，不騖于虛聲，彰顯了中國政府的務實態度和大國擔當，為世界人工智能合作與治理注入了信心及力量。

《人工智能全球行動計劃》的創新價值與實踐意義

中國《行動計劃》的提出，標志著全球人工智能治理從理念共識邁向實質行動的關鍵轉變，較之近一年來美西方國家提出的人工智能戰略政策，該《行動計劃》在治理理念、制度設計和實施機制等方面有著顯著的創新價值與實踐意義，為構建公正、包容、可持續的人工智能全球治理體系提供新的路徑選擇。

治理模式創新：從技術競爭到普惠包容

《行動計劃》最為重要的價值，在于突破西方技術競爭型的治理模式，提出真正具有全球視野的多元包容框架。與特朗普政府發布的《贏得人工智能競賽：美國人工智能行動計劃》相比，中國方案摒棄對技術壟斷和霸權主義的話語敘事，以“向善為民、公平普惠、開放合作”等行動目標與原則定錨，直接回應國際社會的普遍期待與共同訴求。從2025年年初巴黎AI行動峰會呼呼“發展包容、可持續的人工智能”的共同聲明，到7月日內瓦2025年人工智能造福人類全球峰會對溝通包容、縮小智能鴻溝的建設愿景，國際社會對人工智能全球治理的主流聲音愈發清晰地指向合作而非對抗，均衡而非壟斷，共享而非封閉。

《行動計劃》率先將人工智能定位為“國際公共產品”，這一定位在根本上宣示人工智能技術不應成為少數國家或科技巨頭的壟斷工具，而應成為縮小能力差距、促進人類福祉的共同資源。這同競爭敘事下越發高漲的技術民族主義的發展路線形成鮮明對比，并為人工智能全球治理的國際合作注入強心針。《行動計劃》指引下，普惠包容的治理模式通過提供切實的國際公共產品（如基礎設施、技術、培訓等），將更多國家納入全球人工智能發展浪潮中，使其從被動的規則接受者轉變為積極的參與者和貢獻者，從而增強全球治理體系的合法性、包容性和有效性。

制度設計創新：發展、安全、公平的多維目標統籌

《行動計劃》的另一重要價值，在于構建發展、安全與公平三大目標統籌協調的制度框架。較之既有的“重安全而弱發展”或“重發展而輕安全”單向度治理框架，中國方案注重平衡發展與安全、效率與公平價值間的復雜關系，呈現系統性與均衡性兼具的特征。

整體而言，制度呈現發展為本、以安全與公平為保障軌道的系統性框架，并特別圍繞當前發展與治理的突出問題落實行動計劃。在發展維度上，《行動計劃》將促進發展作為治理的首要目標，特別注重能源、數據、基礎設施等關鍵要素供給，以及人工智能開源技術生態與應用生態建設，推動實現人工智能的可持續發展。在公平維度上，倡導通過消除算法偏見和歧視，保護人類文明的多樣性實現機會公平，而聯合國框架下的能力建設合作是促進成果共享、實現結果公平的核心任務，以此實現包容性發展。在安全維度上，提倡人工智能內生安全（如提升模型的可解釋性、透明性和安全性）與應用安全（如防范技術誤用、濫用，安全風險分級分類管理）并舉，致力于實現安全發展。

發展、安全與公平多維統籌的制度設計，突破既有治理模式中不同價值目標相互割裂乃至對立的困境，而將其整合為內在統一、相互促進的有機整體：發展作為動力，帶動安全能力提升與公平環境改善；安全作為保障，為發展的持續性與公平的實現劃定底線保障；而公平作為目標與根基，則為良性發展與持續安全奠定社會基礎。

實施機制創新：多元協同治理網絡的搭建

在實施機制上，《行動計劃》實際提出了一個多元協同的全球治理網絡，有效回應當前全球治理“機制復合體”協同不足的碎片化治理問題。一是堅持聯合國在人工智能全球治理中的主渠道作用，支持聯合國框架下的國際人工智能科學小組和全球人工智能治理對話機制，以凝聚治理力量和政策共識；二是強化多元主體在協同機制中的功能定位，提出公共部門示范引領應用、產業界積極推動技術與標準、科學社群提供治理循證支撐與國際化標準組織促進標準協同的協同架構，形成“自上而下”與“自下而上”相結合的動力機制；三是倡導多層級、多形式的包容治理機制。涵蓋全球與區域、多邊與雙邊、政府間與非政府間等多樣化的治理交流合作平臺，推動各國際行為體在應用、倫理、安全等多領域的務實合作。

多元參與、多層協作的實施機制設計，旨在緩解當前治理中的碎片化與沖突問題，同時全面提升人工智能全球治理的包容性、協同性和靈活性，以系統應對技術發展中的不確定、復雜性挑戰。

未來行動：人工智能全球治理的挑戰與方向

《行動計劃》的出臺并非孤立之舉，而是對2023年中國提出《全球人工智能治理倡議》的理念深化與行動響應。從倡議到行動的演進，也標志著中國在人工智能全球治理中從“理念引導”扎實邁向“實踐推動”的行動新階段，并為破解當前治理中的“行動赤字”提供了系統路徑。

然而，《行動計劃》要從文本走向現實仍然面臨一些嚴峻挑戰，不僅在于技術迭代速度與不確定性問題，更在于國際秩序中的結構性問題。當前，地緣政治張力持續加大，技術民族主義傾向下多邊合作的共識與執行機制脆弱；與此同時，全球發展失衡問題加劇，“全球南方國家”在基礎設施、人才與話語權方面的弱勢尚未根本扭轉，“智能鴻溝”持續擴大。此外，各類人工智能治理國際文件彼此重疊、沖突，全球治理資源難以有效整合，執行機制匱乏。這些結構性困境非單一國家可解，也非一朝一夕可破，而必須在國際層面真正構建起包容、共享、可持續的治理生態。

展望未來，人工智能全球治理的最終目標是構建一個真正服務于人類命運共同體的治理體系。這一體系應當具備以下特征：在價值追求上，堅持以人為本，確保人工智能發展成果惠及全人類；在制度設計上，體現公平正義，保障各國平等參與治理進程的權利；在實施機制上，注重協調統籌，實現治理資源的優化配置；在發展導向上，促進可持續發展，實現技術進步與生態環境的和諧統一。

《人工智能全球治理行動計劃》的提出，標志著中國正以更加積極主動的姿態參與和引領全球人工智能治理，為構建這一理想愿景提供了重要推動力。但面對人工智能時代的共同未來，沒有一個國家能置身事外，也沒有一項挑戰可獨自應對。唯有在共商共建共享中穩步推進治理實踐，才能讓人工智能真正成為促進全球可持續發展、改善全人類福祉的強大力量，在這一歷史進程中，中國將繼續秉承共商共建共享的理念，以《行動計劃》為行動指南，與各國一道，共同書寫人工智能全球治理的新篇章。

（梁正為清華大學公共管理學院教授、人工智能國際治理研究院副院長，田貴平為清華大學公共管理學院博士后、人工智能國際治理研究院助理研究員，宋雨鑫為清華大學公共管理學院博士后、人工智能國際治理研究院助理研究員。責任編輯/周茗一）