國有企業(yè)全面預(yù)算管理面臨的問題及對策

在新一輪改革不斷深入的進(jìn)程中，國有企業(yè)面臨著高質(zhì)量發(fā)展的要求。全面預(yù)算管理作為國企達(dá)成資源優(yōu)化配置以及提高經(jīng)營效益的關(guān)鍵手段，對于推動國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值有著關(guān)鍵的意義。本文將國有企業(yè)全面預(yù)算管理實踐當(dāng)作切入點，剖析了當(dāng)下國企于戰(zhàn)略目標(biāo)傳導(dǎo)、資產(chǎn)配置預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算管控、信息化協(xié)同以及預(yù)算考核激勵等方面存在的問題。針對這些問題，提出了完善戰(zhàn)略傳導(dǎo)機(jī)制、優(yōu)化資產(chǎn)配置預(yù)算、規(guī)范預(yù)算管控執(zhí)行、提升信息化協(xié)同以及構(gòu)建考核激勵等優(yōu)化途徑，期望為提升國有企業(yè)全面預(yù)算管理水平、促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展給予理論指導(dǎo)以及實踐參考。

國有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心支撐力量，其經(jīng)營效益以及管理水平同國家經(jīng)濟(jì)安全與社會發(fā)展穩(wěn)定緊密相連。在深化國企改革以及完善現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)程中，構(gòu)建科學(xué)有效的全面預(yù)算管理體系已然成為提升國有企業(yè)治理能力的關(guān)鍵舉措。國企全面預(yù)算管理有別于普通企業(yè)，要考量效益最大化，還要兼顧國有資產(chǎn)的保值增值以及政策性目標(biāo)的達(dá)成。近些年來，盡管各大國企積極推進(jìn)預(yù)算管理改革，但在實際操作中依舊面臨戰(zhàn)略傳導(dǎo)受阻、資源配置效率欠佳、預(yù)算執(zhí)行剛性不夠等諸多挑戰(zhàn)。因此，探尋契合國有企業(yè)特性的全面預(yù)算管理模式，對推動國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)鍵的理論意義與現(xiàn)實價值。

一、國有企業(yè)全面預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)

（一）全面預(yù)算管理的概念與特征

國有企業(yè)全面預(yù)算管理屬于現(xiàn)代管理工具，呈現(xiàn)出計劃管理跟資源配置的有機(jī)統(tǒng)一。全面預(yù)算管理模式以國有企業(yè)雙重屬性為基礎(chǔ)，借助對生產(chǎn)經(jīng)營活動實施全方位、全過程以及全要素的預(yù)算管控，達(dá)成對國有資產(chǎn)的科學(xué)配置與有效監(jiān)管。在實際操作中，國有企業(yè)全面預(yù)算管理呈現(xiàn)出較明顯的特點：國資監(jiān)管要求帶來的強(qiáng)制性約束使其擁有較高的規(guī)范性與制度化水準(zhǔn)；國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)導(dǎo)向推動其在效益性和公共性之間找尋平衡；覆蓋經(jīng)營投資決策全過程的系統(tǒng)性要求保證了各項資源配置的協(xié)調(diào)性；多層級管理架構(gòu)下的完整性保障了預(yù)算在各級企業(yè)間的有效落實。這些特點充分體現(xiàn)了國有企業(yè)全面預(yù)算管理在促進(jìn)經(jīng)營效益的提高，以及推動國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面的獨特價值。

（二）全面預(yù)算管理的功能與作用

國有企業(yè)全面預(yù)算管理在實踐方面呈現(xiàn)出多維度的功能價值。這個管理體系借助預(yù)算目標(biāo)的分解以及資源的優(yōu)化配置，把企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榭蓤?zhí)行的具體行動方案，以此推動國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的達(dá)成。在經(jīng)營管控維度，預(yù)算管理機(jī)制達(dá)成了對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營整個過程的動態(tài)監(jiān)控，切實降低了經(jīng)營風(fēng)險，提高了運營效率[1]。作為一種控制工具，預(yù)算管理強(qiáng)化了國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，憑借預(yù)算執(zhí)行與考核評價的聯(lián)動機(jī)制，達(dá)成對各經(jīng)營單元的有效管控。在資源配置層面，預(yù)算管理發(fā)揮著資源整合與優(yōu)化的關(guān)鍵作用，保證企業(yè)各類資源可依照規(guī)定目標(biāo)獲得合理配置以及高效利用，為國有企業(yè)創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益與社會價值。這套多層次的功能體系讓全面預(yù)算管理成為推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。

（三）全面預(yù)算管理的實施與流程

國有企業(yè)全面預(yù)算管理有著一套系統(tǒng)的實施流程，搭建起了囊括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價以及反饋的閉環(huán)管理體系。在預(yù)算編制階段，要依據(jù)國資監(jiān)管要求以及企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，運用自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，形成科學(xué)合理的預(yù)算方案。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)借助預(yù)算分解的落實以及過程管控，把預(yù)算指標(biāo)逐步傳導(dǎo)至各個業(yè)務(wù)單元，以此保證預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成。預(yù)算監(jiān)控階段主要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行偏差，依靠預(yù)警機(jī)制及時找出問題并采取糾正措施。預(yù)算評價環(huán)節(jié)重點考察預(yù)算目標(biāo)完成狀況，評估資源使用效率以及經(jīng)營管理成效。在整個實施過程中，預(yù)算信息系統(tǒng)給予了技術(shù)支持，實現(xiàn)了預(yù)算數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測以及動態(tài)調(diào)整，構(gòu)建起符合國有企業(yè)特點的預(yù)算管理運行機(jī)制。

二、國有企業(yè)全面預(yù)算管理存在的主要問題

（一）國資戰(zhàn)略目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制不完善

國有企業(yè)在全面預(yù)算管理實踐進(jìn)程中，遭遇戰(zhàn)略目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制不完善這一頗為突出的問題，企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃跟預(yù)算目標(biāo)之間存在較大斷層。國資監(jiān)管部門所制定的戰(zhàn)略導(dǎo)向，經(jīng)由預(yù)算體系有效傳遞到基層單位變得險阻重重，具體呈現(xiàn)出來的狀況是：預(yù)算指標(biāo)體系和戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)聯(lián)程度不夠，戰(zhàn)略性投資預(yù)算跟經(jīng)營預(yù)算相互脫離，各個預(yù)算主體對于戰(zhàn)略目標(biāo)的理解出現(xiàn)偏差。在進(jìn)行預(yù)算編制時，大多時候過度看重短期經(jīng)營指標(biāo)，卻忽略了國有資產(chǎn)長期保值增值的要求。這就致使預(yù)算管理沒能充分發(fā)揮出戰(zhàn)略引領(lǐng)的作用。因為缺少科學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)分解機(jī)制，所以各層級的預(yù)算目標(biāo)銜接不順暢，很難形成協(xié)同效應(yīng)，對國有企業(yè)整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生了影響。

（二）國有資產(chǎn)配置預(yù)算編制不科學(xué)

國有企業(yè)在資產(chǎn)配置編制環(huán)節(jié)存在科學(xué)性不足的問題。當(dāng)前主要采用簡單的增量預(yù)算法，缺乏對環(huán)境變化和企業(yè)實際需求的動態(tài)分析，預(yù)算編制過度依賴歷史數(shù)據(jù)以及經(jīng)驗判斷。在資源配置進(jìn)程中，編制未能將資產(chǎn)投資效益最大化原則給予充分呈現(xiàn)，資金使用計劃和實際業(yè)務(wù)需求出現(xiàn)脫節(jié)狀況，使得資源錯配現(xiàn)象頻繁發(fā)生[2]。編制所運用的技術(shù)手段相對滯后，編制人員對于新型預(yù)算方法應(yīng)用不夠，造成指標(biāo)設(shè)定欠缺科學(xué)依據(jù)，部門間協(xié)同不足，使得預(yù)算數(shù)據(jù)質(zhì)量難以得到保障，編制的時效性以及準(zhǔn)確性有所降低，對資產(chǎn)的投資收益以及使用效率產(chǎn)生了影響。

（三）國企經(jīng)營預(yù)算管控執(zhí)行不規(guī)范

國有企業(yè)經(jīng)營預(yù)算在執(zhí)行進(jìn)程中存在管控不規(guī)范的問題。預(yù)算執(zhí)行剛性不足致使預(yù)算約束力持續(xù)減弱，部分單位存在隨意變動預(yù)算、超預(yù)算支出等違規(guī)行為，嚴(yán)重削弱了預(yù)算管理的管控效能。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程中的監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，重點環(huán)節(jié)以及關(guān)鍵節(jié)點的管控缺失，使得預(yù)算偏差無法被及時察覺并糾正。企業(yè)各層級預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任意識淡薄，對預(yù)算執(zhí)行的意義認(rèn)識不足，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)消極應(yīng)付的狀態(tài)。在資金支付環(huán)節(jié)，預(yù)算控制流于形式，預(yù)算資金使用審批把關(guān)不嚴(yán)格，造成預(yù)算執(zhí)行與計劃嚴(yán)重脫節(jié)，損害了國有資產(chǎn)經(jīng)營效益。

（四）預(yù)算信息化與國資監(jiān)管不協(xié)同

國有企業(yè)在預(yù)算信息化建設(shè)和國資監(jiān)管銜接上存在協(xié)同性問題。企業(yè)預(yù)算管理信息系統(tǒng)和國資監(jiān)管平臺間缺少有效的數(shù)據(jù)對接機(jī)制，使得信息孤島現(xiàn)象較為普遍，監(jiān)管數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)及時共享以及動態(tài)更新?，F(xiàn)有的預(yù)算信息系統(tǒng)功能較為單一，難以契合國資監(jiān)管部門對企業(yè)經(jīng)營狀況進(jìn)行實時監(jiān)控的需求，系統(tǒng)采集的預(yù)算數(shù)據(jù)沒能充分支撐監(jiān)管決策需求。在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度方面，企業(yè)內(nèi)部各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)規(guī)范并不統(tǒng)一，和國資監(jiān)管要求有較大差異，影響了預(yù)算信息的準(zhǔn)確性與可比性。預(yù)算管理人員對信息化工具的應(yīng)用能力不足，不能充分發(fā)揮系統(tǒng)功能，對預(yù)算管理效率的提升形成了制約。同時，預(yù)算信息系統(tǒng)在安全性以及穩(wěn)定性方面存在的問題變得日益復(fù)雜，系統(tǒng)運維保障機(jī)制尚不健全，系統(tǒng)出現(xiàn)故障以及數(shù)據(jù)安全面臨風(fēng)險的情況增多，對管理工作的正常開展造成了影響。

（五）預(yù)算考核與國企激勵不協(xié)調(diào)

國有企業(yè)在考核與激勵機(jī)制的銜接上存在較為突出的協(xié)調(diào)性問題，其考核指標(biāo)體系過度偏重短期財務(wù)指標(biāo)，忽略了國有企業(yè)在發(fā)展以及社會責(zé)任等層面的長期目標(biāo)訴求，使得考核結(jié)果難以全面呈現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營成效?？己私Y(jié)果運用不夠充分，和薪酬分配、職務(wù)晉升等激勵舉措相脫節(jié)，減弱了考核對員工行為的引導(dǎo)功能[3]。現(xiàn)有的考核方式缺乏靈活性，沒有充分考量不同業(yè)務(wù)板塊的特性以及環(huán)境變化帶來的影響，致使考核結(jié)果的公平性遭受質(zhì)疑?？己酥芷谂c企業(yè)經(jīng)營周期不相匹配，考核反饋較為滯后，難以給管理決策提供及時的支撐，對企業(yè)激勵約束機(jī)制的整體效果產(chǎn)生了影響。

三、國有企業(yè)全面預(yù)算管理的優(yōu)化路徑

（一）完善國資戰(zhàn)略目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制

國有企業(yè)需要構(gòu)建起戰(zhàn)略導(dǎo)向型的預(yù)算管理體系，以此強(qiáng)化戰(zhàn)略目標(biāo)在預(yù)算體系里的引領(lǐng)功能，通過建立分層分類的戰(zhàn)略指標(biāo)體系，把國資監(jiān)管部門所制定的戰(zhàn)略規(guī)劃精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為可量化、可以考核的預(yù)算指標(biāo)，保證戰(zhàn)略意圖可以切實傳導(dǎo)至各個業(yè)務(wù)單元。在預(yù)算編制這個環(huán)節(jié)，引入戰(zhàn)略地圖工具，明確企業(yè)各層級戰(zhàn)略目標(biāo)之間的邏輯關(guān)聯(lián)，構(gòu)建戰(zhàn)略性投資預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算的聯(lián)動機(jī)制。預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定要兼顧短期效益以及長期發(fā)展，將國有資產(chǎn)保值增值的要求融入預(yù)算指標(biāo)體系之中。憑借完善戰(zhàn)略溝通機(jī)制，定期組織戰(zhàn)略研討以及預(yù)算分析會議，提高各預(yù)算主體對戰(zhàn)略目標(biāo)的理解以及執(zhí)行能力。建立戰(zhàn)略預(yù)算執(zhí)行評估機(jī)制，定期對戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)程度展開系統(tǒng)評估，及時察覺戰(zhàn)略執(zhí)行偏差并采取糾正舉措，形成戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算管理的良性互動，促使企業(yè)戰(zhàn)略得以有效落地。

（二）優(yōu)化國有資產(chǎn)配置預(yù)算編制

國有企業(yè)有必要創(chuàng)新預(yù)算編制方法，以此提升預(yù)算編制的科學(xué)化以及精細(xì)化程度，憑借引入零基預(yù)算、彈性預(yù)算這類先進(jìn)預(yù)算方法，突破傳統(tǒng)增量預(yù)算模式的限制，提高預(yù)算編制與市場環(huán)境以及業(yè)務(wù)需求的契合度。在資源配置環(huán)節(jié)，要建立投資收益評價機(jī)制，綜合運用凈現(xiàn)值法、投資回收期等量化分析工具，科學(xué)評估投資項目的可行性和收益性。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)充分借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，構(gòu)建預(yù)測模型，提升預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與前瞻性。還要強(qiáng)化預(yù)算部門間的協(xié)同配合，建立跨部門預(yù)算聯(lián)席會議制度，達(dá)成預(yù)算信息的有效共享。還要構(gòu)建預(yù)算編制質(zhì)量評估體系，設(shè)置科學(xué)合理的評估指標(biāo)，定期開展預(yù)算編制質(zhì)量檢查與評價，并依據(jù)評估結(jié)果持續(xù)優(yōu)化編制流程。憑借完善預(yù)算編制的組織架構(gòu)與工作流程，保障預(yù)算編制質(zhì)量，提高國有資產(chǎn)配置效率。

（三）規(guī)范國企經(jīng)營預(yù)算管控的執(zhí)行

國有企業(yè)需要著重構(gòu)建一套規(guī)范化的預(yù)算執(zhí)行管控體系，以此強(qiáng)化預(yù)算的硬約束。要借助建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，清晰各層級預(yù)算執(zhí)行主體所擁有的職責(zé)權(quán)限，把預(yù)算執(zhí)行情況納入部門以及個人的績效考核指標(biāo)之中。在預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程中，要構(gòu)建起全方位的監(jiān)督檢查機(jī)制，設(shè)置重點環(huán)節(jié)的管控節(jié)點，對預(yù)算執(zhí)行實施動態(tài)監(jiān)控，以便及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算偏差。還要完善預(yù)算執(zhí)行審批流程，強(qiáng)化預(yù)算資金支付環(huán)節(jié)的管理工作，嚴(yán)格遵循“無預(yù)算不支出”的原則。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行方面的培訓(xùn)以及宣導(dǎo)工作，提升各層級管理人員的預(yù)算意識以及執(zhí)行能力，營造出重視預(yù)算且嚴(yán)格執(zhí)行的組織氛圍。另外，要建立預(yù)算執(zhí)行分析會議制度，定期組織對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行回顧與分析，深入剖析預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，制定針對性的改進(jìn)措施，保證預(yù)算的約束力可得到有效發(fā)揮，切實提升國有資產(chǎn)的經(jīng)營效益。

（四）提升預(yù)算信息化與監(jiān)管協(xié)同

國有企業(yè)要搭建集成化的預(yù)算信息管理平臺，達(dá)成與國資監(jiān)管系統(tǒng)的深度融合。借助統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及接口規(guī)范，暢通預(yù)算管理系統(tǒng)和國資監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)通道，構(gòu)建預(yù)算信息實時共享機(jī)制。在系統(tǒng)功能設(shè)計層面，增添預(yù)算動態(tài)監(jiān)控、風(fēng)險預(yù)警等模塊，契合國資監(jiān)管部門對企業(yè)經(jīng)營狀況的監(jiān)測要求[4]。推動預(yù)算數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一業(yè)務(wù)編碼規(guī)則以及數(shù)據(jù)格式。提升企業(yè)內(nèi)部各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)可比性與一致性，強(qiáng)化預(yù)算管理人員的信息化培訓(xùn)。提升系統(tǒng)應(yīng)用能力，充分發(fā)揮信息化工具在預(yù)算管理中的支撐功效。建立預(yù)算信息系統(tǒng)運維保障機(jī)制，定期開展系統(tǒng)功能評估以及升級優(yōu)化，保障系統(tǒng)穩(wěn)定運行并持續(xù)改進(jìn)，借助信息化手段促使預(yù)算管理與國資監(jiān)管有效銜接，提高監(jiān)管效能。

（五）構(gòu)建國企的預(yù)算考核與激勵機(jī)制

國有企業(yè)需要建立起科學(xué)且完備的預(yù)算考核以及激勵體系，搭建起多維度的考核指標(biāo)框架。通過引入平衡計分卡方法，把財務(wù)效益、創(chuàng)新發(fā)展、社會責(zé)任等戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪炕目己酥笜?biāo)，達(dá)成對企業(yè)經(jīng)營成效的全面評估，優(yōu)化考核結(jié)果運用機(jī)制，將預(yù)算考核結(jié)果跟薪酬分配、職務(wù)晉升等激勵措施緊密關(guān)聯(lián)，構(gòu)建差異化的激勵方案[5]。依據(jù)不同業(yè)務(wù)板塊的特點，設(shè)置彈性化的考核標(biāo)準(zhǔn)，充分考量外部環(huán)境變化對預(yù)算執(zhí)行的影響，保證考核結(jié)果的科學(xué)性與公平性。改進(jìn)考核評價周期，創(chuàng)建月度、季度、年度相結(jié)合的多層次考核體系。強(qiáng)化考核的及時性與有效性，建立預(yù)算考核結(jié)果反饋機(jī)制，定期開展考核分析，及時找出并解決預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，推動企業(yè)激勵約束機(jī)制持續(xù)優(yōu)化與完善。

四、結(jié)語

在新時期，國有企業(yè)的全面預(yù)算管理正經(jīng)歷著深刻的變革。一套科學(xué)有效的預(yù)算管理體系，對于提升國有企業(yè)的治理能力以及經(jīng)營效益而言，有著非常關(guān)鍵的意義。經(jīng)過對國有企業(yè)全面預(yù)算管理問題的系統(tǒng)分析，可察覺到在戰(zhàn)略目標(biāo)傳導(dǎo)、資產(chǎn)配置預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算管控、信息化協(xié)同以及預(yù)算考核激勵等多個方面，存在著十分突出的不足之處。針對這些問題，本文從完善戰(zhàn)略傳導(dǎo)機(jī)制、優(yōu)化資產(chǎn)配置預(yù)算、規(guī)范預(yù)算管控執(zhí)行、提升信息化協(xié)同以及構(gòu)建考核激勵機(jī)制等方面提出了一系列優(yōu)化路徑。未來，國有企業(yè)需要持續(xù)深入推進(jìn)預(yù)算管理改革創(chuàng)新，強(qiáng)化預(yù)算信息化建設(shè)，完善預(yù)算考核機(jī)制，推動預(yù)算管理與企業(yè)戰(zhàn)略實現(xiàn)深度融合。借助建立科學(xué)規(guī)范的全面預(yù)算管理體系，達(dá)成國有資產(chǎn)保值增值，提升企業(yè)的市場競爭力，為國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實有力的支撐。

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（作者單位：三明市物資集團(tuán)有限公司）