近代中國財政對中央銀行獨立性的影響

中央銀行的獨立性是其有效履行職能的關鍵。近代中國戰亂頻仍，政府財政始終十分窘迫。在這樣的背景下，中央銀行艱難前行，其獨立性從晚清成立伊始就受到財政影響，在北洋時期尚能保持一定的獨立性，在南京國民政府時期則逐漸完全淪為財政附庸。這一史實表明，政府財政過度影響中央銀行獨立性會產生嚴重問題，值得警醒。

樣的背景下，中央銀行艱難前行，其獨立性從晚清成立伊始就受到財政影響，在北洋時期尚能保持一定的獨立性，在南京國民政府時期則逐漸完全淪為財政附庸。近代中國中央銀行面臨的問題與當前有很大不同。然而，研究近代中國財政對中央銀行獨立性的影響，仍能有所啟示。

清末，中央財政在戰爭賠款、地方財政失控、傳統農業稅收入銳減等多重壓力下入不敷出。為了挽救財政危機，清政府除采取鹽斤加價、發行公債、成立地方清理財政局等措施以外，還決定借鑒西方金融制度設立中央銀行。1905年清政府設立的大清戶部銀行，被視為中國最早的中央銀行。1908年，該行改名大清銀行。大清銀行統一發行貨幣，取代地方和民間金融機構濫發的紙幣，穩定了金融市場，緩解了地方財權失控的局面。同時，大清銀行承擔了代理國庫的職責，幫助清政府更有效地管理財政收支。然而，清政府的財政政策、財政收支結構以及中央與地方的財權分配，都在一定程度上制約了大清銀行的功能發揮。總體而言，受限于時間較短、制度初創、職權有限等因素，大清銀行與財政雖有互動但關系并不緊密。

北洋政府時期，中央政府的財政收入高度依賴地方上繳，但地方截流現象極為普遍，致使政府依賴外債和公債來維持。作為北洋政府中央銀行的中國銀行、交通銀行深涉公債發行與流通。公債業務促進了兩行的發展，為其提供了擴大自身影響力的機會，也為其擴大紙幣發行提供了便利。然而，這種依賴關系也帶來了風險，使得兩行在一定程度上依賴政府財政。例如，在袁世凱時期，政府為籌備稱帝慶典及其他軍事開支，向兩行巨額墊支借款，導致兩行超發貨幣，其中交通銀行的墊款額甚至占其全部放款的 94% 。政府頻繁透支兩行資金，導致兩行在資金管理和信用維護方面面臨巨大壓力。1916年，政府過度透支導致兩行出現嚴重的擠兌危機，最終不得不暫停紙幣兌換。在這一過程中，中國銀行表現出了較強的獨立性。例如，1916年5月，北洋政府下令暫停兩行紙幣兌換，但中國銀行上海分行堅決反對，拒絕執行命令，成功維護了自身的信用和金融穩定。相比之下，交通銀行由于與政府關系更為緊密，在危機中受到的沖擊更為嚴重，其紙幣在市場上的信用一度大幅下降。

南京國民政府成立后，由于軍費和繼承的大量賠款、內外債，政府財政赤字依舊，其規模在抗戰全面爆發后又急劇擴大。例如，1934年南京國民政府的財政支出中，軍事費和債務費占比高達 67.6% ，財政赤字占總支出的 60%～70% ，國民政府推行了一系列財政政策和金融整合措施，如裁撤厘金、實行關稅自主、廢兩改元、整理公債等，試圖統一貨幣和財政體系，增強中央財政的調控能力。然而，這些措施仍不足以彌補財政赤字。國民政府不得不選擇用中央銀行大量發行貨幣來解決赤字問題，最終導致惡性通貨膨脹。1937-1945年間，物價指數上漲了約10倍，而到了1948年，物價指數更是上漲了數方倍。南京國民政府的“中央銀行”成立于1928年，其初期發鈔量明顯低于中國銀行、交通銀行。1935年，南京國民政府實施法幣政策，又改組中國銀行削弱其獨立性。1936年、1937年，“中央銀行”發鈔量分別超過交通銀行、中國銀行，成為法幣發行的主導銀行。此后，國民政府通過金融監理局和財政部錢幣司直接干預貨幣發行和金融市場，中央銀行淪為政府的“財政出納”，進一步成為國民政府填補財政赤字的工具。國民政府法幣作為一種不兌現紙幣，為貨幣超發來填補財政赤字提供了便利。1937—1945年間，法幣發行量增長了數千倍，物價飛漲，人民生活水平急劇下降。中央銀行在法幣政策實施后逐漸淪為政府財政的附庸，其貨幣發行權被政府直接控制，失去了獨立性。隨著通貨膨脹的加劇，法幣的信用基礎被嚴重削弱，最終導致中央銀行信用的徹底喪失。

中央銀行的獨立性是其有效履行職能的關鍵。從清末大清銀行到北洋政府時期的中國銀行和交通銀行，再到民國時期的中央銀行，其獨立性始終受到政府的深度干預，職能更多的是為財政服務，表現出過度“財政化”和財政赤字貨幣化，最終導致國民政府財政、貨幣體系的全面崩潰。這一史實表明，中央銀行獨立性具有重要意義。政府財政過度影響中央銀行獨立性會產生嚴重問題，值得警醒。

（孟郁聰為瑞森資本管理有限公司董事長、上海社會科學院經濟研究所博士生。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）