生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察履職的創(chuàng)新思考

黨的二十大報(bào)告提出“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”，上海市崇明區(qū)作為長(zhǎng)江入海口的生態(tài)屏障和長(zhǎng)三角的“中央公園”，肩負(fù)著建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島、向世界展示“人與自然和諧共生”建設(shè)范例的重大使命。崇明檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署和最高檢、上海檢察機(jī)關(guān)的工作要求，全面加強(qiáng)公益訴訟檢察生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，努力以公益訴訟檢察創(chuàng)新履職服務(wù)保障崇明打造世界級(jí)生態(tài)島名片。

生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察履職的理論邏輯

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察公益訴訟制度”。檢察機(jī)關(guān)作為黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，發(fā)揮公益訴訟檢察職能服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、服務(wù)“人與自然和諧共生”的中國(guó)式現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

助力打造“人與自然和諧共生”樣板是公益訴訟檢察的政治責(zé)任。黨的二十大報(bào)告首次專章部署“依法治國(guó)篇”、首次專門強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”，中共中央首次專門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，三個(gè)“首次”是新時(shí)代黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)，尤其是公益訴訟檢察的新的更大的政治責(zé)任和歷史責(zé)任。黨的中心工作推進(jìn)到哪里，檢察工作就要跟進(jìn)到哪里。上海市人民政府發(fā)布《崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)以更高標(biāo)準(zhǔn)、更開闊視野、更高水平和質(zhì)量推進(jìn)崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)，崇明將“生態(tài)＋”“＋生態(tài)”工作擺在全局工作的突出位置。崇明檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)三個(gè)“首次”，以公益訴訟檢察履職服務(wù)崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)中心大局，以更高水平、更優(yōu)履職為區(qū)域生態(tài)文明法治建設(shè)擔(dān)當(dāng)，是職責(zé)所在，更是使命所系。

助力打造“人與自然和諧共生”樣板是公益訴訟檢察的必然要求。“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，公益訴訟檢察制度能夠有效服務(wù)保障生態(tài)文明建設(shè)。從公益訴訟受案范圍看，國(guó)家法律層面首先確定生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)系公益訴訟法定領(lǐng)域；從公益訴訟的辦案重點(diǎn)看，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理了53.9萬(wàn)件生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件。公益訴訟檢察履職可以通過(guò)法定訴訟滿足人民群眾對(duì)環(huán)境的更高需求，實(shí)現(xiàn)最普惠的民生。當(dāng)前，崇明肩負(fù)著生態(tài)保育和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，崇明檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟檢察職能，推動(dòng)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)生態(tài)自然優(yōu)勢(shì)與生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢(shì)共同發(fā)展，是踐行“人與自然和諧共生”發(fā)展理念的重要途徑和必然要求。

助力打造“人與自然和諧共生”樣板是公益訴訟檢察履職的法治擔(dān)當(dāng)。“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”人民群眾作為單獨(dú)個(gè)體，無(wú)法代表廣大群眾提起涉及普遍的、廣泛的、具有公共利益性質(zhì)的訴訟。公益訴訟檢察制度誕生后，檢察機(jī)關(guān)可以作為公共利益的代表，通過(guò)行政公益訴訟協(xié)同各職能部門破解環(huán)境治理“九龍治水”困局，通過(guò)民事公益訴訟令生態(tài)侵權(quán)人不敢為、不能為、不愿為，公益訴訟檢察制度的創(chuàng)設(shè)是對(duì)執(zhí)法司法缺失環(huán)節(jié)的有力補(bǔ)充，是令制度更嚴(yán)格、令法治更嚴(yán)密的中國(guó)特色法治實(shí)踐。崇明檢察機(jī)關(guān)通過(guò)區(qū)域生態(tài)協(xié)同、跨域一體治理、數(shù)字全景驅(qū)動(dòng)等方式：從審前督促行政機(jī)關(guān)履職整改解除“公地悲劇”，到準(zhǔn)確把握“可訴性”，敢于以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價(jià)值引領(lǐng)；從單一維度民事公益訴訟磋商，到展開多層次合作，與行政機(jī)關(guān)、人民法院合力以司法確認(rèn)賦予民事協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。由此，探索出一條嚴(yán)格、嚴(yán)密的公益訴訟檢察履職路徑，為崇明環(huán)境公益保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)檢察保障，展現(xiàn)公益訴訟增強(qiáng)法律監(jiān)督實(shí)效、提升世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)成色的法治擔(dān)當(dāng)。

生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察創(chuàng)新履職的崇明實(shí)踐

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)巨大的復(fù)雜生命系統(tǒng)，檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職能時(shí)，只有正確處理好人與自然的復(fù)雜關(guān)系，才能更有力維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、社會(huì)公共利益和人民群眾生命健康。

首先，準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察的預(yù)防作用。公益訴訟檢察制度設(shè)計(jì)初衷包含預(yù)防性公益訴訟，與其他領(lǐng)域公益訴訟案件不同，生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件以環(huán)境法為依托，環(huán)境法為了避免因生態(tài)環(huán)境破壞造成不可逆轉(zhuǎn)后果，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為基本原則，《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》更是將生態(tài)環(huán)境堅(jiān)持預(yù)防為主原則納入法典。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中貫徹預(yù)防性司法理念是公益訴訟檢察的應(yīng)有之義，崇明檢察機(jī)關(guān)探索用最小的治理成本實(shí)現(xiàn)最精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)防控，如針對(duì)滬蘇交界長(zhǎng)江白茆沙水域某企業(yè)從事砂石過(guò)駁作業(yè)，對(duì)長(zhǎng)江下游地區(qū)造成重大現(xiàn)實(shí)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，積極爭(zhēng)取最高檢指定管轄，通過(guò)辦理上海首例跨省行政公益訴訟案件，在最短時(shí)間內(nèi)督促職能部門全面取締占地10余公里的過(guò)駁作業(yè)區(qū)，使該水域下游群眾水源地得到有效保護(hù)，為推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理提供了檢察智慧。

其次，準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察的協(xié)同作用。協(xié)同性是公益訴訟檢察最重要的特點(diǎn)之一。由于自然資源的流動(dòng)性，破壞生態(tài)的環(huán)境侵權(quán)行為所造成的損害后果往往涉及多個(gè)行政區(qū)域，需要跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法司法才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)；又因?yàn)樯鷳B(tài)修復(fù)義務(wù)實(shí)現(xiàn)周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)，除了司法、行政，還需要第三方對(duì)修復(fù)過(guò)程進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)、對(duì)修復(fù)結(jié)果進(jìn)行專業(yè)驗(yàn)收，上述特征均使得生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件辦理應(yīng)更注重協(xié)同性。崇明檢察機(jī)關(guān)在打造暢通高效內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，開辟了一條切實(shí)可行的公益訴訟履職新路。堅(jiān)持跨職能協(xié)同，主動(dòng)融入和服務(wù)崇明世界級(jí)生態(tài)島碳中和示范區(qū)建設(shè)，依托上海環(huán)境能源交易平臺(tái)，在上海首先適用碳普惠機(jī)制，推動(dòng)“生態(tài)檢察+碳匯交易”替代性修復(fù)機(jī)制落實(shí)見(jiàn)效；堅(jiān)持跨區(qū)域協(xié)同，針對(duì)滬蘇交界水域非法采砂違法犯罪活動(dòng)猖獗、執(zhí)法力度不統(tǒng)一等問(wèn)題，聯(lián)合滬蘇兩地行政、司法機(jī)關(guān)會(huì)簽工作備忘錄，定期開展聯(lián)合執(zhí)法巡查活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)非法采砂行為“左右岸同步”閉環(huán)治理。

第三，準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察的治理作用。堅(jiān)持“人與自然和諧共生”的內(nèi)涵既包括實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，又包括為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。公益訴訟檢察在發(fā)揮讓損害者受罰的懲治功能的同時(shí)，還要發(fā)揮治理作用：從法治的角度去滿足人民群眾對(duì)環(huán)境資源的合理利用；從檢察供給側(cè)入手，提供更多優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品，從而更好地服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。崇明檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持用政治效果、法律效果、社會(huì)效果審視公益訴訟檢察工作，自覺(jué)將“人與自然和諧共生”的生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)置于區(qū)域中心大局中謀劃推進(jìn)。圍繞世界自然遺產(chǎn)地崇明東灘野生鳥類保護(hù)與周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)矛盾，以公益訴訟檢察建議推動(dòng)開發(fā)“生態(tài)研學(xué)農(nóng)場(chǎng)”、上海首個(gè)“候鳥食堂”試驗(yàn)區(qū)，通過(guò)將世界自然遺產(chǎn)地周邊受損農(nóng)田轉(zhuǎn)化為自然教育基地，發(fā)揮遺產(chǎn)地自然知識(shí)效能，提高遺產(chǎn)地周邊農(nóng)產(chǎn)品附加值，延伸遺產(chǎn)地周邊生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，重新定義自然遺產(chǎn)的可持續(xù)傳承路徑，服務(wù)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。

生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察創(chuàng)新履職的系統(tǒng)建構(gòu)

《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》堅(jiān)持系統(tǒng)治理、公眾參與原則，支持加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的科技支撐。檢察公益訴訟法立法工作正在有序推進(jìn)，以專門立法為牽引，崇明檢察機(jī)關(guān)通過(guò)機(jī)制、民主、科技創(chuàng)新夯實(shí)公益訴訟檢察高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)，為“人與自然和諧共生”的中國(guó)式現(xiàn)代化提供有力法治保障。

首先，探索機(jī)制創(chuàng)新，打造高層次“人與自然和諧共生”樣板。立足于公益訴訟檢察工作開局起步的客觀實(shí)際，積極主動(dòng)借勢(shì)借力，主動(dòng)向崇明區(qū)委、崇明區(qū)人大匯報(bào)工作，推動(dòng)崇明區(qū)人大出臺(tái)上海首個(gè)區(qū)級(jí)層面《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作服務(wù)保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的決定》，明確全區(qū)各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，自覺(jué)接受公益訴訟檢察監(jiān)督。與崇明行政機(jī)關(guān)會(huì)簽“四長(zhǎng)協(xié)同（指河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)、環(huán)長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)協(xié)同共治體系，由水務(wù)局、環(huán)保局和檢察院三家協(xié)作共護(hù)水環(huán)境治理）”“三長(zhǎng)共治（路長(zhǎng)、警長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)工作協(xié)同機(jī)制，由交通委、交警支隊(duì)和檢察院協(xié)作，深入推進(jìn)道路交通精細(xì)化治理）”“兩長(zhǎng)共護(hù)（林長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)協(xié)作機(jī)制，由綠化市容局和檢察院協(xié)作，推進(jìn)崇明碳中和示范區(qū)及國(guó)家森林城市建設(shè)）”機(jī)制，形成環(huán)境治理合力。創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)作模式，聯(lián)合江蘇省啟東市、海門區(qū)檢察機(jī)關(guān)成立北長(zhǎng)江口檢察協(xié)作辦公室，由三地檢察長(zhǎng)組織大家開展業(yè)務(wù)、隊(duì)伍的交流協(xié)作，建成崇明首個(gè)集公益保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、警示教育、普法宣傳等功能于一體的北長(zhǎng)江口生態(tài)修復(fù)基地暨黨建業(yè)務(wù)融合實(shí)踐基地（相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法入選“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法”首批清單，向長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線11省市推廣）。

其次，探索民主創(chuàng)新，打造高質(zhì)量“人與自然和諧共生”樣板。創(chuàng)新人大法定監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督與檢察公益訴訟銜接機(jī)制，在上海首創(chuàng)《特邀第三方參與公益訴訟辦案“回頭看”的工作規(guī)定》，崇明區(qū)人大、區(qū)政協(xié)各隨機(jī)挑選崇明檢察機(jī)關(guān)上一年度辦理的10%的案件，由人大代表、政協(xié)委員組成第三方人員質(zhì)量核查隊(duì)伍進(jìn)行“回頭看”，防止問(wèn)題反彈回潮，并對(duì)公益訴訟辦案效果全面評(píng)價(jià)，以進(jìn)一步提升監(jiān)督剛性。創(chuàng)新公眾參與公益訴訟方式，組建上海首支“益心為公”志愿者隊(duì)伍。創(chuàng)新特邀監(jiān)督員制度，聘請(qǐng)具有豐富行政工作經(jīng)驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)原黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任特邀監(jiān)督員，發(fā)揮其熟悉民情的優(yōu)勢(shì)，對(duì)在公益訴訟辦案中存在抵觸情緒、影響行政機(jī)關(guān)推進(jìn)落實(shí)的整改對(duì)象，加強(qiáng)宣傳說(shuō)理，幫助促成整改合意、優(yōu)化整改方案，避免因簡(jiǎn)單整改、粗暴執(zhí)法對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活造成不良影響，匯聚公益監(jiān)督“同心圓”。

最后，探索科技創(chuàng)新，打造高水平“人與自然和諧共生”樣板。根據(jù)最高檢、上海檢察機(jī)關(guān)數(shù)字檢察戰(zhàn)略部署和推進(jìn)公益訴訟檢察高質(zhì)效辦案要求，對(duì)標(biāo)上海打造數(shù)字化城市標(biāo)桿定位，圍繞公益訴訟檢察助力上海超大城市精細(xì)治理和崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)，崇明檢察機(jī)關(guān)探索大數(shù)據(jù)賦能公益訴訟檢察新路徑：通過(guò)建成上海首個(gè)數(shù)字公益檢察中心，自主研發(fā)涵蓋接入700余萬(wàn)條政法信息的數(shù)據(jù)可信空間、公益智能AI體、“一鍵生模”應(yīng)用、“空天地”一體遠(yuǎn)程指揮系統(tǒng)、“檢e達(dá)”電子送達(dá)與智能反饋應(yīng)用等模塊的數(shù)字公益檢察系統(tǒng)，構(gòu)建“辦案+監(jiān)督+管理”三位一體格局。2024年10月至今，上海市崇明區(qū)人民檢察院自研6個(gè)模型上架最高檢大數(shù)據(jù)平臺(tái)并被全國(guó)400余家單位收藏使用，使用數(shù)字化辦案方式追回生態(tài)環(huán)境損害賠償金5300余萬(wàn)元。創(chuàng)新實(shí)踐案例獲最高檢業(yè)務(wù)廳專題調(diào)研肯定，工作經(jīng)驗(yàn)被最高檢數(shù)字辦簡(jiǎn)報(bào)推廣，為檢察機(jī)關(guān)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了可復(fù)制、可推廣的“崇明樣板”。

（作者系上海市崇明區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)）