法國(guó)可負(fù)擔(dān)住房制度的政策機(jī)制與空間導(dǎo)向：兼論中法制度差異與經(jīng)驗(yàn)啟示

關(guān)鍵詞：法國(guó)住房制度；社會(huì)住房；住房保障；空間治理；中法比較

Abstract：France has developed a multi-tiered social housing system characterized by strong state leadership，stable financial mechanisms，and legal institutionalization.This paper reviews the evolution of the French housing system from policy-driven programs to legallyprotected housingrights.It highlights how national financial tools such as the LivretA savings scheme and legal frameworks like the SRU and DALO laws have supported the long-term sustainabilityof housing provision.Italso examines how the policy of mixité sociale （social mix） promotes spatial redistribution and social integration through mandatory quotas， VEFA mechanisms，and urban renewal strategies.Based on this，the paper compares the housing systems of France and China across four dimensions：institutional structure，supply mechanism，spatial orientation，and governance logic.The comparison reveals structural differences in policy orientation， financial frameworks，and spatial outcomes.The findings suggest that China's affordable housing system could benefit frominstitutional reform focused on legal guarantees，diversified supply，and integrated spatial planning to support a more equitableand sustainable urban housing framework.

Keywords：French housing system;Social housing; Housing affordability;Spatial governance;China-Francecomparison

1.引言

住房是基本的社會(huì)資源，其制度安排與空間分配不僅關(guān)乎個(gè)體的生存權(quán)利，也體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家的社會(huì)治理能力與公共政策體系的結(jié)構(gòu)特征。近年來(lái)，隨著城市化的持續(xù)推進(jìn)與房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，“住有所居”問(wèn)題再次成為城市政策關(guān)注的核心。盡管我國(guó)住房供應(yīng)總體充足，但由于制度安排長(zhǎng)期偏向商品化路徑，導(dǎo)致不同社會(huì)群體之間在住房可負(fù)擔(dān)性、空間公平性和生活質(zhì)量方面差異顯著。如何建立可持續(xù)的可負(fù)擔(dān)住房體系，已成為建設(shè)城市包容性與可持續(xù)性的關(guān)鍵指標(biāo)[1-3]。

在這一背景下，法國(guó)作為擁有百年社會(huì)住房制度傳統(tǒng)的國(guó)家，其制度經(jīng)驗(yàn)與演化路徑對(duì)中國(guó)具有一定參考意義。法國(guó)不僅構(gòu)建了多元主體參與、金融機(jī)制完善、覆蓋范圍廣泛的社會(huì)住房體系，在政策層面引入了“社會(huì)混合”（mixitésociale）與“空間平衡”導(dǎo)向[4，5]，通過(guò)立法手段強(qiáng)制地方政府承擔(dān)住房責(zé)任，力圖打破城市內(nèi)部空間隔離與貧困集中問(wèn)題。其住房政策的空間導(dǎo)向性特征，表現(xiàn)出“制度一空間一社會(huì)”多維聯(lián)動(dòng)的治理思路。

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于法國(guó)社會(huì)住房的已有研究多聚焦于法國(guó)住房制度的政策架構(gòu)、歷史演變[和空間治理[4，7]，亦有部分學(xué)者對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)前提下的住房政策[8]，社會(huì)混合的實(shí)施方式[9]，分權(quán)治理模式[10]等有所涉及，梳理法國(guó)制度邏輯并結(jié)合中國(guó)背景開(kāi)展對(duì)照的研究仍較為稀缺。特別是在住房空間導(dǎo)向、權(quán)利法制化、地方治理協(xié)同等具體機(jī)制方面，兩國(guó)差異巨大，值得展開(kāi)專題性比較分析。本研究以“政策機(jī)制”與“空間導(dǎo)向”為核心分析框架，對(duì)法國(guó)可負(fù)擔(dān)住房制度進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上，與中國(guó)當(dāng)下的住房政策邏輯與實(shí)踐路徑進(jìn)行比較研究。研究將聚焦以下核心問(wèn)題：法國(guó)可負(fù)擔(dān)住房制度的核心政策機(jī)制與法律結(jié)構(gòu)是如何形成的？法國(guó)住房政策如何通過(guò)空間治理手段實(shí)現(xiàn)“社會(huì)混合”與“空間再分配”？法國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)住房政策制定與住房空間公平治理有何啟示？研究期望能為中國(guó)住房的制度建構(gòu)與空間治理提供啟發(fā)與建議。

2.法國(guó)可負(fù)擔(dān)住房制度的結(jié)構(gòu)邏輯與演化路徑

法國(guó)可負(fù)擔(dān)住房制度的發(fā)展深受國(guó)家福利體系、城市治理結(jié)構(gòu)及政策創(chuàng)新機(jī)制的多重影響。自19世紀(jì)末以來(lái)，法國(guó)逐步建立起以國(guó)家為主導(dǎo)、地方為實(shí)施、金融機(jī)制為支撐的社會(huì)住房體系，其核心特征是在不同歷史階段保持了政策工具的制度化整合，以公共自標(biāo)為導(dǎo)向，通過(guò)住房政策調(diào)節(jié)社會(huì)空間結(jié)構(gòu)，并體現(xiàn)出“通用型福利制度”與“空間混合導(dǎo)向”并行的結(jié)構(gòu)性特征。

2.1.制度演化路徑：從國(guó)家干預(yù)到社會(huì)權(quán)利

法國(guó)社會(huì)住房的起源可追溯至1894年《Siegfried法》（LoiSiegfried）設(shè)立的“廉價(jià)住房”（Habitations? Bon Marché，HBM）制度[11]，最初由地方政府與慈善機(jī)構(gòu)聯(lián)合推動(dòng)，以解決工業(yè)化進(jìn)程中工人階層的居住困境。20世紀(jì)上半葉，HenriSellier等城市改革者進(jìn)一步將住房視為“社會(huì)平衡與城市健康的基礎(chǔ)”，推動(dòng)了郊區(qū)“花園城市”實(shí)驗(yàn)（圖1，圖2），為社會(huì)住房理念注入公共衛(wèi)生與空間秩序的目標(biāo)取向[]。二戰(zhàn)后，為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后嚴(yán)重的住房短缺與快速城市化挑戰(zhàn)，法國(guó)政府強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)，確立了“租賃型社會(huì)住房”（HabitationaLoyerModere，HLM）體系。自1950年起，HLM被作為國(guó)家住房政策的核心載體，構(gòu)建起由國(guó)家出資、地方執(zhí)行、專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的三級(jí)治理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)住房制度在資源動(dòng)員與空間組織方面的制度性嵌入[12]。這一時(shí)期，住房政策的主導(dǎo)模式被稱作“供給側(cè)干預(yù)”（aidealapierre），即國(guó)家直接向住房建設(shè)主體（如社會(huì)住房機(jī)構(gòu)）提供財(cái)政支持，用以降低建房成本，從而間接實(shí)現(xiàn)住房租金的可負(fù)擔(dān)性。

圖1.巴黎東北LesLilas （Seine-Saint-Denis）的花園城（1927-1954），建筑師FelixDumail，總平面圖

圖2.巴黎東北LesLilas（Seine-Saint-Denis）的花園城（1927-1954），建筑師FelixDumail

1977年住房援助制度改革引入了個(gè)人住房援助（AidePersonnaliséeauLogement，APL）制度，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，減輕低收入家庭或個(gè)人的租金或貸款還款負(fù)擔(dān)，資金直接支付給符合條件的租戶或貸款購(gòu)買住房的家庭，保障居民能夠獲得體面且負(fù)擔(dān)得起的住房。個(gè)人住房援助屬于典型的“需求側(cè)補(bǔ)貼”（aide?lapersonne）。自此，在制度層面確立了“需求側(cè)補(bǔ)貼與“供給側(cè)干預(yù)”并行的雙軌模式[13]。相較于“供給側(cè)干預(yù)”，個(gè)人住房援助更靈活有效，能夠迅速幫助低收入居民改善居住條件。另一方面，個(gè)人住房援助制度也間接推動(dòng)了私人租賃住房市場(chǎng)的發(fā)展，并一定程度緩解了社會(huì)住房供應(yīng)不足的問(wèn)題。

進(jìn)入21世紀(jì)后，社會(huì)住房政策進(jìn)一步制度化，并逐步向“權(quán)利化”方向演進(jìn)。2000年《城市團(tuán)結(jié)與更新法》（簡(jiǎn)稱SRU法，Loin°2000-1208du13décembre2ooo relative? lasolidaritéetau renouvellementurbains）與2007年《可訴住房權(quán)法案》（簡(jiǎn)稱DALO法，Loin°2007-290du5mars2007 instituant ledroitau logementopposable）的相繼出臺(tái)，標(biāo)志著住房政策從行政供給型制度逐步轉(zhuǎn)向法律保障型制度，為住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了更加穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)[12，14]。

2.1.供給體系結(jié)構(gòu)：多元主體與制度化融資機(jī)制

在經(jīng)歷了20世紀(jì)下半葉的制度建構(gòu)與政策演化之后，法國(guó)社會(huì)住房體系逐步形成了一套以多元供給主體參與為基礎(chǔ)、由國(guó)家主導(dǎo)并通過(guò)制度化金融機(jī)制加以支撐的運(yùn)行體系。中央政府在資金與制度設(shè)計(jì)中處于主導(dǎo)地位，但社會(huì)住房的供給與運(yùn)營(yíng)更多依賴地方政府與專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)同推進(jìn)[10，13，15]。在供給主體方面，法國(guó)社會(huì)住房的開(kāi)發(fā)與管理由一系列具備公共性屬性的組織負(fù)責(zé)，其主要類型包括：一是公共住房辦公室（OfficesPublicsdel'Habitat，OPH），通常由地方政府設(shè)立并直接管理，是歷史最為悠久的住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，例如ParisHabitat（巴黎人居署）；二是社會(huì)住房公司（EntreprisesSocialespourI'Habitat，ESH），其前身多為合作性質(zhì)的非營(yíng)利法人，現(xiàn)在雖然組織形式趨于企業(yè)化，但是仍接受國(guó)家強(qiáng)監(jiān)管，承擔(dān)大比例的住房建設(shè)任務(wù)；三是混合經(jīng)濟(jì)公司（Societesd'EconomieMixte，SEM），由地方政府與私人資本合資設(shè)立，主要參與城市更新與復(fù)合型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；四是各類非營(yíng)利組織與住房合作社，多活躍于特定區(qū)域或小型項(xiàng)目中，作為制度性供給體系的有效補(bǔ)充。這些機(jī)構(gòu)依法享有一定的建設(shè)、自主融資與資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán)，截止2023年底，共管理了約540萬(wàn)套社會(huì)住房，占全法住房總量的 14.3% [16]。這一供給結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了“國(guó)家一地方一社會(huì)”之間的責(zé)任分配與協(xié)同機(jī)制，也為社會(huì)住房建設(shè)在不同空間尺度上的實(shí)施提供了靈活路徑。

在融資機(jī)制方面，法國(guó)建立了高度制度化且穩(wěn)定運(yùn)行的金融支持體系，形成了區(qū)別于傳統(tǒng)財(cái)政撥款的住房融資模式。其核心機(jī)制之一是LivretA儲(chǔ)蓄制度，即國(guó)家鼓勵(lì)居民將資金存入一種免稅、可隨時(shí)支取的儲(chǔ)蓄賬戶（LivretA），并由國(guó)家儲(chǔ)蓄銀行（CaissedesDepotset Consignations，CDC）統(tǒng)一集中管理。CDC通過(guò)這一機(jī)制將私人儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期低息貸款，專門用于社會(huì)住房項(xiàng)目融資，形成了一種“國(guó)家信用背書 + 公民資金參與”的融資邏輯[17]。此外，法國(guó)還通過(guò)動(dòng)員企業(yè)社會(huì)責(zé)任參與住房供給。自1953年起，國(guó)家規(guī)定一定規(guī)模以上企業(yè)須提取員工工資的 1% 用于支持員工住房（即 ^α1% logement\"），并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理使用。該制度演變?yōu)榻裉斓腁ctionLogement集團(tuán)，不僅直接參與住房建設(shè)，還為青年人、流動(dòng)員工及低收入家庭提供租金補(bǔ)貼、無(wú)息貸款與住房擔(dān)保等服務(wù)[18]。通過(guò)LivretA與Action Logement兩套機(jī)制，法國(guó)住房制度在金融支持層面實(shí)現(xiàn)了“動(dòng)員全體公民儲(chǔ)蓄”與“動(dòng)員企業(yè)社會(huì)責(zé)任”的制度整合，提升了社會(huì)住房供給的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

此外，法國(guó)社會(huì)住房供給還依據(jù)目標(biāo)群體收入水平差異，制度性地劃分為PLAI（PretLocatifAidéd'Integration，面向極低收入群體）、PLUS（PretLocatifaUsageSocial，面向普通中低收入群體）以及PLS（PretLocatifSocial，面向中等收入群體）三個(gè)主要租賃住房類型。這種細(xì)致的供給分層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了住房政策在制度執(zhí)行層面實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公平、社會(huì)空間整合和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向[19，20]。

2.3.權(quán)利制度化進(jìn)程：從社會(huì)義務(wù)到法律保障

隨著法國(guó)社會(huì)住房制度逐步實(shí)現(xiàn)從福利供給向制度權(quán)利化轉(zhuǎn)型，住房保障也經(jīng)歷了從地方自治管理與國(guó)家干預(yù)政策，走向以法律形式保障居民住房權(quán)利的制度進(jìn)程。SRU法與DALO法的出臺(tái)與實(shí)施，共同推動(dòng)了住房政策的權(quán)利化轉(zhuǎn)型，并塑造了社會(huì)住房制度的法律基礎(chǔ)與空間治理框架。SRU法案規(guī)定，城市人口規(guī)模超過(guò)3500人的市鎮(zhèn)，社會(huì)住房占總住房存量比例不得低于 20% （現(xiàn)已調(diào)整至 25% 。未能達(dá)到要求的市鎮(zhèn)須承擔(dān)財(cái)政處罰，并制定住房建設(shè)與空間配置計(jì)劃，以完成法律設(shè)定的社會(huì)目標(biāo)[12，21]。這一強(qiáng)制義務(wù)不僅將社會(huì)住房政策提升為法律義務(wù)，而且將住房公平理念內(nèi)嵌于地方城市規(guī)劃與空間發(fā)展政策中，從而強(qiáng)化了社會(huì)住房建設(shè)在城市空間規(guī)劃中的剛性約束力[22]。

DALO法則進(jìn)一步明確住房作為公民基本權(quán)利的法律地位。該法案首次規(guī)定公民有權(quán)通過(guò)法律程序要求政府保障其住房權(quán)利，即住房權(quán)的“可訴性”（opposabilité）。具體而言，DALO法案設(shè)立了專門的省級(jí)住房調(diào)解委員會(huì)（Commissiondemédiation），接受公民對(duì)緊急住房需求的申請(qǐng)并依法做出裁決，強(qiáng)制相關(guān)地方政府履行住房安置的法律義務(wù)。雖然該機(jī)制在實(shí)踐層面仍面臨地方住房資源不足和行政管理能力不足的挑戰(zhàn)，但DALO法案顯著提升了社會(huì)住房制度的制度正當(dāng)性與公眾問(wèn)責(zé)性[12，21]。這一過(guò)程不僅鞏固了住房權(quán)利在法國(guó)社會(huì)中的法律地位，而且推動(dòng)了住房政策在實(shí)施過(guò)程中更加制度化、規(guī)范化和具有社會(huì)空間整合性。

綜上所述，法國(guó)可負(fù)擔(dān)住房制度經(jīng)歷了從國(guó)家主導(dǎo)建設(shè)、需求側(cè)補(bǔ)貼引入，到權(quán)利制度化的深刻轉(zhuǎn)型，逐漸形成了一套多主體參與、制度化融資、分層次供給的綜合性體系。這種結(jié)構(gòu)不僅反映出法國(guó)社會(huì)住房政策在福利目標(biāo)與市場(chǎng)邏輯之間的制度性平衡，還也體現(xiàn)出其在推進(jìn)住房公平、社會(huì)空間整合與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上的制度創(chuàng)新與實(shí)踐探索。

3.社會(huì)混合與空間分配機(jī)制

自20世紀(jì)末以來(lái)，“社會(huì)混合”逐步成為法國(guó)住房政策的重要價(jià)值目標(biāo)與實(shí)施導(dǎo)向。在貧困空間集中與城市功能失衡問(wèn)題持續(xù)加劇的背景下，住房政策從單純的數(shù)量供給轉(zhuǎn)向?qū)臻g公平與社會(huì)融合的更高訴求。特別是在SRU法案確立社會(huì)住房空間義務(wù)之后，法國(guó)通過(guò)一系列規(guī)劃、財(cái)政、土地與市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)住房實(shí)現(xiàn)從邊緣集中向嵌入式布局的轉(zhuǎn)變，通過(guò)制度機(jī)制介入空間分異結(jié)構(gòu)，重構(gòu)城市融合格局。

3.1.社會(huì)混合的理論淵源與政策演變

社會(huì)混合概念最早起源于20世紀(jì)下半葉法國(guó)社會(huì)學(xué)界對(duì)城市貧困空間化（spatialisationdelapauvreté）與社會(huì)隔離 （segregationsociale）問(wèn)題的批判性研究[22]。自1970年代以來(lái)，隨著法國(guó)城市外圍大型住宅區(qū)（grandsensembles）（圖 3～ 圖5）集中出現(xiàn)就業(yè)困難、貧困積聚、治安惡化及教育機(jī)會(huì)不均等問(wèn)題[23]，社會(huì)混合理念逐漸成為城市和住房政策的核心議題，強(qiáng)調(diào)通過(guò)住房空間再分配，實(shí)現(xiàn)不同收入群體的空間融合與社會(huì)互動(dòng)[24]。進(jìn)入1990年代，面對(duì)郊區(qū)社會(huì)危機(jī)的持續(xù)加劇，法國(guó)政府逐漸將社會(huì)混合從理論理念上升到政策實(shí)踐層面。此時(shí)期的住房政策逐步向空間再分配與社會(huì)融合目標(biāo)轉(zhuǎn)型，試圖改變過(guò)去社會(huì)住房大量集中布局于郊區(qū)或貧困區(qū)的狀況。尤其在1991年《城市導(dǎo)向法》（簡(jiǎn)稱LOV法，Loid'orientationpourlaville）提出“城市社會(huì)發(fā)展”目標(biāo)之后，社會(huì)混合被明確寫入城市法律文本，也開(kāi)始成為法國(guó)住房和城市更新政策的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

除了SRU法以法律義務(wù)形式推動(dòng)市鎮(zhèn)空間布局上的社會(huì)融合目標(biāo)外，社會(huì)混合的政策工具也日益多樣化。政府推動(dòng)社會(huì)住房機(jī)構(gòu)與私營(yíng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建立合作機(jī)制，以提升住房供給效率與空間布局的靈活性。其中，期房購(gòu)買模式（Venteenl'état futurd'achevement，VEFA）逐漸成為推動(dòng)社會(huì)住房嵌入式開(kāi)發(fā)的主要手段[25]，標(biāo)志著住房政策從傳統(tǒng)公共供給向更具市場(chǎng)協(xié)作性的機(jī)制轉(zhuǎn)型。

3.2.空間分配機(jī)制與實(shí)施工具

為了通過(guò)住房這一關(guān)鍵空間資源的制度性再分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)群體在空間尺度上的有效融合，法國(guó)住房政策逐步形成了一套以多層級(jí)規(guī)劃與制度化工具為基礎(chǔ)的空間分配機(jī)制。這一機(jī)制整合了國(guó)家規(guī)劃協(xié)調(diào)、地方土地管理與財(cái)政激勵(lì)約束等多重政策工具，在宏觀空間結(jié)構(gòu)與微觀社區(qū)建設(shè)兩個(gè)層面同時(shí)推進(jìn)社會(huì)住房的空間布局與社會(huì)整合目標(biāo)。首先，在規(guī)劃協(xié)調(diào)方面，法國(guó)政府實(shí)行中央與地方的分級(jí)協(xié)調(diào)體系，即國(guó)家政府制定總體住房建設(shè)目標(biāo)，地方政府據(jù)此編制《地方住房規(guī)劃》（ProgrammeLocaldel'Habitat，PLH），并將住房建設(shè)目標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)到城市總體規(guī)劃（PlanLocald'Urbanisme，PLU）之中，確保社會(huì)住房在空間布局上的政策剛性與地方執(zhí)行的靈活性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)與地方空間條件的有效銜接[11]。

其次，法國(guó)住房政策在土地管理與開(kāi)發(fā)模式方面，以VEFA為代表，建立起社會(huì)住房與商品住房并行開(kāi)發(fā)的新路徑，即允許社會(huì)住房機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目尚未完工時(shí)，從私營(yíng)開(kāi)發(fā)商處“預(yù)購(gòu)”部分住宅單元，項(xiàng)目建成后將其直接納入社會(huì)住房體系。該機(jī)制不僅提升了建設(shè)周期的效率和資金運(yùn)作的靈活性，也拓寬了社會(huì)住房在土地緊張區(qū)域的進(jìn)入渠道，使其更易嵌入中產(chǎn)社區(qū)與城市更新項(xiàng)目中，從而實(shí)現(xiàn)空間混合的布局目標(biāo)。VEFA雖在技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)了政策工具的靈活性，但其制度正義性與空間治理效能仍需持續(xù)考量。例如，開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)下的空間規(guī)劃往往以盈利最大化為導(dǎo)向，可能削弱住房品質(zhì)控制與空間公平性考量；地方政府在具體選址與設(shè)計(jì)決策中的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)弱化，可能導(dǎo)致社會(huì)住房布局向邊緣化或低吸引力地塊集中。此外，社會(huì)住房機(jī)構(gòu)在面對(duì)快速開(kāi)發(fā)周期與復(fù)雜融資結(jié)構(gòu)時(shí)，也承受著監(jiān)管與服務(wù)運(yùn)營(yíng)的雙重壓力[25]。

圖3.大型住宅區(qū)Les Courtillieres（1955-1965），Pantin （Seine-Saint-Denis），建筑師EmileAillaud，總平面圖

圖4.大型住宅區(qū)Les Courtillieres （1955-1965），Pantin（Seine-Saint-Denis），建筑師EmileAillaud

圖5.大型住宅區(qū)Les Courtillieres（1955-1965），Pantin （Seine-Saint-Denis），建筑師EmileAillaud

第三，法國(guó)通過(guò)一系列財(cái)政激勵(lì)與約束措施推進(jìn)空間分配的制度落實(shí)。SRU法案規(guī)定，未達(dá)到社會(huì)住房比例標(biāo)準(zhǔn)的市鎮(zhèn)必須繳納罰款，也對(duì)積極實(shí)施社會(huì)住房布局的地方政府，提供財(cái)政補(bǔ)貼與政策優(yōu)惠。這種雙向激勵(lì)與懲罰的財(cái)政機(jī)制，確保地方政府在推進(jìn)社會(huì)混合目標(biāo)中承擔(dān)明確的制度責(zé)任[12，26]。最后，以國(guó)家城市更新署（Agence Nationale pour laRénovationUrbaine，ANRU）為代表的城市更新計(jì)劃，為空間再分配政策提供了更為具體的實(shí)施平臺(tái)。自2003年以來(lái)，ANRU大規(guī)模推進(jìn)大型住宅區(qū)的改造項(xiàng)目，在改造過(guò)程中引入多樣化的住房單元，并將原有單一收入群體的區(qū)域改造為收入異質(zhì)化、空間結(jié)構(gòu)更加平衡的居住空間[11，13]。這種模式在一定程度上實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)的更新和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力的提升，但也產(chǎn)生了空間碎片化、居民結(jié)構(gòu)性遷移和社會(huì)排斥等新的挑戰(zhàn)。

圖6.巴黎17區(qū)Clichy-Batignolles更新項(xiàng)目，前SNCF鐵路場(chǎng)改造成一個(gè)新的社區(qū)，所有住宅樓內(nèi)均包含社會(huì)住房單元。

3.3.社會(huì)混合的空間實(shí)踐：成效與困境

隨著住房政策目標(biāo)從數(shù)量供給轉(zhuǎn)向社會(huì)融合，法國(guó)社會(huì)住房的空間治理逐步演化為一種多主體協(xié)作的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。在國(guó)家法律約束和財(cái)政機(jī)制的推動(dòng)下，地方政府、社會(huì)住房機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)與居民代表等多方力量共同參與住房項(xiàng)目的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)。盡管該治理模式提升了政策執(zhí)行的靈活性與適應(yīng)性，但也帶來(lái)了治理復(fù)雜性、協(xié)調(diào)成本與空間公平性的新挑戰(zhàn)。地方政府在社會(huì)住房空間治理中扮演日益關(guān)鍵的角色。它們不僅負(fù)責(zé)落實(shí)《地方住房規(guī)劃》（PLH）所設(shè)定的住房分布目標(biāo)，還需在土地劃撥、項(xiàng)目審批與開(kāi)發(fā)談判中調(diào)和各方利益。在此框架下，HLM機(jī)構(gòu)逐步由傳統(tǒng)的“建房者”角色轉(zhuǎn)型為“住房購(gòu)買者”和“運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供者”，退出直接開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)而依托VEFA機(jī)制與開(kāi)發(fā)商協(xié)作開(kāi)展建設(shè)。開(kāi)發(fā)商在選址、設(shè)計(jì)與土地控制方面獲得更大主導(dǎo)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)則在融資結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)配中主要扮演支持角色。

圖7.巴黎17區(qū)Clichy-Batignolles更新項(xiàng)目，前SNCF鐵路場(chǎng)改造成一個(gè)新的社區(qū)，所有住宅樓內(nèi)均包含社會(huì)住房單元。

在實(shí)踐效果層面，SRU法實(shí)施以來(lái)，社會(huì)住房在空間上逐漸呈現(xiàn)“社會(huì)混合”趨勢(shì)，部分富裕市鎮(zhèn)提高了社會(huì)住房占比，“混合社區(qū)\"（quartiersmixtes）（圖6～圖8）在巴黎大區(qū)、里昂和圖盧茲等城市逐漸出現(xiàn)[27]。社會(huì)住房不再集中于城市邊緣，而是逐步進(jìn)入中產(chǎn)社區(qū)與城市更新區(qū)域。然而，這一進(jìn)程并非線性推進(jìn)，仍伴隨著顯著的治理困境。一方面，一些地方政府表現(xiàn)出消極的被動(dòng)合規(guī)，通過(guò)最小化建設(shè)規(guī)模、選址邊緣地塊（如靠近高速、工業(yè)用地）等方式使得社會(huì)住房雖然數(shù)量達(dá)標(biāo)卻未必“社會(huì)混合”。另一方面，一些城市更新項(xiàng)目在“社會(huì)混合”的名義下，實(shí)施了“社會(huì)過(guò)濾”（filtragesocial）或“去貧困化”的再開(kāi)發(fā)策略。即通過(guò)舊區(qū)拆除、功能置換與服務(wù)提標(biāo)等方式，將原有低收入居民替換為中等收入群體，雖然改善了物理空間環(huán)境，卻引發(fā)了“社會(huì)排斥”現(xiàn)象[24]。更有部分更新項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)“原地融合”，反而導(dǎo)致貧困人口的空間再集中與內(nèi)向轉(zhuǎn)移。有學(xué)者在對(duì)巴黎大區(qū)的實(shí)證研究中指出[27]，原住戶往往被遷至相鄰老舊小區(qū)，導(dǎo)致貧困空間以“碎片化”方式再現(xiàn)，呈現(xiàn)出“從集中到分散到再集中”的特征。這種空間碎片化不僅弱化了政策的整合意圖，也帶來(lái)了服務(wù)配置、社會(huì)認(rèn)同與治理資源匹配的新困境。

4.中法住房制度的差異

圖8.巴黎17區(qū)MacrolotE10混合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，包含社會(huì)住房、養(yǎng)老院、私人住宅等，建筑師DavidBesson-Girard等

住房制度不僅關(guān)涉資源配置與城市治理，更體現(xiàn)了國(guó)家福利體制、空間政治與制度路徑的深層差異。中法兩國(guó)的住房制度都面向“可負(fù)擔(dān)、基本保障”目標(biāo)，但在制度結(jié)構(gòu)、供給機(jī)制、空間策略與治理邏輯等方面形成了不同的發(fā)展模式。基于對(duì)法國(guó)制度邏輯的分析，本節(jié)將結(jié)合中國(guó)住房政策實(shí)踐，從制度結(jié)構(gòu)、供給機(jī)制與空間導(dǎo)向三個(gè)維度展開(kāi)比較。

4.1.制度結(jié)構(gòu)與權(quán)利邏輯：普遍性福利vs目標(biāo)型政策

制度定位與政策覆蓋的差異構(gòu)成理解兩國(guó)住房治理模式的關(guān)鍵起點(diǎn)。法國(guó)建立的是一種嵌入福利國(guó)家框架下、以普遍性為導(dǎo)向的制度性住房保障體系。法國(guó)住房政策的基本原則是將住房作為全體市民的基本社會(huì)權(quán)利加以保障，體現(xiàn)出面向中低收入多數(shù)群體的普遍覆蓋導(dǎo)向。在操作層面，社會(huì)住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并未以“貧困”為唯一依據(jù)，而是結(jié)合家庭收入、成員構(gòu)成與住房狀況，建立起覆蓋廣泛、機(jī)制穩(wěn)定的準(zhǔn)入體系，僅PLUS租賃住房一種，全法約有 65.5% 的法國(guó)人口符合申請(qǐng)資格[28]。中國(guó)是在市場(chǎng)化主導(dǎo)下構(gòu)建出一種以特定群體為目標(biāo)、行政補(bǔ)償為基礎(chǔ)的政策性住房供給機(jī)制，具有明顯的“目標(biāo)型”特征（表1）。自1998年市場(chǎng)化改革以來(lái)，國(guó)家終止單位福利分房制度，推動(dòng)住房由“社會(huì)分配品”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)消費(fèi)品”，住房政策以“市場(chǎng)主導(dǎo)、政策補(bǔ)位”為基本路徑，商品房成為主流供給模式，保障性住房主要服務(wù)于中低收入群體、無(wú)房戶、新市民等特定“政策規(guī)定對(duì)象”。國(guó)家角色從直接供給者轉(zhuǎn)為制度設(shè)定者與市場(chǎng)監(jiān)管者，住房政策定位也隨之發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變[29-31]。盡管各地逐步發(fā)展出廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等多元產(chǎn)品，但整體制度依然以行政認(rèn)定為前提。保障性住房被嵌套于市場(chǎng)主導(dǎo)格局之下，僅作為補(bǔ)償性機(jī)制存在。在實(shí)際執(zhí)行中，中國(guó)各地住房保障政策差異較大，缺乏統(tǒng)一法律框架與權(quán)利機(jī)制，不同群體的準(zhǔn)入門檻、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及配租方式不一致。這種制度結(jié)構(gòu)不僅加劇了政策碎片化，也削弱了住房保障制度的穩(wěn)定性和空間公平性[32]。

表1.住房制度類型

表2.住房供給機(jī)制與金融支持

在權(quán)利制度化層面，中國(guó)尚未出臺(tái)全國(guó)性《住房保障法》，保障性住房政策主要依賴行政性文件與地方性立法支撐。住房權(quán)未被正式確立為一種“社會(huì)性權(quán)利”，公共住房仍然依附于地方財(cái)政能力與土地市場(chǎng)收益，難以擺脫“行政資源配置工具”的政策本質(zhì)[30]。從住房制度類型劃分[33]來(lái)看，法國(guó)接近于“單位制度型”（unitaryhousingsystem），公共與私人住房在同一制度框架下運(yùn)行，具備一定制度融合性與公平調(diào)節(jié)機(jī)制；而中國(guó)則更趨于“雙軌制度型”（dualhousing system），保障房與商品房在制度邏輯、財(cái)政支持、空間布局上分屬兩個(gè)平行體系。這種結(jié)構(gòu)性的分離不僅削弱了住房體系的整體性與協(xié)同性，也在一定程度上限制了住房公平與空間整合政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.2.住房供給機(jī)制與金融制度：制度化vs財(cái)政主導(dǎo)

法國(guó)住房供給體系的特征是制度化、多元化與金融機(jī)制嵌入性強(qiáng)。中國(guó)的住房供給體系依然呈現(xiàn)出高度行政主導(dǎo)與財(cái)政依賴的結(jié)構(gòu)特征（表2）。在政策性住房開(kāi)發(fā)過(guò)程中，地方政府仍是核心組織者與主要出資方，住房建設(shè)資金主要來(lái)自土地出讓金、專項(xiàng)撥款及財(cái)政預(yù)算安排。這種依賴“土地財(cái)政”的融資邏輯使住房供給極易受到房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的影響，缺乏制度化的資金支持機(jī)制與跨周期調(diào)節(jié)能力[32。地方政府通常以城投平臺(tái)或直屬國(guó)有企業(yè)為實(shí)施主體，項(xiàng)目推進(jìn)多依賴行政審批與財(cái)政統(tǒng)建，市場(chǎng)機(jī)制參與程度低，導(dǎo)致住房建設(shè)與后期管理專業(yè)化水平有限，長(zhǎng)期可持續(xù)性不足[32]。近年來(lái)，部分城市如深圳、上海等地開(kāi)始探索將政策性住房與商品房建設(shè)相融合的“配建機(jī)制”[34，35]。這種方式在操作邏輯上與法國(guó)VEFA機(jī)制類似，即通過(guò)引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商參與政策性住房供給，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率與公共自標(biāo)之間的協(xié)同。然而，與法國(guó)社會(huì)住房機(jī)構(gòu)直接“購(gòu)買期房”的模式不同，中國(guó)的配建機(jī)制更強(qiáng)調(diào)行政義務(wù)與土地收益再分配，仍以“項(xiàng)目制”方式組織。在金融工具方面，盡管住房公積金制度覆蓋面較廣，但其制度屬性更偏向于職工互助性儲(chǔ)蓄，而非面向弱勢(shì)群體的保障性金融工具[36。近年來(lái)部分城市嘗試引入房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）作為保障房融資路徑[37]，但仍處于初步試點(diǎn)階段。

4.3.空間導(dǎo)向與城市治理：社會(huì)融合vs功能分化

法國(guó)住房政策的空間導(dǎo)向長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)“社會(huì)混合”原則。中國(guó)住房制度的空間導(dǎo)向更多類似于法國(guó)社會(huì)住房早期特征（表3）。由于土地市場(chǎng)收益機(jī)制與財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)的強(qiáng)相關(guān)性，保障性住房多被規(guī)劃在城市邊緣或非核心區(qū)，形成與商品房空間上相對(duì)隔離的格局，其選址與建設(shè)路徑往往由行政主導(dǎo)決定，缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和空間整合能力，導(dǎo)致空間隔離、配套服務(wù)不均衡等問(wèn)題[29，38]，削弱了住房公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，部分城市嘗試打破格局，探索保障性住房“嵌入式”開(kāi)發(fā)模式。例如，深圳市2016年，上海市2018年分別發(fā)布相關(guān)文件對(duì)城市更新或新建商品住宅項(xiàng)目配建保障性住房做了規(guī)定[34，35]，即通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)嵌入公共住房目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)住房空間結(jié)構(gòu)的可調(diào)節(jié)性與公平性。

從治理結(jié)構(gòu)的視角來(lái)看，中國(guó)住房政策的執(zhí)行機(jī)制以地方政府為主導(dǎo)，依賴行政推動(dòng)與財(cái)政統(tǒng)籌。在財(cái)政分權(quán)與政績(jī)導(dǎo)向制度的雙重作用下，地方政府在住房政策的資源配置、目標(biāo)設(shè)定與具體執(zhí)行中具有高度自主權(quán)。一方面，這種靈活機(jī)制使地方政府能夠根據(jù)本地財(cái)力與社會(huì)需求快速組織實(shí)施住房項(xiàng)目，推動(dòng)公租房、保障性租賃住房等政策在部分重點(diǎn)城市取得階段性成效。同時(shí)，中國(guó)住房治理還面臨執(zhí)行資源分布不均的問(wèn)題。一線城市如北京、上海、深圳因財(cái)力雄厚與治理能力強(qiáng)，在住房保障體系建設(shè)方面推進(jìn)迅速；而中西部城市則受限于財(cái)政壓力與土地收益不足，保障性住房供給能力不足，住房空間布局易受財(cái)政收益與土地開(kāi)發(fā)邏輯主導(dǎo)，導(dǎo)致居住隔離與空間不平等問(wèn)題難以緩解。

表3.空間治理與社會(huì)融合機(jī)制

5.政策啟示與結(jié)論

本文以法國(guó)住房制度為研究對(duì)象，從制度結(jié)構(gòu)、供給機(jī)制、空間導(dǎo)向邏輯等方面展開(kāi)梳理，并結(jié)合中國(guó)當(dāng)前住房政策進(jìn)行比較分析。研究顯示，中法住房制度雖均面向“提高可負(fù)擔(dān)性、保障基本居住權(quán)”這一公共目標(biāo)，但其制度路徑與政策實(shí)踐已形成兩種具有典型意義的制度模式。

首先，在制度結(jié)構(gòu)方面，法國(guó)住房制度作為普遍型福利制度的一部分，將住房確立為公民基本權(quán)利，強(qiáng)調(diào)法定保障與普遍覆蓋，制度體系高度法制化與制度化。中國(guó)則延續(xù)“市場(chǎng)主導(dǎo)、政策補(bǔ)位”的制度邏輯，住房保障主要面向特定群體，作為市場(chǎng)制度中的修正性機(jī)制存在，尚未形成覆蓋全民的住房權(quán)利結(jié)構(gòu)。其次，在住房供給機(jī)制方面，法國(guó)構(gòu)建了以多元主體參與、金融機(jī)制穩(wěn)定支持的制度型供給體系，依托LivretA與ActionLogement制度，實(shí)現(xiàn)了住房供給的長(zhǎng)期可持續(xù)性。相較之下，中國(guó)住房供給體系依然以地方政府為主導(dǎo)，資金高度依賴土地財(cái)政，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的金融支持機(jī)制，項(xiàng)目實(shí)施以“項(xiàng)目性”邏輯為主，市場(chǎng)機(jī)制參與程度有限。

在空間導(dǎo)向?qū)用妫▏?guó)通過(guò)SRU法案與ANRU城市更新政策，推動(dòng)社會(huì)住房的去集中化分布與社會(huì)混合機(jī)制嵌入，力求通過(guò)空間干預(yù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合目標(biāo)；而中國(guó)住房制度的空間布局受土地市場(chǎng)機(jī)制與行政規(guī)劃路徑雙重影響，保障房選址往往被安排在邊緣地區(qū)，形成制度性空間排斥與功能隔離，在城市治理層面制造了“空間碎片化”與“社會(huì)分層”的新風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，中國(guó)依賴地方政府作為政策實(shí)施的主要力量，執(zhí)行路徑呈現(xiàn)行政推動(dòng)與財(cái)政調(diào)配并重的特征，雖然在特大城市中形成一定的治理經(jīng)驗(yàn)，但制度協(xié)同性與政策連續(xù)性仍有待提升。

面對(duì)當(dāng)下中國(guó)城市住房保障體系日益復(fù)雜的治理需求，未來(lái)住房政策的制度重塑應(yīng)著眼于三個(gè)方向：一是推動(dòng)住房法治化進(jìn)程，確立基本住房權(quán)的法律地位；二是構(gòu)建長(zhǎng)期可持續(xù)的住房金融支持機(jī)制，降低對(duì)土地財(cái)政的依賴；三是通過(guò)規(guī)劃導(dǎo)向與類型混合機(jī)制，推動(dòng)住房空間結(jié)構(gòu)由“物理集中”向“社會(huì)融合”轉(zhuǎn)型。法國(guó)經(jīng)驗(yàn)提供了制度化、規(guī)范化與法治化治理的參照體系，為中國(guó)構(gòu)建更加公平、可持續(xù)的住房政策體系提供了有益啟示。

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注釋：

圖片來(lái)源：

1本文所稱可負(fù)擔(dān)住房制度，在法國(guó)主要指以社會(huì)住房（logementsocial）為核心的國(guó)家住房支持體系；在中國(guó)則泛指涵蓋公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、人才房、保障性租賃住房等面向中低收入群體的政策性住房安排。

圖1：當(dāng)代建筑檔案中心 （Archive Center of Contemporary Architecture），檔案編號(hào)：AR-27-03-07-46

圖3：當(dāng)代建筑檔案中心 （Archive Center of Contemporary Architecture），檔案編號(hào)：AR-19-01-07-02

圖2、圖4-8：攝影，丁夏

作者信息：

朱文健《世界建筑導(dǎo)報(bào)》，深圳大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院廣東深圳南山區(qū)南海大道3688號(hào)，518060電郵：zhuwj@szu.edu.cn