基于發(fā)展權(quán)和功能損失的集體土地入市增值收益分配模型分析

中圖分類號C939 文獻標識碼A文章編號 0517-6611（2025）16-0203-05doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.16.044

AbstractThisttiofndprecoisfyactitftkeetofprofitole tiveconstructionlnd（CCL）Howtoiproveteioalitoftedistrbutioflndappeciationicoeisatoicorthepgis studyisbsedoisiooflanddvelopetsadtlfialsuitfucofofes.Itostuctsdistrtiooelf appreciationincomefromtheaketentryofCCL，andonuctsquantitativecalclatiosusinglndransactiondataocicoicata， andrelevantpolicydocumentsfrO5tO3inJinzaiCountyAnuProvinceastereseachrea.Thesultssowthattelad ciation income is1 447.5 thousand yuan/ hm² ，which only accounts for half of the land price.During the process of the market entry of PCCL， farmershavelosthesocialsecrifuctioncadyheirland，hichorth93OOtousanduan/hadsouldbompesatedta ersbythegovementusingartofthdjusmentfundsAftercosiderigtedivisiooflanddeveloentrightsandelssofsocaluiy functiofofsldridontlelidsispel..d 592.5 thousand yuan/hm2，with the corresponding ratios being 3.8% ， 55.2% and 41.0% ，which enable the farmers’collective to obtain the majorityfndpeicoedifatledalmpesaioddsfdsioiduieoi thetransformatioofnddevelopntodefronlandacqusitiotostocklndteigtearket，ndalsolpstmproetesiasmoffarersndthvlistarticipateinearketetrfCL.eocusiooftisudyexpadteesaason thedistributioofappeiatioicfroteakettyofCCLandasiporatpolicyposfoepentefoofitss tribution system in the future.

KeywordsProfttdciosucolnd;DbofpretioioLndevelontightSocilsifut loss ; Jinzhai County

長期以來，我國實施城鄉(xiāng)二元土地制度，城市發(fā)展所需的建設(shè)用地主要來源于土地征收—集體土地需要通過政府征收轉(zhuǎn)為國有土地后才能用于城市建設(shè)。這雖然保障了工業(yè)化和城市化發(fā)展需要，但同時也造成了建設(shè)用地指標緊張、農(nóng)村土地利用效率低下、政府過度依賴土地財政、失地農(nóng)民利益受損和城鄉(xiāng)發(fā)展割裂等問題[1-2]。在耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和縮小征地范圍多重政策推動下，以土地征收為基礎(chǔ)的增量開發(fā)模式不斷弱化，通過多種方式挖掘存量開發(fā)潛力來保障建設(shè)用地供應(yīng)漸成替代思路，其中一個重要突破口就是推動農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。早在20世紀90年中后期，長三角、珠三角和京津等沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱性市場就已經(jīng)普遍存在[3-4]。從1999年開始，國土資源部先后選取安徽、廣東、浙江、江蘇、上海等多個省份開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，并取得了一定的進展。但是，大多數(shù)地方農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化進展還十分緩慢，其中一個重要原因就是國家層面沒有明確的政策法規(guī)，土地使用權(quán)交易雙方的應(yīng)有權(quán)益難以得到有效的法律保護，社會各界對這種方式的認可度和參與積極性不高。面對這一問題，急需由國家層面出臺政策法規(guī)，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供充分的法律保障。2015年2月，我國正式啟動15個試點縣（市、區(qū)）的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市改革。2016年9月，人市改革的試點范圍擴大到33個縣（市、區(qū)），隨后試點期限又被延長至2019年底。2020年1月，《土地管理法》修訂并實施，允許全國范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的農(nóng)村集體土地以出讓、出租等方式交由企業(yè)或個人有償使用。2023年3月，自然資源部啟動深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，強調(diào)要抓住“兩項前置條件”，緊盯“三項負面清單”，探索“兩項重點機制”。這一系列國家性政策法規(guī)的出臺，完成了入市改革從試點實施到全面鋪開、從隱性流轉(zhuǎn)到合法人市的重大轉(zhuǎn)變。集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市改革的目標是建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場、增強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障和增加農(nóng)民土地財產(chǎn)收入，同時實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價[5]

土地增值收益是土地使用、開發(fā)和經(jīng)營過程中增加的土地價值[6-7]，其分配是否合理是影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成效的關(guān)鍵因素之一[8-9]。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍認為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配存在以下問題：不同區(qū)位和規(guī)劃用途下的土地增值收益不均衡；入市與征收的王地增值收益差距過大；調(diào)節(jié)金征收比例與計征基數(shù)差異較大;分配給農(nóng)民的土地增值收益偏低；農(nóng)民集體內(nèi)部的土地增值收益分配監(jiān)管薄弱[10-14]。胡如梅[15]基于相關(guān)政策文件，測算出義烏市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式下土地增值收益在政府和農(nóng)民集體之間的分配比例分別為 66% 和 34% 。周小平等[1依據(jù)相關(guān)稅費政策，測算出了北流市城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體的入市收益比對應(yīng)區(qū)域的出讓收益分別高 112.2% 和 60.7% ，城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的入市收益比對應(yīng)區(qū)域的出讓收益分別低 50.4% 和 34.3% 。Yan等[7]基于多重委托代理理論，測算了瀏陽市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益在政府、村集體、農(nóng)民和企業(yè)之間的最優(yōu)分配比例，發(fā)現(xiàn)最優(yōu)分配比例存在明顯的區(qū)域和行業(yè)差異。但上述研究并沒有考慮以土地發(fā)展權(quán)歸屬為依據(jù)構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市增值收益分配模型。

關(guān)于農(nóng)地征收增值收益分配的研究普遍認為農(nóng)民在與政府和開發(fā)商的利益博弈中處于弱勢地位，農(nóng)民獲得的土地增值收益偏低，應(yīng)該依據(jù)土地發(fā)展權(quán)歸屬進行土地增值收益分配，將部分土地發(fā)展權(quán)賦予被征地農(nóng)民，提高農(nóng)民的土地增值收益分配比例[18-21]。朱從謀等[2]基于土地發(fā)展權(quán)歸屬和農(nóng)民社會保障功能損失，估算了義烏市“集地券\"模式下宅基地流轉(zhuǎn)增值收益在政府、村集體和農(nóng)民之間的理想分配比例，發(fā)現(xiàn)集體所得的“集地券”交易價值遠高于征地補償標準。宋戈等[23進一步基于土地發(fā)展權(quán)歸屬和農(nóng)民社會保障功能損失，構(gòu)建宅基地退出開發(fā)過程中的土地增值收益分配模型，測算出農(nóng)民、村集體、政府和開發(fā)商之間的理想分配比例，認為這種分配模型兼顧了效率與公平，符合宅基地退出增值收益分配制度改革方向。關(guān)于農(nóng)地征收和宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的研究，可以為構(gòu)建兼顧土地發(fā)展權(quán)歸屬和農(nóng)民社會保障功能損失的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配模型提供重要的理論依據(jù)和方法借鑒。

筆者借鑒農(nóng)地征收和宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配研究中的相關(guān)理論和方法，依據(jù)按權(quán)能貢獻分配思想，對土地發(fā)展權(quán)進行劃分時，考慮賦予農(nóng)民部分社會保障功能損失補償，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市增值收益分配模型，以安徽省金寨縣為研究區(qū)，利用2015—2023年土地交易數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)及相關(guān)政策文件，定量測算政府、村集體和農(nóng)民之間的土地增值收益分配格局，以期為未來深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度改革提供決策依據(jù)。

1土地發(fā)展權(quán)分配思路

借鑒農(nóng)用地[18]和宅基地[24]價值劃分思路，可以將集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值劃分為2個部分，一部分是作為生產(chǎn)資料實現(xiàn)的市場價值，另一部分是提供農(nóng)民社會保障的非市場價值。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價值由農(nóng)民集體利用狀態(tài)下的生產(chǎn)要素價值和人市進行開發(fā)建設(shè)所體現(xiàn)的土地發(fā)展權(quán)價值構(gòu)成，其中生產(chǎn)要素價值包括土地取得成本和前期開發(fā)成本，土地發(fā)展權(quán)價值則是入市過程中產(chǎn)生的土地增值收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的非市場價值主要體現(xiàn)為人市前土地由本集體所辦企業(yè)使用，這些企業(yè)主要雇傭本集體農(nóng)民，可視為土地承載著農(nóng)民的社會保障功能。

土地發(fā)展權(quán)是指土地所有權(quán)人或使用權(quán)人變更土地用途、在土地上進行開發(fā)建設(shè)和改變土地利用集約度的權(quán)利[25-26]。對于土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，學(xué)術(shù)界存在“漲價歸公”“漲價歸私”和“公私共享\"3 種觀點[27]。國內(nèi)學(xué)者普遍接受“公私共享”原則，認為土地發(fā)展權(quán)的分配應(yīng)兼顧公權(quán)和私權(quán)的利益，在國家和個人之間取得平衡[27]。按照“公私共享”原則，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當由政府和農(nóng)民集體共享。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者和公共服務(wù)提供者，對土地周邊進行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入；村集體作為土地所有者和原土地使用者，貢獻了其享有的土地使用權(quán)價值；農(nóng)民作為本集體成員，失去了王地上承載的社會保障權(quán)價值。依據(jù)按權(quán)能貢獻分配思想，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)價值，也即是土地增值收益，應(yīng)在政府、村集體和農(nóng)民之間進行合理分配，具體分配思路如下：政府獲得土地發(fā)展權(quán)價值I，并補償農(nóng)民的社會保障功能損失；村集體和農(nóng)民按一定比例分享土地發(fā)展權(quán)價值Ⅱ；農(nóng)民不僅獲得部分土地發(fā)展權(quán)價值Ⅱ，還獲得政府支付的社會保障價值補償（圖1）。對于政府來說，土地增值收益調(diào)節(jié)金的用途與土地發(fā)展權(quán)價值I的用途基本一致，可以將其視作是土地發(fā)展權(quán)價值I，歸政府所得；可以將土地增值收益扣除調(diào)節(jié)金后的剩余部分視作是土地發(fā)展權(quán)價值Ⅱ，歸農(nóng)民集體所得，并按一定比例在村集體和農(nóng)民之間進行分享；政府還應(yīng)從征得的土地增值收益調(diào)節(jié)金中拿出一部分資金，用于補償農(nóng)民的社會保障功能損失。

2研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1研究區(qū)概況安徽省金寨縣位于大別山腹地，地處豫、皖、鄂3省交界處，被譽為“紅軍的搖籃、將軍的故鄉(xiāng)”，是我國首批國家級貧困縣，2020年才摘掉貧困縣帽子。2021年，金寨縣GDP總量為224.8億元，其中第二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值分別為100.4億、97.4億元，二者之和占比達 88.0% ;常住人口為67.8萬，其中城鎮(zhèn)人口為13.9萬，城鎮(zhèn)化率為 20.5% ;城鎮(zhèn)人均可支配收人為3.17萬元，農(nóng)村人均可支配收人為1.50萬元。這表明，金寨縣工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化水平和農(nóng)民收入水平明顯低于全國平均水平，對于鄉(xiāng)村振興政策支持的依賴性更強。金寨縣人均村莊用地面積為 231.66m² ，遠低于全省 453.30m² 的平均水平，再加上鄉(xiāng)村振興項目眾多、農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，進一步加劇了用地緊張局面。當前，解決這一問題的一個重要途徑就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

圖1土地發(fā)展權(quán)分配思路

Fig.1Thoughts on the allocation of land development rights

2016年9月，金寨縣被選為第二批集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點之一，實行集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺入市交易。截至2023年底，金寨縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市總地塊為71宗、總面積為 40.728hm² ，其中商業(yè)用地地塊60宗、面積 21.282hm² ，分別占 84.5%.52.3% ;工業(yè)用地地塊11宗、面積 19.446hm² ，分別占 15.5%.47.7% 。總的來看，金寨縣入市改革實施時間較長，市場發(fā)展相對成熟，各項經(jīng)驗做法走在全國前列，可以作為典型研究區(qū)，深入分析基于發(fā)展權(quán)和功能損失的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配模型。

2.2數(shù)據(jù)來源該研究使用網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)獲取了金寨縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地微觀交易數(shù)據(jù)，字段包括成交價格、地塊面積、地理位置、用地類型、交易日期等，來源于六安市公共資源交易中心和金寨縣人民政府網(wǎng)站，年份為2017—2023年。金寨縣“五通一平”成本數(shù)據(jù)來源于《金寨縣土地定級與基準地價更新技術(shù)報告（2019）》，年份為2019。金寨縣征地片區(qū)綜合地價標準（包含土地補償費用和安置補助費用）數(shù)據(jù)來源于《安徽省征地區(qū)片綜合地價標準》，年份為2020金寨縣靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險繳費標準來源于六安市《關(guān)于我市2020年度社會保險費繳費基數(shù)有關(guān)問題的通知》，年份為2020。金寨縣靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險補貼標準來源于《關(guān)于辦理金寨縣2020年度就業(yè)困難人員靈活就業(yè)社會保險補貼的通知》，年份為2020。金寨縣村莊用地面積數(shù)據(jù)來源于中科院資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心，年份為2015。金寨縣人口特征、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入水平等社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《2021年金寨縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，年份為2021。金寨縣調(diào)節(jié)金征收標準和集體收益分配規(guī)則來源于《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市收益管理暫行辦法》，年份為2017。

2.3 研究方法

2.3.1土地增值收益測算模型。根據(jù)國家和地方相關(guān)政策文件，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益是入市收入扣除土地取得成本和前期開發(fā)成本后的剩余部分。計算模型如下：

V=P-A-C

式中： V 為土地增值收益； P 為土地價格，等于總?cè)胧惺杖氤钥側(cè)胧忻娣e；A為土地取得成本，即取得農(nóng)用地所支付的補償，此處取安置補償費的最低標準； c 為前期開發(fā)成本，即將農(nóng)用地開發(fā)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地所投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，此處取“五通一平\"（即宗地紅線外通路、通電、供水、排水和通訊以及紅線內(nèi)土地平整）成本。

2.3.2農(nóng)民社會保障功能損失估算模型。人市交易之前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是由本集體所辦企業(yè)使用，這些集體企業(yè)必然主要雇傭本集體農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營，替代了部分本應(yīng)由政府提供的社會保障資金，可視為集體經(jīng)營性建設(shè)用地承載著農(nóng)民的社會保障功能。人市交易后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)給本集體以外企業(yè)或個人使用，這些外部企業(yè)可以不再雇傭本集體農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民也就失去了集體經(jīng)營性建設(shè)用地所承載的社會保障功能，這部分價值損失理應(yīng)由政府補償。借鑒參與土地流轉(zhuǎn)人員的社會保險補貼標準的制定思路（2013年義烏市《關(guān)于城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)社會保險補貼的實施意見》），參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市農(nóng)民的社會保險補貼標準，可以按靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險的個人繳費部分確定，以此作為政府補償農(nóng)民的社會保障價值損失。計算模型如下：

其中：VS為單位面積集體經(jīng)營性建設(shè)用地承載的社會保障價值：VEP為靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險繳費的最低標準；VUP為靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險的補貼標準； T 為靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險的補貼期限，一般不超過3年，此處取3年;LA為人均村莊用地面積，TLA為村莊用地總面積，RP為農(nóng)村總?cè)丝凇＜w經(jīng)營性建設(shè)用地與宅基地構(gòu)成村莊用地的絕大部分，兩者同樣承載著農(nóng)民的養(yǎng)老保障功能，但前者并不承載農(nóng)民的居住保障、醫(yī)療保障等功能。因此，單位面積集體經(jīng)營建設(shè)用地承載的社會保障價值，可以利用人均村莊用地面積、只考慮養(yǎng)老保障功能進行測算。

2.3.3基于發(fā)展權(quán)和功能損失的土地增值收益分配模型。根據(jù)上述土地發(fā)展權(quán)分配思路，政府獲得的土地增值收益為土地增值收益調(diào)節(jié)金（土地發(fā)展權(quán)價值I）扣除社會保障價值后的剩余部分。計算模型如下：

V₁=ADJ-VS

其中： V₁ 為政府獲得的土地增值收益;ADJ為土地增值收益調(diào)節(jié)金；VS為集體經(jīng)營性建設(shè)用地承載的社會保障價值。

農(nóng)民除從土地增值收益扣除調(diào)節(jié)金后的剩余部分（土地發(fā)展權(quán)價值II）按一定比例提取外，還獲得政府支付的社會保障價值補償。計算模型見公式4。

V₂=（ΔV-ADJ）×R+VS

其中： V₂ 為農(nóng)民獲得的土地增值收益； R 為農(nóng)民的提取比例，范圍為 15%～25%（2017-2023 年金寨縣人市交易的集體經(jīng)營性建設(shè)用地都屬于村集體或村民小組，按照集體收益分配規(guī)則，農(nóng)民從扣除調(diào)節(jié)金后的收益中提取 15%～20% 或20%～25% ），此處取 20% 。

土地增值收益扣除政府和農(nóng)民所得后的剩余部分提留給村集體。計算模型如下：

V_?3=V-V_?1-V_?2

其中， V₃ 為村集體獲得的土地增值收益

3測算結(jié)果分析

3.1土地增值收益測算結(jié)果根據(jù)前述的測算模型，將土地價格、土地取得成本和前期開發(fā)成本代入公式（1），就可測算出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地增值收益。

2017—2023年，金寨縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市總面積為 40.728hm² 、總金額為11854.83萬元，平均土地價格為291萬元/ hm² 。根據(jù)2020年公布的《安徽省征地區(qū)片綜合地價標準》，金寨縣征地片區(qū)綜合地價的最低標準為60.60萬元/ hm² ，其中安置補償費的最低標準為36.30萬元/ ，即土地取得成本。根據(jù)《金寨縣土地定級與基準地價更新技術(shù)報告（2019）》，金寨縣“五通一平”成本為109.95萬元 ?m² ，即前期開發(fā)成本。基于土地價格、土地取得成本和前期開發(fā)成本數(shù)據(jù)，測算出金寨縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地增值收益為144.75萬元 ^′hm² ，占土地價格的比重為 49.7% 。金寨縣是以土地增值收益為調(diào)節(jié)金計征基數(shù)的，再加上土地增值收益接近占土地價格的一半，會導(dǎo)致政府征得的土地增值收益調(diào)節(jié)金偏低。

3.2農(nóng)民社會保障功能損失估算結(jié)果按照靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險的個人繳費部分確定政府應(yīng)補償入市農(nóng)民的社會保險補貼，再將社會保險補貼標準和人均村莊用地面積代入公式（2），就可估算出集體經(jīng)營性建設(shè)用地所承載的社會保障價值，農(nóng)民的這部分價值損失應(yīng)由政府出資補貼。

根據(jù)《關(guān)于我市2020年度社會保險費繳費基數(shù)有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于辦理金寨縣2020年度就業(yè)困難人員靈活就業(yè)社會保險補貼的通知》，金寨縣靈活就業(yè)人員參與職工基本養(yǎng)老保險繳費標準為603元/月，補貼標準為350元/月，補貼期限為3年，據(jù)此測算出金寨縣參與入市農(nóng)民的社會保險補貼標準為0.91萬元。根據(jù)村莊用地總面積和農(nóng)村總?cè)丝冢瑴y算出金寨縣人均村莊用地面積為 231.66m² 。基于社會保險補貼標準和人均村莊用地面積的測算結(jié)果，估算出單位面積集體經(jīng)營性建設(shè)用地的社會保障價值為39.30萬元/ hm² 。集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市過程中，農(nóng)民失去了土地所承載的社會保障功能，這部分功能的價值損失應(yīng)由政府從土地增值收益調(diào)節(jié)金中拿出一部分進行補償

3.3基于發(fā)展權(quán)和功能損失的土地增值收益分配測算結(jié)果基于土地增值收益測算結(jié)果，依據(jù)土地發(fā)展權(quán)分配思路，先測算出社會保障價值，再將土地增值收益、調(diào)節(jié)金和社會保障價值代入公式（3）～（5），就可以估算出政府、村集體和農(nóng)民之間的土地增值收益分配格局。

根據(jù)《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益管理暫行辦法》中的調(diào)節(jié)金征收標準和集體收益分配規(guī)則，再結(jié)合土地增值收益、調(diào)節(jié)金和社會保障價值的測算結(jié)果，測算出金寨縣政府、村集體和農(nóng)民獲得的土地增值收益分別為5.55萬 ，79.95 萬和59.25萬元 Δ^′hm² ，對應(yīng)比例分別為 3.8% 、55.2% 和 41.0% （表1）。兼顧考慮土地發(fā)展權(quán)劃分和農(nóng)民社會保障價值損失的情況下，農(nóng)民集體獲得絕大部分的土地增值收益，顯著超過當?shù)卣鞯匮a償標準，有利于提高村集體和農(nóng)民參與入市的積極性；但政府僅獲得極小部分的土地增值收益，遠遠低于當?shù)貒型恋爻鲎尳鹗杖耄焕谡{(diào)動政府推動入市的積極性。

表1基于發(fā)展權(quán)和功能損失的土地增值收益分配測算結(jié)果

Table1The calculation results of land appreciation income distribution based on development rights and functional losses

4結(jié)論與啟示

土地增值收益分配作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施的核心環(huán)節(jié)之一，其合理性會直接影響到整個集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市成效。該研究借鑒農(nóng)地征收和宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配研究中的相關(guān)理論和方法，依據(jù)按權(quán)能貢獻分配思想，對土地發(fā)展權(quán)進行劃分時，考慮賦予農(nóng)民部分社會保障價值補償，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配模型，利用土地交易數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)及相關(guān)政策文件，以安徽省金寨縣為研究區(qū)，利用2015—2023年土地交易數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)及相關(guān)政策文件，定量測算政府、村集體和農(nóng)民之間的土地增值收益分配格局，對于政府制定和實施更加合理、精準的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配政策具有重要的參考價值。

該研究發(fā)現(xiàn)：第一，金寨縣集體經(jīng)營性用地入市增值收益為144.75萬元 ?hm² ，占土地價格的 49.7% ，再加上是以土地增值收益為基數(shù)計征調(diào)節(jié)金的，導(dǎo)致政府征得的調(diào)節(jié)金偏低。第二，入市過程中，農(nóng)民失去了集體經(jīng)營性建設(shè)用地所承載的社會保障功能，金寨縣這部分功能的價值為39.30萬元 ?m² ，其損失應(yīng)由政府從調(diào)節(jié)金中拿出一部分進行補償。第三，依據(jù)土地發(fā)展權(quán)劃分，并考慮農(nóng)民社會保障價值損失，構(gòu)建集體經(jīng)營性用地入市增值收益分配模型，測算出政府、村集體和農(nóng)民獲得的土地增值收益分別為5.55萬、79.95萬和59.25萬元 ?hm² ，對應(yīng)比例分別為 3.8% 、 55.2% 和 41.0% ，使得農(nóng)民集體獲得了絕大部分的土地增值收益，顯著超過當?shù)卣鞯匮a償標準。該研究探索發(fā)現(xiàn)，兼顧考慮土地發(fā)展權(quán)劃分和農(nóng)民社會保障價值損失的情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市增值收益分配會向農(nóng)民集體大幅傾斜，使得農(nóng)民集體獲得的土地增值收益顯著超過當?shù)卣鞯匮a償標準，這有利于推動土地開發(fā)模式從增量土地征收向存量土地入市轉(zhuǎn)變，也有助于提高農(nóng)民和村集體參與土地入市的積極性。在這種情況下，政府獲得的土地增值收益會顯著降低，使得政府獲得的土地增值收益遠低于當?shù)貒型恋爻鲎尳鹗杖耄@確保了當?shù)赝恋刎斦皇苊黠@沖擊，但有礙于調(diào)動政府推動入市的積極性。

該研究結(jié)論對于未來深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度改革具有重要的政策啟示意義。一方面要因地制宜確定調(diào)節(jié)金征收標準。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府財政收入對土地征收的依賴度較低，可適當降低調(diào)節(jié)金征收比例，從而提高農(nóng)民和村集體參與人市的積極性；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府財政收入對土地征收的依賴度較高，可適當提高調(diào)節(jié)金征收比例，從而調(diào)動政府推動入市的積極性；可由上級政府從調(diào)節(jié)金中截留一定比例資金在下屬地區(qū)之間進行統(tǒng)籌調(diào)節(jié)分配，以緩解地區(qū)之間因經(jīng)濟發(fā)展不平衡、分配政策不統(tǒng)一帶來的收益差距問題。另一方面，要細化集體內(nèi)部土地增值收益分配規(guī)則。應(yīng)保障農(nóng)民和村集體在土地增值收益分配決策中的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)，采用貨幣補貼、人股分配、留地和留物業(yè)等多元化的分配方式，合理設(shè)置集體與成員之間、不同提留用途之間和不同分配方式之間的分配比例，以確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員可以公平分享收益。

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