糧食產銷區省際橫向利益補償的問題與對策

中圖分類號 F326.11 文獻標志碼 A

引用：.糧食產銷區省際橫向利益補償的問題與對策［J］.農村·農業·農民，2025（8）10-13.

利益補償是彌補糧食主產區財力短板的重要來源，但單純依靠中央財政縱向補償面臨資金有限、政策邊際效益遞減等問題，難以從根本上破解主產區的發展困境，也無法充分體現主銷區對主產區糧食安全貢獻的責任分擔。實施糧食產銷區省際橫向利益補償是國家健全糧食主產區利益補償機制的有機組成部分。2023年以來，糧食產銷區省際橫向利益補償密集出現在國家重要會議和文件中，從“探索建立”到“統籌建立”，再到“啟動實施”和“中央統籌下”，意味著政策正逐步推進，制度安排從完善縱向利益補償機制轉向建立產銷區省際橫向利益補償機制以及實施更加多元化的“縱橫結合”利益補償方式，對于解決糧食主產區的發展困境和中央縱向補償的局限性具有重要意義。

一、糧食產銷區省際橫向利益補償成為當務之急

回顧相關政策發展歷程可發現，國家對糧食產銷區利益協調問題的關注由來已久。在2023年中央經濟工作會議和中央農村工作會議提出“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”前，已多次對產銷區之間利益協調和補償問題作出要求。但從政策實踐看，產銷區之間還停留在淺層次的糧食產銷銜接和協作探索層面，多采用糧食訂單、異地代購代儲、投資共建糧食生產基地等方式，主要是解決糧食供需對接問題，以推動糧食產銷區供需平衡，給主產區帶來的收益比較有限，缺乏主銷區對主產區實質的資金補償以及深層次協作互動，產銷區利益分配和成本分擔機制一直未得到有效協調，難以真正解決主產區種糧收益低和經濟發展滯后的問題。

2023年，糧食主產區人均GDP、人均財政收入分別僅為主銷區的 65% 和 48% 。13個主產區中，有9個省份人均GDP低于全國平均水平，11個省份農村居民人均可支配收入低于全國平均水平，不僅影響主產區抓糧的積極性，也讓種糧農民收入增長面臨困境，“產糧大省、經濟窮省”的現象亟待改變。在加強縱向補償和激勵制度的基礎上，需要盡快實施橫向利益補償，彌補主產區在經濟效率和社會公平方面的損失。

二、實施糧食產銷區省際橫向利益補償面臨的制約

（一）省際橫向利益補償依據不易核定

在糧食貿易統一大市場和商品糧自由流通的情況下，糧食總運輸量較大，而且省際糧食流向是發散的，產糧大省依托鐵路、公路干線或水運系統，通常可以形成多條跨省糧食物流通道，加上參與糧食購銷的市場主體多、鏈條長、范圍廣，銷往不同省份的糧食數據很難跟蹤量化。因此，糧食調入量、調出量的精準統計在現實中操作難度大，難以直接作為補償依據。且糧食流通數據統計和核算還存在統計口徑、統計方法不一致等問題[1]，如不少省份既有調人又有調出，也存在糧食加工后流向外省的情況，統計產銷缺口數據時是否涵蓋糧食加工品、飼料用糧等衍生需求，有待進一步明確。現階段，對于糧食產銷區橫向利益補償依據的確定，提出的較為可行的方法是根據各省份糧食生產量與需求量的差距來作為補償口徑。但是，該指標為總量指標，省際補償對象存在“一對多和多對一”關系，導致不具備操作性。而且糧食需求量受各省份常住人口流動性以及不同收入群體、城鄉之間人口食物消費結構差異的影響不易統計，只能通過其他方式進行大致估算。

（二）橫向利益補償標準核算較復雜

補償標準是否科學合理對于橫向利益補償的實施至關重要，要確定一個各相關省份認可度較高的補貼標準需要進一步探討，并不斷優化調整。由于糧食具有經濟、生態、社會等多重價值，目前缺乏統一且科學的核算體系來量化這些綜合價值，如何較為精準地衡量主產區的損失與銷區的收益，并確定兩者之間的因果關系和量化比例較為困難。如果用簡單的“一刀切”標準，難以平衡各方訴求，易導致補償資金與現實需求脫節，而實施差異化的補償標準又需要更精細的測算框架，還涉及不同指標的權重確定，增加了操作難度。從宏觀層面看，橫向利益補償涉及土地作為耕地使用而放棄其他用途時的機會成本，產銷區GDP增速、人均GDP、人均財力的差異，以及主產區人均公共產品和公共服務擁有量的滯后程度等；從微觀層面看，糧食生產涉及土地、資本、勞動力等多要素投入，核算補償標準時還要考察主產區糧食生產成本以及在耕地、水資源、農業生產環境保護利用和質量提升方面的投入等，而且不同地區、不同品種的糧食生產成本和資源消耗也有差別。此外，產銷協作等補償方式也應納入橫向利益補償范疇，但這種補償是間接的和隱性的，也不容易量化。

（三）糧食主銷區補償意愿可能不足

與中央縱向利益補償相比，橫向利益補償本質上是平衡糧食主產區和主銷區之間利益的一種制度安排，涉及對產銷區利益的重大調整，各主體的利益目標不盡一致，省際協調成本較高。對于主產區而言是政策利好，但對于需要“出錢買糧”的主銷區而言補償意愿可能不足。從主銷區角度看，其上繳中央的財稅是國家對產糧大省、大縣實施財政轉移支付的重要來源。此外，主銷區還對欠發達地區提供了橫向幫扶和資金援助，再進一步對主產區進行利益補償，會加重地方財政負擔。特別是在有效需求不足、社會預期偏弱等壓力下，主銷區自身財政壓力加大，可能會影響其橫向補償的意愿和能力[2]。

（四）橫向補償相關配套政策不完善

當前，國家尚未出臺橫向利益補償的具體辦法和指導性意見，相關政策協同機制有待建立健全，制約了省際橫向利益補償的進一步實施。比如，橫向補償如何與縱向補償協同發力、形成合力，現有中央財政縱向補貼與省際橫向補償如果不能有效銜接，可能出現重復補貼或補償盲區。法律保障還沒有跟上，對主銷區的補償責任缺乏強制約束力，部分省份存在履約失信風險。中央統籌下補償資金如何籌集和分配，怎樣對資金使用進行監管以及產銷區省域、市域、縣域怎么統籌聯動，也是橫向利益補償需要解決的問題。

三、糧食產銷區省際橫向利益補償的對策建議

（一）對糧食產銷區進行優化調整

要優化“三區”劃分，以更好精準施策。要把握全國糧食生產格局變化，綜合考慮與糧食產銷聯系最密切的耕地和人口兩大因素，對各省糧食安全貢獻度進行量化測度，并以此為依據對主產區、產銷平衡區和主銷區進行調整。為契合橫向利益補償機制實施，可將對國家糧食安全保障有絕對貢獻的糧食調出省劃分為主產區，將自給率較低需要大量調入糧食的省份劃分為主銷區，其他省份為產銷平衡區。在此基礎上，提高主銷區對實施省際橫向利益補償的認識，增強對主產區糧食生產貢獻的認可，同時督促主銷區強化責任意識，提高糧食自給率，構建飯碗一起端、責任一起扛的保糧新格局。

（二）增強橫向利益補償的科學性

主產區在保障糧食穩定供給方面付出了極大的物質成本、機會成本和生態保護成本，在實施利益補償時要將其作為重點考慮因素。短期可將糧食生產成本、調入（出）量等作為補償的主要考量。其中，糧食調入（出）量核算，可用全國人均糧食產量與各省常住人口的乘積作為各省糧食需求量，再計算其與各省糧食產量的差距作為補償依據。中長期綜合考慮主產區的物質成本、機會成本、生態保護成本等，逐步將財力差距、價格波動、糧食質量、資源消耗、生態價值等因素納入核算指標體系。兼顧主銷區發展實際和地方財力條件，調整優化橫向利益補償標準和額度，逐步從粗核算、低補償過渡到精準核算、較高補償，增加對主產區發展機會的補償。此外，橫向利益補償額度核定要統籌考慮主銷區對主產區已經作出的貢獻以及中央縱向補償，構建更加公平合理的糧食安全保障責任分擔體系。

（三）加快出臺橫向利益補償配套措施

盡快研究出臺具體實施辦法和細則，構建中央統籌、省際合作、分層分類的多級協調合作的補償分配機制。加強糧食、農業農村、交通、財政多部門統籌聯動，有針對性地解決橫向利益補償實施的難點問題。在國家層面建立糧食流通數據交易平臺或橫向利益補償工作大數據平臺，對糧食流通數據進行采集、管理和共享，為省際橫向利益補償提供精準的數據支撐。由相關利益主體組成橫向利益補償協商機構共同探討，平衡產銷區之間的利益關系。加強對補償資金使用監管，對糧食產能提升、農民增收等指標進行量化考核。選取典型的糧食調入省和調出省，開展省際橫向利益補償試點，對補償內容進行積極探索。從組織建設、制度改革、法律法規等方面建立健全省際橫向利益補償的保障體系。完善糧食生產支持政策體系，強化糧食價格調控機制，確保主產區種糧收益穩定。

（四）拓展多形式多渠道利益補償方式

省際橫向利益補償應該更加注重區域間的協調互動和對接，促進利益相關方資源優化配置和利益合理分配。除了直接的轉移支付和資金補償，還要推動產銷區之間的有效協作，健全糧食產銷區利益聯結機制。主銷區擁有資本、技術、裝備優勢，具備和主產區開展多方位合作的條件。可在國家層面統籌安排，加快優化糧食產業布局，全面深化升級糧食產銷合作。引導主銷區積極參與主產區優質糧源基地、倉儲設施、加工園區、營銷網絡、物流運輸等建設，逐步從糧食購銷合作轉向糧食供應鏈協作，構建產銷區糧食產業發展共同體[3]。推動主銷區技術、人才向主產區流動，協同推進農業新質生產力發展。鼓勵具有良好協作基礎的省份進一步拓展在產業發展、耕地保護、高標準農田建設、普惠性農村金融、糧食科技創新、農村人力資源開發等方面協作，形成多元化的綜合性補償機制，促進主產區糧食生產發展和經濟實力增強有機統一、農民生產糧食和增加收入齊頭并進。

（五）創新橫向利益補償政策工具

加大對產糧大省、大縣的獎勵政策支持力度。在全國層面統籌設立糧食橫向利益補償基金池，突

苗潔：糧食產銷區省際橫向利益補償的問題與對策

出提升糧食綜合生產能力的資金使用導向，超額完成的地區可到資金池里領取獎勵，沒完成的認繳。在產銷區糧食產能共建的基礎上，探索開展省際口糧產能交易，借鑒碳匯交易機制，建立糧匯交易制度[4]。綜合考慮國家糧食安全形勢、糧食主產區財政自給率、主銷區糧食自給率和財政承受能力等因素，科學設計糧匯交易價格形成機制。建立產銷區糧食基礎設施建設幫扶機制，對于主產區糧食生產基地、農田水利等設施建設，主銷區提供資金、技術等幫扶可折算抵扣需支付補償金額。加快明確主產區農業生態系統的產糧價值，健全橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償，完善主產區農業生態產品價值實現機制，增強主產區高質量高水平保障糧食安全的能力。

參考文獻：

[1]杜鷹，程華.糧食產銷區省際橫向利益補償的底層邏輯及建議[J].農業經濟問題，2025(4）：4-13.

[2]陳明星.糧食產銷區省際橫向利益補償內在機理與機制設計[J].農村經濟，2025（1）：38-45.

[3]孫中葉，楊傳宇，李治.健全我國糧食主產區利益補償機制的新思路[J].農業經濟與管理，2024（1)：1-11.

[4]周麗云，羅必良.糧食產銷區省際橫向利益補償的協調機制及市場化策略[J].社會科學輯刊，2024（5）：165-177.

Problems and Countermeasures of Implementing Inter-provincial Horizontal Benefit Compensation in Grain Producing and Marketing Areas

MIAO Jie（ Institute of Rural Development，Henan Academy of Social Sciences， Zhengzhou 451464，China）

Abstract: From the exploration and establishment to the launch of implementation，a key step has been taken in the iter-provincial horizontal interest compensation for grain producing and marketing areas，but there are still some problems to be solved，the dificulty of accurately measuring compensation bases，the complexity of standard-seting，potentially weak willngness to compensate，and stil-fragmented supporting policies.To implement the inter-provincial horizontal benefit compensation between grain producing and marketing areas， on the basis of optimizing and adjusting grain producing and marketing areas，the scientific rigor of horizontal compensation should be strengthened by accelerating the release of detailed implementation rules，diversifying compensation channels beyond fiscal transfers，and innovating market-oriented compensation instruments. Continuous field-testing and iterative policy adjustment are essential to secure aresilient，equitable and fficient compensation framework for national grain security.

Keywords: Inter-provincial Horizontal Benefit Compensation；Grain Production and Marketing Areas；Grain Security

[責任編輯：李偉杰]