基層公務員的公共價值沖突治理：一個整合性的分析框架

引言

李普斯基（Lipsky）指出，基層公務員是與公眾直接互動并擁有廣泛自由裁量權的政策制定者[1]。換言之，他們在國家權利與公眾權利間的交界面執行任務，并直接主導公眾對政府的評價[2]。摩爾（Moore）指出，基層公務員不僅是公共價值創造的最終執行者，也是識別公共價值的代理人[3]。然而，不同的公共價值各自包含著特殊的“善”，再加之公共價值間的不可通約性與不可兼容性，基層公務員不得不面臨“魚和熊掌不可兼得”的兩難抉擇[4」。基層公務員常常因此陷入“做了要下地獄，不做也要下地獄”的公共價值沖突深淵[5]。隨著治理重心下移和公眾訴求日漸多樣，基層公務員更難以擺脫公共價值沖突泥潭。這不僅使基層公務員的決策與行動變得困難[，也會消解公共政策目標實現程度。因此，如何幫助基層公務員認識公共價值沖突本質，有效治理公共價值沖突，已是亟需解決的棘手問題。

圍繞公共價值沖突治理問題，國內外學者已展開豐富的討論，并取得三方面突破：一是在公共價值沖突認知論上，大多數文獻秉持西方價值多元主義，認為公共價值間的不可兼容性和不可通約性是公共價值沖突根源，并認為公共價值沖突不可避免[8]。二是在公共價值沖突治理理論發展上，現有研究多融合合作生產[9]、公共服務邏輯[10]、公共服務生態系統[1]等理論，遵循多元主體協同共治原則，強調公共價值偏好顯示和聚合[12]、凝聚價值共識[13]和構建多元主體有序參與的協同治理模式[14]等措施可激發高效的多元主體協同機制，由此促成公共價值協同，有效治理公共價值沖突。……