河南加快推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思考

中圖分類(lèi)號(hào) F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

引用：.河南加快推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思考［J」.農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2025（8）：43-47.

黨的二十大報(bào)告指出，要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。2024年中央“一號(hào)文件”指出，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興的重要抓手。2025年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，著力壯大縣域富農(nóng)產(chǎn)業(yè)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)規(guī)劃（2024—2035年）》也強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)加快融入鄰近大中城市產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈，引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)梯次向縣域轉(zhuǎn)移?？h域作為國(guó)家行政管理的基本單元，具備較為完善的經(jīng)濟(jì)功能，是中國(guó)城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的交匯點(diǎn)，在國(guó)家治理、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，助力鄉(xiāng)村全面振興，對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)具有深遠(yuǎn)影響。

河南省在城鄉(xiāng)融合方面積極開(kāi)展實(shí)踐探索。2021年5月，中共河南省委和河南省人民政府印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》提出，完善城鄉(xiāng)融合要素市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制。2022年5月，河南省發(fā)布《2022年河南省新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，明確持續(xù)深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程。2023年印發(fā)的《河南省鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》明確提出，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施。2024年印發(fā)的《河南省貫徹落實(shí)〈鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案〉工作方案》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)均等化，發(fā)揮縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展支撐作用。2025年《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)施意見(jiàn)》要求，持續(xù)培育縣域富民產(chǎn)業(yè)，持續(xù)建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

一、縣域城鄉(xiāng)融合的內(nèi)涵及指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）城鄉(xiāng)融合的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)融合是指城市與鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多領(lǐng)域全方位的深度整合與協(xié)同發(fā)展，旨在消除城鄉(xiāng)及工農(nóng)之間的差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在各方面的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)到生產(chǎn)生活方式的均衡化。城鄉(xiāng)融合不是將農(nóng)村改造成城市，或者將城市改變?yōu)猷l(xiāng)村，而是以充分尊重城鄉(xiāng)的功能價(jià)值為前提，促進(jìn)城鄉(xiāng)往來(lái)互通、平等交換、取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的等值化發(fā)展[1]。

河南的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是指在河南縣域范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)這五大領(lǐng)域相互融合、協(xié)同發(fā)展的過(guò)程，其核心是逐步縮小城鄉(xiāng)在各方面的差距。河南縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)多維度的系統(tǒng)性工程?？h域政治融合關(guān)鍵在于形成城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的共識(shí)與目標(biāo)，切實(shí)保障城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)益和生命財(cái)產(chǎn)安全。經(jīng)濟(jì)是核心驅(qū)動(dòng)力，縣域經(jīng)濟(jì)融合通過(guò)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)主體的互利合作，滿足城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)生產(chǎn)和交換需求，為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)?？h域社會(huì)融合聚焦于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在權(quán)利保障和公共服務(wù)獲取上的平等性，通過(guò)優(yōu)化就業(yè)、醫(yī)療、教育等公共資源的城鄉(xiāng)配置，有效縮小生活條件差距?？h域文化融合著重保護(hù)城鄉(xiāng)居民的價(jià)值認(rèn)同，在尊重城鄉(xiāng)文化差異的基礎(chǔ)上推動(dòng)文化資源雙向流動(dòng)，促進(jìn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代文化的創(chuàng)新融合?？h域生態(tài)融合以維護(hù)人居環(huán)境平衡為核心，通過(guò)完善環(huán)保體系、促進(jìn)資源循環(huán)利用，既提升城市生態(tài)品質(zhì)又保留鄉(xiāng)村生態(tài)特色，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展格局。五位一體的縣域城鄉(xiāng)融合模式，通過(guò)各要素的協(xié)同作用共同推動(dòng)河南城鄉(xiāng)關(guān)系的整體優(yōu)化。

（二）河南縣域城鄉(xiāng)融合指標(biāo)體系構(gòu)建

參照國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平相關(guān)研究文獻(xiàn)［2-5]，結(jié)合河南省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展影響因素，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)5個(gè)方面構(gòu)建包含三級(jí)結(jié)構(gòu)的河南省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展指標(biāo)體系，見(jiàn)表1。

表1河南省縣域城鄉(xiāng)融合指標(biāo)體系

該指標(biāo)體系包含3個(gè)指標(biāo)層，15個(gè)具體指標(biāo)。具體如下：一級(jí)指標(biāo)，反映河南省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體水平，是評(píng)價(jià)體系的核心目標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)5個(gè)方面對(duì)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分解。三級(jí)指標(biāo)，圍繞二級(jí)指標(biāo)展開(kāi)，共包含15個(gè)具體指標(biāo)，用于細(xì)化衡量各方面的融合情況。

二、河南縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不足

通過(guò)對(duì)河南縣域城鄉(xiāng)融合指標(biāo)體系中的部分指標(biāo)（2020年和2024年）數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向?qū)Ρ确治觯梢钥吹?，河南省在城?zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了一定進(jìn)展，但仍有不足。具體表現(xiàn)在以下方面。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程有待持續(xù)推進(jìn)

近年來(lái)，河南省城鎮(zhèn)化率持續(xù)增長(zhǎng)，2024年年末，全省常住人口城鎮(zhèn)化率已從2020年的 55.43%

提升到 58.08% ，但與全國(guó)平均水平相比，仍存在一定差距。盡管河南城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于快速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)到2025年城鎮(zhèn)化率將達(dá) 63% ，但整體質(zhì)量仍需提升，特別是在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面還需要進(jìn)一步完善。

（二）縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力有待提升

河南省縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平仍然不高，尤其是引領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“頭雁”數(shù)量較少，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)仍需穩(wěn)固。2024年，河南省人選中部地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣市榜單的縣市不足縣域總數(shù)的四分之一，仍有超過(guò)四分之三的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分（見(jiàn)表2）。

表22024年河南省入選中部地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣市

數(shù)據(jù)來(lái)源：2024年11月19日，競(jìng)爭(zhēng)力智庫(kù)、北京中新城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《中國(guó)縣域發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告 2024? 。

（三）城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置有待完善

河南省縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)存在明顯差距。勞動(dòng)力要素配置不均衡，2020年至2024年，河南省城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)與新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的比值均在2倍以上。此外，縣域醫(yī)療保障能力和師資隊(duì)伍建設(shè)仍需提升和加強(qiáng)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療資源和教育質(zhì)量相對(duì)薄弱。

（四）鄉(xiāng)村文化振興有待強(qiáng)化

河南省城鄉(xiāng)教育文化娛樂(lè)消費(fèi)支出差距雖有所縮小，但差距還較顯著。河南城鄉(xiāng)居民人均教育文化娛樂(lè)消費(fèi)支出差異率由2020年的 98.01% 縮小到2024年的 83.19% 。同時(shí)，對(duì)文化發(fā)展的財(cái)政投入有所減少，文化旅游體育與傳媒財(cái)政支出占同期一般公共預(yù)算財(cái)政支出的比例從2020 年的 1.35% 下降到2024年的 1.23% 。

（五）生態(tài)環(huán)境治理水平有待提高

生態(tài)環(huán)境改善的投資力度有所減弱。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出從2020年的386億元下降到2024年的260億元，占財(cái)政支出的比例由 3.7% 降至 2.3% 。此外，資源利用效率仍需提升，污水處理率在城鄉(xiāng)之間的差距依然明顯。

三、河南加快推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策建議

（一）提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量

高質(zhì)量發(fā)展城鎮(zhèn)化是推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵路徑，其核心在于通過(guò)系統(tǒng)性舉措實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)與制度協(xié)同創(chuàng)新。在實(shí)踐層面，第一，要著力完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套體系，重點(diǎn)加強(qiáng)縣域中小城市的交通網(wǎng)絡(luò)、水電供應(yīng)、信息通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)智慧城市技術(shù)應(yīng)用；科學(xué)規(guī)劃教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源布局，在人口集聚區(qū)優(yōu)先配置優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。第二，要深度推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展與人口集聚效能提升，依托鄭州、洛陽(yáng)等中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射力，在縣域?qū)用婵茖W(xué)布局特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有序引導(dǎo)勞動(dòng)密集型和科技密集型產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移;深化戶籍制度改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在住房保障、子女教育等方面的制度安排，形成“以產(chǎn)促城、以城聚人”的良性循環(huán)。此外，需要構(gòu)建科學(xué)化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，建立涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率、公共服務(wù)滿意度等多維度的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，定期評(píng)估并及時(shí)調(diào)整政策實(shí)施方向，確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程既保持合理速度又兼顧發(fā)展質(zhì)量。

（二）增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力

增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力是驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的重要抓手，需要從產(chǎn)業(yè)培育、政策賦能、要素聯(lián)動(dòng)三個(gè)維度協(xié)同發(fā)力。在產(chǎn)業(yè)培育方面，應(yīng)立足縣域資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)打造農(nóng)產(chǎn)品精深加工、文旅康養(yǎng)、綠色能源等特色產(chǎn)業(yè)集群，形成差異化發(fā)展的“一縣一業(yè)”格局，支持具備條件的縣域如蘭考、新鄭等創(chuàng)建國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)，培育區(qū)域發(fā)展新增長(zhǎng)極。在政策賦能方面，需構(gòu)建多元化支持體系，通過(guò)設(shè)立縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，對(duì)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣序列的地區(qū)給予稅收優(yōu)惠和項(xiàng)目審批便利，同時(shí)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)“縣域特色產(chǎn)業(yè)貸”等普惠金融產(chǎn)品，有效緩解中小企業(yè)融資困難。在要素聯(lián)動(dòng)方面，要著力打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)通道，推動(dòng)城市資本、技術(shù)、人才等優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村有序流動(dòng)，大力發(fā)展“智慧農(nóng)業(yè)”“休閑農(nóng)旅”等新業(yè)態(tài)，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，為鄉(xiāng)村振興注入持久動(dòng)力。

（三）均衡配置公共服務(wù)

在公共服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建均衡配置機(jī)制以促進(jìn)社會(huì)融合。首先，在勞動(dòng)力要素配置方面，應(yīng)實(shí)施縣域就業(yè)促進(jìn)方案，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)與建設(shè)城鄉(xiāng)一體化就業(yè)信息平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向縣域二三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)供需精準(zhǔn)匹配，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)短板問(wèn)題，需推進(jìn)村級(jí)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工程，重點(diǎn)完善行政村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室與基礎(chǔ)教育設(shè)施。同時(shí)，依托縣域醫(yī)聯(lián)體建設(shè)促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。最后，在財(cái)政保障層面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化省級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，顯著提高農(nóng)村公共服務(wù)投入所占比例，重點(diǎn)向教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域傾斜，通過(guò)建立可持續(xù)的財(cái)政支持機(jī)制，系統(tǒng)性縮小城鄉(xiāng)教育文化消費(fèi)差距。

（四）激活鄉(xiāng)村文化活力

在文化融合領(lǐng)域，應(yīng)厚植鄉(xiāng)村文化振興，構(gòu)建城鄉(xiāng)文化共同體。夯實(shí)文化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)多功能文化服務(wù)中心與行政村農(nóng)家書(shū)屋作為基礎(chǔ)載體。同時(shí)，依托殷墟、少林寺等文化地標(biāo)打造“鄉(xiāng)村文化體驗(yàn)帶”，通過(guò)特色文旅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)增強(qiáng)鄉(xiāng)村文化的影響力和吸引力。激發(fā)鄉(xiāng)村文化內(nèi)生動(dòng)力，通過(guò)建立非遺傳承人扶持機(jī)制、舉辦“鄉(xiāng)村文化嘉年華”“農(nóng)耕文化展演”等品牌活動(dòng)活化傳統(tǒng)文化，同時(shí)推動(dòng)高校與鄉(xiāng)村文化共建機(jī)制形成常態(tài)化文化幫扶體系，為鄉(xiāng)村文化發(fā)展提供智力支持與人才保障。健全多元資金保障機(jī)制，設(shè)立鄉(xiāng)村文化振興專項(xiàng)資金，確保文旅體領(lǐng)域財(cái)政支出所占比例不低于1.5% ，為鄉(xiāng)村文化發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持，吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，形成“政府引導(dǎo) + 市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的雙軌投入模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。

（五）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理

深化生態(tài)融合是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這不僅關(guān)乎生態(tài)環(huán)境的改善，更關(guān)乎城鄉(xiāng)整體發(fā)展質(zhì)量的提升。通過(guò)加大環(huán)境治理投入，提升節(jié)能環(huán)保支出所占比例，重點(diǎn)投向農(nóng)村污水管網(wǎng)改造、垃圾無(wú)害化處理等工程，有效改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，試點(diǎn)發(fā)行生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債券，引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，有效解決環(huán)境治理資金不足的問(wèn)題。在推廣綠色生產(chǎn)模式方面，縣域應(yīng)積極推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)、有機(jī)種植等技術(shù)，降低農(nóng)業(yè)面源污染風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)效益，同時(shí)嚴(yán)格限制高耗能產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，支持企業(yè)實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造。強(qiáng)化城鄉(xiāng)環(huán)境共治也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境全域性治理的重要途徑，建立覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)保監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)污染源實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提升環(huán)境治理的精準(zhǔn)性與科學(xué)性，將“河長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”管理范圍延伸至行政村，壓實(shí)基層環(huán)境治理責(zé)任。

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Reflections on the Issues of Advancing Integrated Urban-Rural Development at the County Level in Henan Province

WEN Wen(Department of Basic Education，Henan Forestry Vocational College，Luoyang 471OO2，China）

Abstract: Advancing integrated urban-rural development serves as a crucial pathway toward achieving common prosperity and coordinated regional development in China. Henan Province currently faces multiple challenges in this process，including the need for optimized urbanization progression，enhanced competitiveness of county economy，imbalanced allocation of public services between urban and rural areas，underdeveloped rural cultural revitalization，and insufficient ecological environment governance capacity.Tocomprehensivelyadvance integrated urban-ruraldevelopment at the county level in Henan Province，it is imperative to implement strategic measures such as improving urbanization quality，strengthening county economic resilience，promoting equal access to public services，revitalizing rural cultural vitality，and upgrading ecological governance.These initiatives will provide substantial supportfor constructing a new“complementary and integrated”urban-rural development pattern in Henan Province.

Keywords: County-level Development；Urban-Rural Integration； Indicator System

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