城鎮(zhèn)集中供熱采暖費欠費現(xiàn)象的成因及解決辦法

城鎮(zhèn)集中供熱采暖工作是保障居民基本生活需求的重要公共服務(wù)，但當(dāng)前采暖費欠費問題嚴(yán)重制約行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文通過分析欠費表現(xiàn)形式及其制度性、市場性、社會性等成因，從費用機(jī)制、法律權(quán)責(zé)、服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)制度與社會共治體系等角度提出優(yōu)化策略，對完善公共服務(wù)供給、維護(hù)社會公平具有現(xiàn)實意義。

我國北方地區(qū)冬季溫度普遍低于0 ℃，部分地區(qū)在極端氣候下可達(dá)-40 ℃，且長時間持續(xù)低溫。在這種環(huán)境下，若無有效供暖，人體極易引發(fā)疾病甚至危及生命[1]。城鎮(zhèn)集中供熱采暖作為我國北方地區(qū)冬季重要的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，通過地源熱泵、區(qū)域鍋爐房、熱電聯(lián)產(chǎn)等集中熱源生成熱能，再經(jīng)管網(wǎng)運輸至千家萬戶，是北方居民抵御寒冷的主要方式之一[2]。相較于分戶采暖，集中供熱采暖管理更集約、熱源利用效率更高且污染排放率更低，有助于推動生態(tài)文明建設(shè)[3]。“十三五”以來，我國供熱體系不斷優(yōu)化創(chuàng)新[4]，一方面借助智慧供熱系統(tǒng)等新興技術(shù)實現(xiàn)供熱采暖的精準(zhǔn)分配與供需動態(tài)調(diào)節(jié)，部分地區(qū)試點分戶計量[5]；另一方面，《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017－2021年）》等文件明確要求“加大能源安全穩(wěn)定保供力度，優(yōu)先保障群眾安全溫暖過冬，宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤，持續(xù)做好北方地區(qū)取暖用能保障”，各級地方政府持續(xù)增加財政補(bǔ)貼，保障低收入群體的用暖權(quán)益[6]。

基于此，本文結(jié)合工作實踐，概述城鎮(zhèn)集中供熱采暖欠費現(xiàn)象，分析其成因，并提出針對性解決策略。

一、城鎮(zhèn)集中供熱采暖費用

不同地區(qū)、建筑類型及供熱模式下，供熱采暖費用的收費標(biāo)準(zhǔn)與計費方式存在差異。以太原市為例，根據(jù)《太原市城市供熱管理條例》及山西省物價局相關(guān)文件（晉價商字〔2008〕301號、晉價商字〔2009〕281號、晉價商字〔2012〕280號）規(guī)定，供熱收費標(biāo)準(zhǔn)分為計量收費和面積收費兩種類型。其中，計量用戶的熱費由基本熱費和計量熱費兩部分構(gòu)成，用戶需先按面積預(yù)交熱費，采暖結(jié)束后根據(jù)用熱量核算實際費用，實行“多退少補(bǔ)”；按面積用熱的用戶，則根據(jù)供熱性質(zhì)、建筑面積及層高一次性確定熱費。

此外，逾期繳費用戶需按欠費金額繳納滯納金或違約金，金額通常為欠費金額的0.1%～0.3%/日，部分地區(qū)實行階梯式加收。各地政府還針對低收入家庭、低保戶提供熱費補(bǔ)貼，甚至減免費用。

二、城鎮(zhèn)集中供熱采暖費欠費問題的主要表現(xiàn)形式

（一）個人用戶欠費的表現(xiàn)形式

1.直接逃費

直接逃費是個人欠費問題中最具破壞性的表現(xiàn)，本質(zhì)是用戶通過惡意拖欠或拒絕繳納采暖費逃避經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其成因具有復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)背景：一方面，部分低收入群體因經(jīng)濟(jì)壓力被迫欠費，北方寒冷地區(qū)采暖費用占居民可支配收入比例較高，部分家庭在權(quán)衡基本生活需求時選擇拒交；另一方面，供熱服務(wù)市場化改革后，部分用戶對“誰用熱、誰付費”原則認(rèn)知不足，仍存在“福利供熱”思維，認(rèn)為采暖屬于政府公共福利，拒絕承擔(dān)全額費用。

2.尋找借口拒費

尋找借口拒費是用戶基于主客觀理由否定繳費義務(wù)的衍生形態(tài)，表現(xiàn)形式多樣且模糊。客觀層面，供熱質(zhì)量不達(dá)標(biāo)是主要誘因，老舊小區(qū)因管網(wǎng)老化、用戶私自改造、房屋保溫差等導(dǎo)致室溫不達(dá)標(biāo)，用戶以“未享受服務(wù)”或“體感不熱”為由拒費，部分用戶認(rèn)為“未使用熱量也應(yīng)繳費”不合理。歷史遺留問題（如房改房用戶與原單位的費用分擔(dān)爭議、新建商品房產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清等）也成為拒費借口，此類行為常伴隨情緒對抗，用戶通過投訴、維權(quán)等方式施壓，迫使供熱企業(yè)妥協(xié)，形成“有理拒費”與“借題拒費”的灰色地帶。

3.空置房導(dǎo)致的欠費

受經(jīng)濟(jì)、政策等因素影響，新建住宅小區(qū)交房率和入住率偏低（部分小區(qū)入住率低于30%），空置房引發(fā)的欠費問題突出。新建小區(qū)前期供熱擴(kuò)網(wǎng)手續(xù)多由開發(fā)商辦理，開發(fā)商退出后，未收房用戶無法與供熱企業(yè)建立聯(lián)系，導(dǎo)致欠費；部分已聯(lián)系用戶以未居住為由拒繳，且入住率低影響已入住用戶的供熱體驗，進(jìn)一步加劇收費困難。

4.用戶蹭暖行為

蹭暖行為主要有兩種：一是未實現(xiàn)分戶控制的串聯(lián)供熱住宅中，部分用戶欠費但供熱企業(yè)無法采取有效控制措施，導(dǎo)致蹭暖；二是分戶住宅用戶中，部分中間層住戶利用戶間熱輻射，辦理報停并繳納30%基礎(chǔ)熱費后享受供熱服務(wù)，達(dá)到蹭暖目的。

（二）單位用戶的欠費表現(xiàn)形式

單位用戶欠費除與個人用戶類似的表現(xiàn)外，還存在因單位名稱或主體變更拒認(rèn)歷史欠費、企業(yè)倒閉無法追繳欠費（即使勝訴也因無執(zhí)行財產(chǎn)導(dǎo)致欠費）、開發(fā)商跑路后“保交樓”項目熱費拖欠等現(xiàn)象。這類用戶欠費金額大、影響惡劣，對供熱企業(yè)持續(xù)經(jīng)營沖擊更大。

三、城鎮(zhèn)集中供熱采暖費欠費問題原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與支付能力失衡

北方寒冷地區(qū)采暖費用通常達(dá)上千元，部分家庭在基本生活保障與采暖支出間被迫優(yōu)先滿足生存性需求（如食品、醫(yī)療），形成被動欠費，這一現(xiàn)象在老工業(yè)基地或資源枯竭型城市尤為明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的就業(yè)流失進(jìn)一步削弱居民繳費能力。

國內(nèi)現(xiàn)行采暖費多采用政府指導(dǎo)價，未能充分反映能源成本波動與管網(wǎng)維護(hù)長期投入的狀況。當(dāng)煤炭、天然氣等能源價格上漲時，供熱企業(yè)利潤空間壓縮，而居民對價格調(diào)整敏感，供需兩側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾使經(jīng)濟(jì)弱勢群體更易將采暖費視為負(fù)擔(dān)，選擇逃費。

（二）制度性缺陷與權(quán)責(zé)界定模糊

供熱服務(wù)市場化改革中的制度真空為欠費提供了溫床。現(xiàn)有收費機(jī)制沿襲“單位包干”思維，未構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)契約關(guān)系。老舊小區(qū)“先供暖后付費”模式缺乏有效計量與分?jǐn)偧?xì)則，導(dǎo)致用戶對熱能商品屬性認(rèn)知偏差。原單位與住戶的供熱成本分擔(dān)比例缺乏法律明確界定，為惡意欠費留下借口。

（三）服務(wù)質(zhì)量與用戶信任危機(jī)

供熱質(zhì)量不達(dá)標(biāo)與用戶預(yù)期落差是借口拒費的直接誘因。老舊小區(qū)管網(wǎng)熱損率高，實際供暖效率低于設(shè)計值，室內(nèi)溫度不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致繳費意愿與服務(wù)質(zhì)量負(fù)向循環(huán)：欠費削弱企業(yè)服務(wù)能力，服務(wù)降級又降低繳費合法性認(rèn)同。分戶計量改造滯后區(qū)域因無法精準(zhǔn)計量，用戶更易將室溫問題歸咎于企業(yè)。供熱企業(yè)處理糾紛時受輿論影響妥協(xié)，實質(zhì)上激勵了惡意欠費。

（四）市場規(guī)則與產(chǎn)權(quán)制度沖突

新建住宅供熱系統(tǒng)默認(rèn)滿負(fù)荷運行，部分地區(qū)要求新入網(wǎng)用戶首個采暖期不能報停，開發(fā)商常將供熱配套費及首年熱費轉(zhuǎn)嫁給購房者，導(dǎo)致未收房業(yè)主產(chǎn)生非自愿接受服務(wù)的心理。小區(qū)交付后，供熱設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交滯后，物業(yè)公司與供熱企業(yè)常因產(chǎn)權(quán)不清拒絕承擔(dān)維護(hù)費用。第二個采暖季起，空置房隨機(jī)報停導(dǎo)致戶間傳熱損失增大，供熱成本激增。部分空置房用戶因未及時辦理手續(xù)、聯(lián)系不暢，后續(xù)以未享受服務(wù)為由拒繳欠費。

（五）社會心理與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

老舊小區(qū)分戶計量技術(shù)缺失時，已繳費用戶發(fā)現(xiàn)欠費者享受同等服務(wù)，繳費邊際效用降低。這種心理在老年群體中顯著，部分用戶認(rèn)為少數(shù)人承擔(dān)成本更優(yōu)，主動逃費，社區(qū)內(nèi)的“欠費互助”通過鄰里示范效應(yīng)放大群體違規(guī)行為。

四、城鎮(zhèn)集中供熱采暖費欠費問題的應(yīng)對策略

（一）推動技術(shù)發(fā)展

當(dāng)前采暖供熱計量設(shè)施普及不足、維護(hù)成本高、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性差，需加大投入，研發(fā)科學(xué)適用的計量設(shè)施并大規(guī)模普及，在確保數(shù)據(jù)精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，設(shè)置分級動態(tài)補(bǔ)貼體系，參考階梯電價模式引入熱力消費權(quán)重系數(shù)，將采暖費用劃分為基礎(chǔ)保障段、合理負(fù)擔(dān)段和超額調(diào)節(jié)段，緩解供需矛盾。

（二）完善法律框架與權(quán)責(zé)明晰機(jī)制

破解制度性缺陷需構(gòu)建供熱服務(wù)契約化管理體系，優(yōu)化《城鎮(zhèn)供熱管理條例》，明確供熱合同必備條款（如溫度監(jiān)測數(shù)據(jù)存儲、爭議仲裁程序、欠費違約金計算規(guī)則等）。針對產(chǎn)權(quán)分割問題，推行“共有產(chǎn)權(quán)登記備案制”，要求開發(fā)商竣工驗收時提交供熱設(shè)施產(chǎn)權(quán)分割方案并納入不動產(chǎn)登記簿。建立供熱質(zhì)量追溯機(jī)制，對連續(xù)三個供暖季室溫達(dá)標(biāo)率低于90%的企業(yè)，按比例核減后續(xù)供熱許可范圍。

（三）實施供熱服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工程

提升服務(wù)可信度需建立全流程質(zhì)量追溯體系，強(qiáng)制推行戶用溫度傳感器聯(lián)網(wǎng)，要求企業(yè)實時上傳室溫數(shù)據(jù)至政府監(jiān)管平臺，數(shù)據(jù)異常超±2 ℃觸發(fā)人工復(fù)核。推行“供熱服務(wù)質(zhì)量保證金”制度，企業(yè)按年度營收5%預(yù)存保證金，用于服務(wù)質(zhì)量損害賠償。

建立供熱企業(yè)技術(shù)升級負(fù)面清單，禁止使用國家淘汰設(shè)備（如直供混水閥）。實施供熱管網(wǎng)智能化改造三年行動，推廣超聲波流量計、分布式光纖測溫等技術(shù)。政府設(shè)立供熱技術(shù)創(chuàng)新基金，對采用余熱回收技術(shù)（如吸收式熱泵）的企業(yè)給予30%設(shè)備投資補(bǔ)貼，降低單位供熱成本。

（四）重構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度與市場交易規(guī)則

化解市場規(guī)則沖突需推進(jìn)供熱設(shè)施確權(quán)登記，制定《建筑區(qū)劃內(nèi)供熱設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定辦法》，明確開發(fā)商退出后物業(yè)與熱力企業(yè)在二次管網(wǎng)和樓道立管的維護(hù)責(zé)任，樓內(nèi)立管產(chǎn)權(quán)按專有面積比例分?jǐn)偅瑧敉庵鞲晒墚a(chǎn)權(quán)歸市政供熱企業(yè)。允許業(yè)主通過繳納設(shè)施維護(hù)基金，將共有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為可轉(zhuǎn)讓的用熱權(quán)益憑證。將年度供熱許可總量分解為可交易配額，允許用熱企業(yè)競拍額外指標(biāo)。

（五）培育契約精神與社會共治體系

矯正社會心理偏差需構(gòu)建供熱信用教育工程，將用熱權(quán)益與義務(wù)納入公民能源素養(yǎng)教育，開發(fā)“智慧供熱”APP展示熱能全鏈條成本，破除“熱能無成本”認(rèn)知。由人大代表、行業(yè)專家、用戶代表組成供熱價格聽證委員會，每三年評議熱價調(diào)整。開發(fā)供熱爭議在線調(diào)解平臺，引入?yún)^(qū)塊鏈存證技術(shù)固化協(xié)商記錄，實現(xiàn)糾紛全程可追溯。

五、結(jié)語

當(dāng)前城鎮(zhèn)集中供熱采暖欠費現(xiàn)象成因復(fù)雜，涉及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、制度缺陷、服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)沖突與社會心理等多方面因素。本文提出梯度補(bǔ)貼、法律完善、技術(shù)賦能、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)與社會共治等策略，但欠費問題解決需在實踐中持續(xù)優(yōu)化，從技術(shù)、制度、觀念層面同步創(chuàng)新，推動集中供熱可持續(xù)發(fā)展。

參考資料

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（作者單位：太原市熱力集團(tuán)有限責(zé)任公司小店第一供熱分公司）

作者簡介：白雪，1975年11月出生，女，漢族，本科，中級經(jīng)濟(jì)師。