我國檔案法規和檔案標準引用關系論析

Abstract： Through thesystematic sorting and analysisofrelevant archivalregulationsandarchival standards，this paper clarifiesthecitationrelationship betweentheexistingarchivalregulationsandarchivalstandards in China，suchasthedual aging of theregulations and standards andthelack ofupdating，certainunscientific citation methods，andthe dificulties inthesynergistic developmentbythe main entities involved，andsoon.Andthen the paper puts forward strategies for the development of synergistic governance relationship：speedinguptheupdate ofstandards and regulations to promote dynamic adaptationof thetwosides;adoptingnormativecitation methods，taking intoaccount theprincipleandfexibility;clarifyig the conotationof synergistic govemancerelationship，establishingadynamiccoordinationmechanism，with theaimof providing reference for the optimization of archival laws and regulations system.

Keywords：Archival Regulations;Archival Standards; Citation Relationship;Archival Governance

2020年修訂的《標準化工作導則第1部分：標準化文件的結構和起草規則》（GB/T1.1—2020）更新了標準引用法規規定的相關條款。2021年10月印發的《國家標準化發展綱要》提出“建立法規引用標準制度、政策實施配套標準制度，在法規和政策文件制定時積極應用標準”，明確了法規引用標準制度建設的重要性。2024年全國檔案工作標準化技術委員會第32次年會重申要“厘清法規、標準間的關系，鼓勵法規引用成熟標準，實現制度規則之間的協調配套”，再次強調了法規、標準關系研究的重要性以及法規引用標準問題?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業發展規劃》明確提出要實施“檔案制度規范建設工程”。檔案法規和檔案標準作為“檔案制度規范建設工程”的兩個組成部分，其關系研究是探究檔案規范化、科學化治理底層邏輯的理論基礎之一。目前兩者關系的現實狀況如何，今后又將如何優化調整，無疑對檔案事業高質量發展具有重要影響。

目前聚焦檔案法規與檔案標準關系的研究成果不多：葉文強討論了檔案法規與標準的異同；殷紅仙[2]從檔案鑒定標準的視角分析了檔案法規與檔案標準的關系；趙屹[3正面闡釋了兩者的關系，指出“依法治檔是檔案工作法治化與檔案工作標準化兩個層面的有機結合”；韓麗菊4探討了檔案工作標準與檔案法規在檔案行政執法中的作用及其相互影響。徐擁軍等[5]、蔡盈芳[6]周林興等[7]尹鑫[8]的研究涉及檔案或電子文件管理的法規標準體系建設的相關問題和完善建議。上述研究均鮮從正面深人論及檔案法規（體系）和標準（體系）的關系問題，多側重于宏觀的理論分析。

1數據來源和研究設計

本研究以構成引用關系的檔案法規和檔案標準文本為研究對象，數據來源為國家檔案局、各省（直轄市、自治區）檔案局館官方政策法規庫以及全國標準信息公共服務平臺（截止日期為2025年5月16日），主要關注構成明確引用關系的檔案法規和標準，即法規引用了標準名稱和標準號（或者兩者出現其一），標準引用了相關法規名稱和發文字號（或者兩者出現其一）。以此為標準，通過文本審讀，共篩選了28項引用標準的法規性文件以及64項引用法規的標準，其中地方標準僅選取各地檔案局歸口的標準。

筆者首先對上述法規和標準引用情況進行量化統計分析，將清洗處理過的數據導人Gephi軟件，圖類型設置為有向圖，節點及其標簽的大小分別以連人度和連出度為渲染方式，采用FruchtermanReinggold布局進行可視化展示，力圖揭示引用和被引用關系網絡，以期厘清我國檔案法規和檔案標準引用關系的實際狀況，進而發現問題、探尋出路。

2檔案法規和檔案標準引用關系的基本情況

檔案法規和檔案標準雖然內容和適用范圍各異，但兩者并非孤立存在。從現有檔案法規和檔案標準來看，檔案法規通過引用標準將其納入法律體系以提供技術支撐，檔案標準通過引用法規以明確相關法律依據和要求。下面分別從檔案法規引用標準和檔案標準引用法規的情況展開分析。

2.1檔案法規引用標準的情況

在國家部門規章和規范性文件中，引用標準的部門規章11個、規范性文件16個，加上明確引用了標準的1個地方規章（不含規范性文件），共計28個（見表1）。28個法規共引用了55個標準，其中檔案行業標準26個，其他行業標準4個，國家標準25個。28個法規的平均存續時間為12.2年，其中20年以上的2個，10—20年的13個，10年以內的13個。除上述構成明確引用的法規性文件外，另有若干法規采用普遍性引用。普遍性引用是指在法律法規中指定特定機構或具體領域內的所有標準（不逐個列舉）作為引用標準的一種引用方式[9]，故普遍性引用不構成明確引用關系，在此不做進一步分析。

表1檔案法規引用標準情況統計表

55個被引標準中有45個標準采用的是注日期引用（標準號標注年份），其中23個標準已廢止，占比 51% ，其他22個標準的平均標齡為16.5年，老化現象明顯（見表2）。同一個標準的多個不同版本共存于這些法規中，如GB/T18894的2002年 版和2016年版，其標準名稱分別為《電子文件歸檔與管理規范》和《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》?！稊底謾n案館建設指南》《婚姻登記檔案管理辦法》等多個法規引用其2002版，《村級檔案管理辦法》引用其2016版。

將所統計數據轉為CSV格式，Source列為法規，Target列為標準。鑒于標準注日期引用和不注日期引用的存在以及不同版本標準名稱存在的差異，為方便統計，將標準號中的年份信息

做隱藏處理，便于不同版本標準頻次的匯總統計。將清洗后的數據導人Gephi后生成圖1和圖2，兩圖分別按照連出度中心性和連入度中心性輸出，連出度中心性代表法規引用標準的積極性，連入度中心性代表標準被引的頻率和表現，圖1和圖2的網絡結構整體呈現放射狀，“中心一邊緣”特征明顯。根據連出度中心性來看，《機關檔案管理規定》《企業檔案管理規定》《企業電子文件歸檔和電子檔案管理指南》《鄉鎮檔案工作辦法》《數字檔案館建設指南》位于圖形核心位置，表明其引用其他標準較多，引用積極性高，處于整個引用網絡的核心位置。

表2被引標準（注日期引用）情況統計表

續表2被引標準（注日期引用）情況統計表

2.2檔案標準引用法規的情況

調研發現，引用法規的標準共計64個，包含5個國家標準、37個檔案行業標準和22個地方標準（見表3）。其平均標齡為6.2年，其中標齡 ?10 年的有9個，上述標準存在老化問題。標齡 ?5 年的有32個標準，占比 50% ，表明近年來檔案標準引用法規的力度明顯增強。

64個標準累計引用法規255次，涉及124項法規，其中國家級106項，地方性法規18項。被引法規中被廢止的有《檔案行政處罰程序暫行規定》《國有企業文從連入度中心性來看，GB/T18894、GB/T11822、DA/T22、DA/T28、GB/T11821、DA/T50是核心被引標準。被引頻次位居前 10% 的6項標準，累計被引54次，占總被引量（148次）的 36.5% ，這種顯著的集中度反映了頭部標準在被引網絡中的核心地位。與之相對應，占標準總量（55項）的 65.5% 的低頻被引標準（被引次數 ?2 ）共計36項，其累計被引量為47次，占比 31.8% ?！皬亩康慕嵌葋砜矗淳哂休^高值的對象或者事物往往數量較少”[10]，標準被引頻次呈現顯著的冪律分布特征（Power-lawDistribution），構成了典型的長尾效應。長尾的頭部是由高頻標準構成的：GB/T18894構建了涵蓋電子文件形成、歸檔、存儲、利用到處置的全生命周期管理框架，GB/T11822則確立了科技檔案的系統化組織模式和結構化管理范式。DA/T28、DA/T22、DA/T31、GB/T11821和DA/T50的主題涵蓋建設項目檔案管理、歸檔文件整理、紙質檔案數字化、（數碼）照片檔案管理等，這些高頻標準的主題一定程度上反映了國家檔案工作的重點。

件材料歸檔辦法》《數字檔案館系統測試辦法》《干部檔案工作條例》《國家行政機關公文處理辦法》《中國共產黨機關公文處理條例》等，可見標準所引法規存在一定程度的老化現象，部分標準和被引法規的雙老化導致我國檔案制度規范體系的活力不足。

將所統計數據轉為CSV格式，Source列為標準，Target列為法規。將清洗后的數據導人Gephi后生成圖3和圖4，兩圖分別按照連入度中心性和連出度中心性輸出。連出度中心性代表標準引用法規的積極性，連入度中心性代表法規被引的頻率和表現。根據連人度中心性顯示，《電子檔案移交與接收辦法》位于圖形中心，節點最大，表明該法規被標準引用最多（16次）。其他的核心被引法規還有《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》《會計檔案管理辦法》《中華人民共和國檔案法》《電子檔案管理系統基本功能規定》和《機關檔案管理規定》。幾個明顯的功能性聚類均圍繞核心節點展開，涉及公文與文件管理、電子檔案管理、特殊載體檔案（照片等）基礎設施檔案（如城市軌道交通）數字化轉型等多個領域。引用的電子檔案管理相關法規占 28% ，體現了檔案管理向信息化轉型的發展趨勢。

從連出度中心性來看，《檔案工作規范化建設評價規范》（DB43/T263—2020）引用19項法規，是引用積極性較高的核心標準，其次是《行政事業單位一般公共預算支出財務報銷電子會計憑證檔案管理技術規范》（DA/T95—2022）《招標投標電子文件歸檔規范》（DA/T103—2024）《辦公自動化環境中電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（DB36/T1053—2018）和《檔案館檔案接收規范》（DB3204/T1012—2020）等。檔案行業標準和地方標準在法規引用方面表現出較高的積極性，且地方性法規僅被地方標準引用，呈現出明顯的區域集中特征，主要集中在天津、江蘇、福建等地。

圖1法規引標準網絡圖（連出度中心性）

3檔案法規和檔案標準引用關系的現存問題

3.1結構層面：法規和標準雙老化，更新不適配

第一，法規、標準均有不同程度的老化現象。施引法規的平均存續時間為12.2年，被引標準中已被代替或廢止的占比51% ，其余被引標準平均標齡為16.5年。施引標準標齡 ?10 年的有9個，部分被引法規已被廢止。因施引方要先于被引方存在，雙方均存在老化問題，兩者疊加影響導致整個檔案法規標準體系的老化現象突出、活力不足。

表3檔案標準引用法規情況統計表

續表3檔案標準引用法規情況統計表

第二，法規與標準在新舊更替過程中銜接不良，導致了明顯的脫節現象。一些法規所引用的標準更新速度緩慢，未能充分體現標準適應技術變化的優勢。在被引用的55個標準中，有26個標準經歷了更替迭代，平均迭代周期為14.5年。近年來檔案標準的更新速度有所加快，但部分檔案法規的修訂周期依然較長，導致“標準先行失效”的現象頻繁出現，進而引發法規引用失效標準等問題，如《編制全國檔案館名稱代碼實施細則》《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》《數字檔案館建設指南》《水利水電工程移民檔案管理辦法》《重大建設項目檔案驗收辦法》《村級檔案管理辦法》《電子檔案移交與接收辦法》《企業電子文件歸檔和電子檔案管理指南》《城市社區檔案管理辦法》《檔案信息系統安全等級保護定級工作指南》《檔案信息系統安全保護基本要求》等引用的一些標準已被代替或廢止。現行法規引用過時標準會導致標準的技術支撐作用難以發揮。新舊版本標準共存于法規體系中，不同版本標準甚至發生名稱變更，新舊標準因內容不一致而引發技術操作的混亂，造成檔案法規結構不合理、內容不協調，導致法律適用錯誤和執行混亂，進一步削弱了法規的規范性和權威性。

3.2技術層面：部分引用方式不科學，引用規則不合理

第一，部分法規引用標準的方式不科學。15個法規采取注日期引用方式（帶年份的標準號），2個法規（《企業電子文件歸檔和電子檔案管理指南》《數字檔案館系統測試辦法》）采取部分注日期引用方式，9個不注日期，《黑龍江省城鄉建設檔案管理辦法》《區域性國家重點檔案保護中心建設與管理辦法》只引用了標準名。《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》引用的《信息化工程監理規范》（GB/T19668—2005）未完整標注標準號，但由于其標注了年份2005，其對應的標準號實際為GB/T19668.1—2005，所以無法代表《信息化工程監理規范》系列標準中其他年份發布的GB/T19668.2—2007等其他5個標準，且該系列標準已被GB/T19668.1—2014、GB/T19668.2—2017等7個標準組成的系列標準代替。《標準化工作導則第1部分：標準化文件的結構和起草規則》（GB/T1.1—2020）指出，只有能夠接受所引用內容將來的所有變化才能采用不注日期引用。因此采用注日期引用還是不注日期引用，可以根據具體情況自由裁量。這種做法可以彈性靈活地應對法規和標準更新不同步的情況，同時要求動態跟蹤標準更新情況，及時做出調整。但是對于長期未做修訂的法規來說新標準未必適配，這種不協調同樣可能增加管理和執行的難度。此外，《電子檔案管理辦法》等多個法規采用了普遍性引用方式，多使用“符合國家有關標準規范要求”“按照有關標準”等表述。普遍性引用因未列出明確的標準信息，容易導致執行標準不清、追責依據不明等問題。

第二，部分標準引用法規的方式不合規。目前主要存在三種引用方式：一是規范性引用，即在標準正文中“規范引用文件”部分明確注明引用的法規，大部分標準是采取規范引用方式明確指出。二是原則性引用，即被引用的法規未在“規范引用文件”部分出現，而在正文中通過“符合法律法規要求”等原則性表述出現，如DA/T42—2009《企業檔案工作規范》規定“應分別符合財會字［1998]32號，勞力字[1992]33號…的要求”，提及兩個法規的發文字號，但未直接顯示《會計檔案管理辦法》《企業職工檔案管理工作規定》等法規名稱。三是資料性引用，即在文后參考文獻顯示相關法規文件，其引用強度適度，高頻引用多采用資料性引用的方式。如《檔案工作規范化建設評價規范》（DB43/T263—2020）的文后參考文獻共計有《檔案法》《檔案法實施辦法》相關條例規定以及數字檔案館（室）建設方面的規范性文件20篇?！稑藴驶ぷ鲗t第1部分：標準化文件的結構和起草規則》（GB/T1.1—2020）中9.5.4.4.3規定：“起草文件時不應規范性引用法律、行政法規、規章和其他政策性文件，也不應普遍性要求符合法規或政策性文件的條款。諸如‘應符合國家有關法律法規’的表述是不正確的。”9.5.4.2.2規定“文件中所有資料性引用的文件，均應在要素‘參考文獻’中列出”。上述規定意在盡量減少標準與法規的顯性綁定，必要時通過資料性參考文獻或附錄提供法律背景信息，而非直接引用條款。因此，資料性引用是符合上述標準規定的最佳引用方式，規范性引用和原則性引用方式不符合上述標準的規定。

圖3標準引用法規網絡圖（連入度中心性）

圖4標準引用法規網絡圖（連出度中心性）

3.3管理層面：法規和標準制定主體協同困難，責任不清晰

第一，檔案法規與標準引用關系現存問題的主要成因在于法規和標準制定主體協同困難。目前，檔案法規主要由各級立法機關、政府部門和檔案局制定，而檔案標準則由國家檔案局及其所屬機構、中央和省市級檔案機構、科研教育機構、企事業單位和行業協會等多方參與制定。檔案法規和檔案標準的制定主體分散，缺乏法規與標準的協同規劃及進度安排，法規制定與標準編制過程缺乏有效銜接，跨部門協調機制不夠健全。

第二，協同困難會導致職責重疊與責任界定不明，容易產生管理上的“真空地帶”。這一現象主要體現在檔案法規的制定與修訂過程中，未能及時反映檔案標準的更新，從而削弱了檔案法規的權威性及執行效力。同時，檔案標準更新與檔案法規執行之間缺乏有效的溝通機制，導致檔案法規制定者與檔案標準制定者之間信息不對稱，進而引發檔案法規與檔案標準更新的滯后僵化與銜接不當問題。檔案標準對技術和市場的變化反應相對敏銳，更新周期相對較快。而檔案法規相對穩定，存續期較長，因此引用過期標準現象時有發生。檔案法規要求執行所引標準，而該標準可能不再適用。檔案法規要求與檔案標準的適用性差異影響了規范體系的合理性和操作性，難以適應技術與市場的快速變化，易導致標準制定者與法規制定者之間的責任界限模糊不清，出現問題時難以追究責任。檔案行政執法的監管重點是法規要求，對標準指導作用的評價和監督不足。同時，需要警惕法規制定機構過度介入技術細節，這將限制技術標準的制定，使得標準化機構難以發揮其專業優勢。

4檔案法規和檔案標準協同治理關系的構建策略

檔案法規和標準都旨在規范檔案治理行為、提升治理效率。檔案法規為標準提供了框架，側重于通過強制力設定檔案治理的底線要求和基本原則，而檔案標準則為法律提供技術支撐，提供更具體、更詳細的檔案治理技術規范和操作指南，其整體效能的提升有賴于兩者的協同治理。

4.1加快標準法規更新速度，推進兩者動態適配

第一，優化標準法規制定流程。完善頂層設計與規劃，明確檔案標準法規體系建設的長期和短期目標、更新的重點領域和優先次序。重點關注和優先推進GB/T18894、GB/T11822、DA/T28、DA/T22、DA/T31等核心被引標準和高被引法規《電子檔案移交與接收辦法》《會計檔案管理辦法》《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》的修訂工作，制定詳細的更新計劃，明確時間表、路線圖和責任主體。應注重前期調研和論證，吸納多元利益相關方參與其中，暢通部門和層級協調渠道，適時進行動態評估和調整?？梢胄畔⒒侄?、利用信息化平臺，實現標準法規制定過程的在線協作、信息共享和進度跟蹤。當核心標準和法規出現異常導致連鎖反應，影響規范體系整體效能時，可優先啟動制定修訂程序。應學習和借鑒ISO國際標準化活動的先進經驗，ISO標準制定要經歷初始、提案、起草、委員會、咨詢、批準、出版、復審、廢止等九個階段，每個階段又分為若干分階段，每個分階段都被賦予一個編號，如90.60代表“復審結束”，60.60代表“出版發行”。每一個ISO標準都會有一個狀態編號，方便進行精細化的流程控制和全過程的督辦檢查。

第二，建立標準法規動態監控及更新機制。國家標準化管理委員會、全國檔案工作標準化技術委員會、國家和地方檔案局分別負責國家標準、行業標準、地方標準的審查和評估，司法部門聯合檔案部門對檔案法律、法規進行跟蹤監督和檢查，實現對法規標準應用成效的評估，及時發現和解決標準法規存在的問題，并形成標準與法規持續協同推進的模式。通過動態審查與評估程序，確保法規和標準能夠及時更新，以應對社會需求的快速變化。同時，建立對新技術、新業態、新需求的快速反應機制。如建立“檔案標準技術預研儲備庫”，提前進行前瞻性標準研究，在制定法規時能夠及時調用最新的技術發展成果，避免滯后。通過定期評估，及時淘汰過時的標準，并引入新興技術規范。此過程不僅可推動實現技術標準的先進性和前瞻性，同時為檔案法規的更新提供源源不斷的動力。此外，建立標準法規實施情況的反饋機制，及時收集和處理用戶意見，不斷完善標準法規。

4.2采用規范引用方式，兼顧原則性和靈活性

第一，法規引用標準時應在遵循相關引用規范和原則的基礎上，采取粗細結合的靈活引用策略。細化引用方式適用于內容較為具體的法規文件，法規通過細化引用標準，利用標準的技術先進性和市場適應性來增強自身的可操作性。而粗放引用方式適用于需要粗略描述的管理場景，其表達的模糊性更符合場景要求。但注意粗放引用如“普遍性引用”由于缺乏明確的標準信息，可能會給管理實施和執行帶來困難。因此，建議“普遍性引用”結合“標準清單”一起使用。

第二，應靈活使用“注日期引用”和“不注日期引用”。根據GB/T1.1—2020的規定，起草文件時不應引用“已被替代或廢止的文件”。然而，法規實施若干年后，可能會出現被引標準廢止的情況。在此情況下不注日期引用的優勢更加明顯，但其使用前提是引用的條款能夠接受被引文件的變化。2018年之后的4個法規均采用了不注日期的引用方式，這在一定限度上體現了近年來采用不注日期引用方式的趨勢。引用方式的自由裁量需要進行引導和規范，選用靈活引用方式時，有必要針對不同情況對引用方式的選擇進行一些原則性規定，以把握適用尺度。

標準引用法規時要嚴格按照GB/T1.1—2020《標準化工作導則第1部分：標準化文件的結構和起草規則》9.5.4.4.3和9.5.4.2.2的規定（詳見前文），采用資料性引用的方式。建議在標準修訂時將目前采用規范性引用和原則性引用方式的條款調整為采用資料性引用方式，確保引用方式的科學合規。

4.3明確協同治理關系內涵，建立動態協調機制

法規與標準的關系并非簡單的“上位一下位”層級關系，而是一種動態的協同治理關系。法律規則與技術規則既相互獨立，又相互依存，通過高效引用形成互補協作關系，增強整體治理效能。新興技術和關鍵領域的標準可先于法規更新，新制定的標準反映了行業內的最佳實踐和技術進步，能夠為法規的更新提供關鍵的參考依據。立法者應充分考慮現有的標準體系，更精準地進行法規的制定與修訂。標準在引用法規時采用資料性引用的方式，被引法規作為標準寫作的參考文獻出現。即使標準實施過程中出現被引法規的修訂，也不會影響新法規的適用，這樣可兼顧法律適用性和標準的技術兼容性，確保標準的實施不會與現有法律法規產生沖突。兩者可以根據現實需要和對方的變化進行適時的調整，以動態適配的方式相互依存、協同發展，構建更加完善高效的檔案協同治理體系。

解決標準與法規銜接不暢的關鍵在于打破協同瓶頸，建立法規和標準制定機構的動態協調機制。該協調機制應包括聯席會議制度、檔案法規標準信息共享數據庫、數字化協同平臺。第一，聯席會議由國家檔案局、國家標準化委員會、全國檔案工作標準化技術委員會牽頭，技術專家、法律顧問和多元利益相關者參與。實行雙向提案制，法規制定方和標準制定方提交議題，將反饋渠道中高頻次、高質量的反饋問題自動納入聯席會議的議程。設立聯合辦公室，負責追蹤會議決議的落實情況和通報，形成常態化閉環管理。通過建立聯席會議制度，依托專業機構人員的持續監督與評估，可助推標準和法規的邏輯一致性和適用性。第二，建立權威、開放的檔案法規標準信息共享數據庫，不僅收錄已發布的檔案法律、行政法規、部門規章、規范性文件和國家標準、行業標準、地方標準、團體標準，還收錄“正在起草”和“正在征求意見”的草案，并開放反饋意見窗口。利用技術手段實現法規與標準的“知識圖譜”關聯，提供所有歷史版本的查閱，并開發文本智能比對工具。可公開查詢反饋的處理狀態，系統定期對反饋數據進行分析，生成報告，識別出共性問題和熱點問題，為聯席會議提供決策支持。共享數據庫和反饋渠道的建立有助于及時發現并解決法規標準制定與實施中的矛盾，提高標準與法規的一致性和匹配度。第三，數字化協同平臺是支持法規與標準協同編制和管理的工作平臺。平臺內置立法、制標流程，項目負責人可以分配任務、設定截止日期，系統會自動提醒組員完成任務，按流程繼續流轉。在起草過程中，平臺可利用自然語言處理技術進行實時自動的沖突檢測，一旦發現術語不一致、要求相沖突或存在引用過時標準等問題，系統會提示預警。另外，平臺應提供安全的在線投票功能，確保決策過程的正式性和高效性?？蓪n案法規標準信息共享數據庫納人數字化協同平臺，運用大數據分析、人工智能等現代信息技術手段，監測法規和標準的實施效果，發現并預警潛在的沖突和不匹配問題，提升規范體系的應對能力和更新速度。

*本文系國家社會科學基金項目“大數據環境下檔案數據治理標準體系構建研究”（項目編號：20BTQ095）階段性研究成果。

作者貢獻說明

倪曉春：設計研究思路，確定論文框架，撰寫和修改論文；郭沛汶：參與論文撰寫及修改。

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（責任編輯：向曉旭 張帆）