鄭秉文：社保重大改革，要把就業放第一

最高人民法院審判委員會第1942次會議通過的《關于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（二）》（下稱“司法解釋”），將于9月1日正式實施。

其中，第十九條的內容涉及社會保險參保的條件和要求，引發公眾熱議。中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文深耕社會保障領域逾三十年。近日，他接受《中國新聞周刊》專訪時，解讀了司法解釋的含義，并分析其正式施行后可能帶來的影響。

他認為，要認真分析部分企業雇主或雇員參保積極性不高的深層原因，未來降低費率與坐實費基須同時啟動并落地。他建議，對企業員工征收社保費的過程應循序漸進，并最大限度地避免就業市場大起大落。

“我國的政策文件或立法中從未出現過‘強制’字樣”

《中國新聞周刊》：你如何理解此次最高法司法解釋第十九條的內容？

鄭秉文：引起此次廣泛關注的是2025年2月17日最高人民法院審判委員會第1942次會議通過的《關于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（二）》，因為該司法解釋是從2025年9月1日開始實施，臨近實施了，就引起了人們的關注。

大家普遍注意和議論的是第十九條，因為第十九條內容涉及社會保險參保的條件和要求。第十九條的原文是這樣的：“用人單位與勞動者約定或者勞動者向用人單位承諾無需繳納社會保險費的，人民法院應當認定該約定或者承諾無效。用人單位未依法繳納社會保險費，勞動者根據勞動合同法第三十八條第一款第三項規定請求解除勞動合同、由用人單位支付經濟補償的，人民法院依法予以支持。有前款規定情形，用人單位依法補繳社會保險費后，請求勞動者返還已支付的社會保險費補償的，人民法院依法予以支持?！?/p>

實際上，第十九條對社會保險的三種情況進行了法律釋義：一是單位與職工約定無需繳納社會保險費（以下簡稱“社保費”）的，職工向單位承諾無需繳納社保費的，法院均將認定是無效的；二是在這種情況下，一旦職工離職并要求經濟補償的，法院是支持的；三是一旦單位補繳并要求職工退還以前的補償款，法院是支持的。概括起來就是“一無效，兩支持”，“一無效”是指任何企業里雇主和雇員私下里不繳納社保費的約定和承諾都是無效的，“兩支持”是指對不繳納社保的單位，職工如有訴求，法院是支持職工的，單位如果想補繳并要求職工退還以前的錢，法院是支持單位的。

《中國新聞周刊》：一些自媒體解讀成“全民強制社保”，如何看待這一說法？

鄭秉文：很多發達國家的社會保險立法里有“強制性”“強制的”字樣，甚至有經濟體在其養老保險制度的名稱中就有“強制”字樣，例如“×××強制性××養老金”之類，如果不參加，無論是雇主還是雇員都是違法的。

但是，我國的政策文件或立法中從未出現過“強制”字樣。例如，1997發布的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）規定的是“逐步擴大”和“逐步實行”，具體表述是“基本養老保險制度要逐步擴大到城鎮所有企業及其職工。城鎮個體勞動者也要逐步實行基本養老保險制度”。

再如，2009年發布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）規定的是農村居民“自愿參加”，具體表述是“年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農?！?。

2014年印發了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），該文件將新農保與城鎮居民養老保險合并執行，規定的是“可以在戶籍地參加”，具體表述是“年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險”。

這三個政策文件是我國養老保險制度的三個基礎性文件，現在依然有效?！吨腥A人民共和國社會保險法》是我國目前位階最高的關于社保的立法，2010年通過，2018年進行修正，它的規定是“依法繳納”。具體表述如下：“中華人民共和國境內的用人單位和個人依法繳納社會保險費，有權查詢繳費記錄、個人權益記錄，要求社會保險經辦機構提供社會保險咨詢等相關服務?！?/p>

《中國新聞周刊》：上述政策文件和立法對是否強制性參保、對雇主與雇員之間的參保行為的規定，與此次最高法司法解釋之間有什么關系？

鄭秉文：上述三個重要文件和社會保險法的內容顯示，雖然在它們的規定和表述中沒有任何類似“強制”的字樣，但對個人參加方式的規定和表述是逐漸發生“悄然變化”的。三個重要文件的表述是從城鎮職工的“逐步擴大”和“逐步實行”，到農村居民的“自愿參加”，再到城鄉居民的“可以在戶籍地參加”，再到社會保險法的“依法繳納”，國家對社保的個人參加方式的規定表述越來越規范，要求越來越明晰。

再看此次最高法司法解釋的“一無效，兩支持”，我個人理解，隨著時代的進步和國民經濟的發展，雖然政策和立法沒有改變，但司法解釋更加向前邁進了一步，要求更具體、更細致了。盡管如此，我依然認為，對個人參保沒有明確作出“強制性”規定與作出強制性規定畢竟還是不一樣的。比如，最高法司法解釋的字里行間可看到在第一種情況下即“人民法院應當認定該約定或者承諾無效”的表述里有“應當”二字，還看到在第二種和第三種情況里的表述中有“請求”二字。

即使司法解釋是對社會保險法的那句“依法繳納”進行解釋，可社會保險法的表述也沒有必須參加或強制性參加的字眼，“繳納”是指參保之后的行為要“依法繳納”。

“為了老百姓能有一個安全網”

《中國新聞周刊》：如何看待此次最高法司法解釋對勞動力市場的影響？

鄭秉文：最高法司法解釋對勞動力市場參保的影響是分層的，結果存在較大差別。

首先，對平臺經濟或新業態從業人員的影響微乎其微，因為絕大多數平臺經濟的從業人員（外賣、網購、網約車等）與平臺沒有簽署勞動合同，與平臺不是明確的雇員與雇主的雇傭性質的法律關系。其次，對目前絕大多數的保安、食堂、星級飯店服務人員影響不太大，因為他們大部分由第三方勞務派遣，很多都是已經參保的。最高法司法解釋實施后，會將一部分用人單位的眼光投向勞務派遣，擴大勞務派遣的規模。再次，對季節性和周期性特征明顯的行業（例如小規模的建筑工程、農場收割與采摘）和日結零工的影響也不是很大。

影響比較大的有三個領域：一是餐飲與服務業，例如雇員十人左右的中小飯館、理發館、汽車維修等很多服務型行業，該領域在二、三、四線以下的城市和縣城吸納了不少勞動力；二是絕大部分小微企業，無論是生產型、經營型還是中介服務型與代理經銷型；三是部分勞動密集型的中小型企業，甚至部分資本密集型和技術密集型的中小型公司等。

進而，這三個領域的用工方式有可能會發生一些變化，例如，指向勞務派遣或轉向剛退休的群體。這就有可能會增加成本和市場價格，進而轉嫁或分攤到雇主或消費者等，甚至會出現一些裁員、閉店等現象。

《中國新聞周刊》：最高法司法解釋實施后，對增加社保整體收入會產生多大影響？

鄭秉文：僅就養老保險單項險種來看，此次最高法司法解釋波及的人數大致能有幾千萬人，但受到明顯影響的只是其中一部分。若以養老保險為基準，從五項社會保險來看，甚至如果將正在推向全國的長期護理保險也納入進來，波及的“人次”就要多很多。

從保險費規模看，由于這些群體收入水平普遍不高，繳費基數也是使用各地規定的最低繳費基數，對社保費的增收增幅不會有明顯影響。重要的是，我們是社會主義國家，從以前提出的“廣覆蓋”，到現在提出的“全覆蓋”，主要目的還是實現共同富裕，預防家庭和個人有可能面對的各種社會風險與不確定性。一句話，出發點是以人民為中心，而不是單純為了增加社會保險基金的收入。

需注意，當前各項社會保險的收入都大于支出，每年都有結余，例如，2024年各項社會保險收入11.9萬億元，支出10.6萬億元，當年結余1.3萬億元，歷年滾存結余14.3萬億元，最高法司法解釋實施后的那點增收，相對龐大的基金規模存量而言屬于“毛毛雨”。

網上“我需要社保、社保更需要我”的說法也沒有錯，雙方互相需要，但客觀效果是雙贏、雙利的?？梢钥隙ǖ卣f，從政策制定的初衷看，第一位，還是為了老百姓能有一個安全網。把它說成是補充未來人口老齡化導致的壓力和缺口，與現實情況存在較大距離。當前，絕大多數國家的社會保險都是強制的，這也是我國未來的發展趨勢，需要立法先行。

“把就業放在第一位”

《中國新聞周刊》：此次最高法司法解釋引發熱議，折射出什么深層問題？為何一些企業雇主和雇員會選擇規避社保？

鄭秉文：從制度層面看，深層原因是社會保險的名義費率過高。當前，以全國平均水平計，各項社保的名義費率加總后，占工資收入的36％左右（各地略有差異），其中職工個人大約繳納三分之一，單位繳納三分之二。養老保險的費率占“大頭”，達24％，其中職工繳納8％，單位繳納16％。這是個人和企業感到負擔最大的一項，受益也最晚，必須要等到退休。

有一個“稅收楔子”的概念，指職工個人實際拿到手的可支配收入與雇主實際支付的總勞動成本之間的差。如果差值在雇主實際支付的總勞動成本中占比高，就說明稅收楔子太大，雇員和雇主的積極性就都不高。其大致計算公式是：（個稅+社保繳費－轉移支付的各種補貼）/單位對職工支付的總勞動成本。例如最近宣布的育兒補貼就屬于轉移支付的補貼。

我在2020年和2021年做過研究。2018年中國的家庭稅收楔子是30.81％，這是一個很高的水平，恰好經合組織（OECD）36個成員國稅收楔子的平均水平也是30.81％，比中國低的國家有日本、澳大利亞、英國、加拿大、美國、韓國、以色列和瑞士。

在中國的稅收楔子構成中，個稅占比很低，僅占16.85％；個人社保費占比20.79％，企業社保費占比62.36％，負擔太大，這是企業不愿參加社保的主要原因。在經合組織的38個成員國中，企業社保費占比高于中國的只有5個國家，除西班牙，其他4個都是東歐轉型國家。企業社保費越高，企業的競爭性越差。

《中國新聞周刊》：為何會出現“企業恐慌”的心態？

鄭秉文：我們國家存在兩個費率，即名義費率和實際費率。絕大多數國家的社保費率既是名義上的，也是實際的，二者的差距即使存在，也很小。

在我國，企業給職工繳納社保費時使用的工資基數（下稱“費基”）不是真實的，比實際使用的“稅基”低很多，多年來已經形成一個平衡的生態關系。以養老保險為例，由于使用的基數很低，名義費率雖然是24％，但實際費率核算下來就很低，全國平均下來只有名義費率的五分之三左右。

長期以來，只有少數守規矩的大型企業按真實工資支出額繳納社保費，絕大部分企業不是這樣，幾十年下來就形成了一個財務自我平衡的關系，一旦按照真實的費基、名義費率繳納，就等于打破了多年的生態平衡關系，企業接受不了，成本一下子就上去了。

我國此前也出現過由于征收社保費而引發的社會性“企業恐慌”。2018年機構改革中曾決定社保費由稅務部門征收，社會普遍猜測稅務部門會用他們系統中的實際稅基進行征收，所以該做法在年底被叫停。為降低稅收楔子、保企業、保就業，2019年，企業繳費率從20％降至16％，降了4個百分點，由此，養老保險總費率從28％降至24％。

《中國新聞周刊》：對于未來的制度完善，你有什么建議？

鄭秉文：第一是加強部門之間的協同與協調。在涉及重大參數改革時，部門之間要相互協調。第二是在頂層設計中要強調決策化。例如，對企業員工征收社保費要循序漸進，有計劃，有步驟，要預告，對全社會給出改革預期。第三是社保政策改革要增強決策透明性，《關于修改〈最高人民法院關于司法解釋工作的規定〉的決定》（法發〔2021〕20號）第十七條規定：“涉及人民群眾切身利益或者重大疑難問題的司法解釋，經分管院領導審批后報常務副院長或者院長決定，可以向社會公開征求意見。”第四是費率過高，還應繼續下降，但同時一定要把費基坐實，就是說，降低費率與坐實費基必須要同時啟動并落地，讓名義費率與實際費率合二為一，否則將是無效的。這樣，既不能讓“老實人”企業吃虧，實現公平，同時又不能減少社保費收入。

在目前最高法司法解釋即將實施之際，相關部門要合理使用和運用司法解釋里出現的“應當”“請求”等詞，在具體操作中，法院與稅務部門應該最大化地使用好這些自由裁量空間，為就業留出較大余地，把就業放在第一位，最大限度地避免就業市場大起大落。