1850年后治外法權對中國海關主權的侵占

1853年，上海發生小刀會起義，混亂之中上海海關（舊稱江海關）運轉失靈，海關官員逃到租界。當時不少外商船只還在港口等待入關貿易，為此，英、法、美三國領事商量決定各派一人，代替清政府管理海關。1854年，英、法、美三國正式組建“江海關關稅管理委員會”，這本是對中國主權的嚴重侵犯，但是清政府無暇顧及。1855年小刀會起義平定后，江海關關稅管理委員會下屬的外籍稅務司署將累計征收的稅款70 余萬兩白銀一次性上繳清政府，令清政府大感意外。于是，清政府正式將海關交給外籍稅務司代管。①因此，外籍稅務司開始獲得“海關法權\"（customs jurisdiction），即海關對違章案件的管轄權（行政執法權）。

此后，英國商人走私逃稅行為日益猖獗，尤以鴉片走私為盛。①據1843年中英《五口通商章程》等不平等條約規定，外國人在中國違法，享有治外法權（extraterritorialjurisdiction）保護。但是，治外法權僅限于民事、刑事案件，走私逃稅屬于行政案件。是執行海關法權處理外商，還是以治外法權壓制海關法權，這一管轄權之爭延續了近10年，最后以《會訊船貨人官章程》（以下簡稱《會訊章程》）解決。有關此事的研究，汪敬虞、陳詩啟、蔡駿治等都指出《會訊章程》剝奪了中國對海關案件的管轄權，使中國喪失部分海關法權。他們對《會訊章程》的醞釀、制定及頒布過程也有提綱挈領的敘述和分析。②

但既有研究尚未闡明的是，稅務司與領事就海關法權與治外法權產生歧見的原因，《會訊章程》授予領事對海關違章案件行使管轄權的方式及其實施效果，以及治外法權侵害海關法權等問題。本文認為，列強官員以治外法權優先于海關法權，旨在逃避海關處罰。《會訊章程》確立“會訊公堂”和“領事法庭”雙軌行政裁決制度，看似公平折中海關法權和治外法權，本質是領事侵占外籍稅務司、海關監督的管轄權。但清政府未能識破此點，誤以為這一制度利大于弊，導致海關法權遭到治外法權擠占。爭執過程及其確立《會訊章程》，涉事英國人的不同態度耐人尋味，清政府的無知與愚昧令人扼腕嘆息。

一、海關法權與治外法權的沖突

《南京條約》生效后，英商走私鴉片日益猖獗。他們認為，“鴉片貿易對印度財政的創收，將促使英國政府不惜一切代價加以保護”③。1854年，英國人威妥瑪（ThomasF.Wade）、美國人賈流意（LewisM.Carr）和法國人史亞實（ArthurJeanJacyuesSmith）出任稅務司，正式接管江海關。④面對走私現象，外籍稅務司與華人海關監督③一致主張中國海關有權自主處理違法案件，英國領事則提出領事有權處理或有權參與海關處理違法案件。二者之間的分歧本質上即是海關法權與治外法權，哪個優先的問題。①19世紀70年代以前，外籍稅務司名義上隸屬于江海關監督。但隨著總稅務司系統勢力坐大，地方海關監督對稅務司的實際控制日漸式微，上下級關系只剩空殼。③即便如此，稅務司在法律上依舊是清政府雇員，而非任何列強的官方代表，因此其查辦走私時行使的是“中國海關法權”。而英國領事堅持凡涉英商案件應由領事法庭適用治外法權機制裁斷，因此二者產生矛盾。二者正面沖突之典型，便是1855年“寶順洋行案”。

1855年6月，英商寶順洋行（Dent，Beale＆Co.，又稱顛地洋行）所屬船只“寶順號”輪船③從廈門起航、途經吳淞，先后裝載朱砂、絲絨④，但抵達上海時以“空船”（in ballast）艙單報關。③對此，江海關監督以收貨人寶順洋行違反1843年中英《五口通商章程》第三條兩項規定，即“投遞假單”（艙口單）與“未奉官準開艙之先，遽行開艙卸貨”為由，對這兩項違章行為各處罰銀500兩并沒收貨物。寶順洋行聲稱，貨物由船長布朗（Captain Brown）私帶上船，洋行并不知情，因此以空船報關，沒有過錯。這時任江海關稅務司的李泰國（HoratioN.Lay）、史亞實支持海關監督的意見，下令寶順洋行在繳納罰款前，不予辦理清關手續。英國人李泰國等顯然在維護中國海關主權。

寶順洋行認為稅務司“專橫無理、極端不公”，提出本案應由領事處理。③為此，寶順洋行請求英駐滬領事羅伯遜（DanielB.Robertson）出面調處。羅伯遜致函上海道趙德轍（兼管江海關），要求撤銷海關的罰沒決定。趙道臺予以駁回。 月15日，羅伯遜決定以行使領事裁判權的名義，邀請寶順洋行合伙人因斯（HenryA.Ince）、稅務司李泰國與史亞實等到領事署，以“調查法庭”（courtof enquiry）的形式處理該案。③集中聽審后，羅伯遜裁決，寶順洋行對船上貨物毫不知情，出具空船艙單并無過錯。李泰國、史亞實二人當即提出異議，認為寶順洋行在進口后明知裝有貨物卻不及時說明情況，仍通知華民前來提貨，因此要求交由英駐華貿易正監督包令（JohnBowring）裁決。①李泰國、史亞實二人出席英國領事召集的“調查法庭”是一種妥協，從包令的裁決來看，似有利于就事論事，了結此案。

7月6日，羅伯遜致函包令，在對其裁決做出辯解的同時，并提出海關監督、稅務司不能管轄此案。因為，在華英人享有治外法權，因此涉及人身、財產的海關違章案件，應由領事處理；若交由海關處理，則不利于領事維護英商利益，并將“削弱領事的地位”③。李泰國、史亞士二人則堅持，稅務司與海關監督天然享有對海關違章案件的處罰權，領事無權干涉。④兼管江海關的趙道臺認為，這一赤裸裸包庇英商的行為將成為一個惡例，鼓動其他英商照此規避稅費，進而折損海關稅收。在包令的協調下，本案以寶順洋行納鈔、罰款了結。

李泰國和包令的主張符合條約規定。《五口通商章程》第三條規定，領事無權處罰不及時提交“船牌、艙口單、報單各件”“投遞假單”“遽行開艙卸貨”的英商。1843 年中英《虎門條約》第十二條規定，“倘訪聞有偷漏走私之案，該管事官即時通報中華地方官，以便本地方官捉拿”，因此領事有義務向華官通報英民走私，但無權自行懲處。①英駐廣州領事巴夏禮（Harry SmithParkes）曾坦言，若英商未及時報關或走私，領事并無查辦權，一切聽憑華官處理。③顯然，羅伯遜擅自處理英商走私案件，本身就違反了條約規定。

羅伯遜維護英商利益，主張以領事裁判權處理該案（領事裁判權是治外法權的一種表現形式）；而海關稅務司遵照《五口通商章程》規定，認為案件應由海關監督自行處理，海關對違章案件享有管轄權，此即海關法權。但問題在于，已有條約規定在華英人享有治外法權，主要表現為由領事管轄涉及英人的案件，那么，海關違章案件能否適用治外法權？中英條約中沒有直接解決海關法權與治外法權沖突的條款。因此，英商要求由領事審理其違章案件。英國領事強詞偏袒，甚至質疑稅務司中飽私囊，試圖表明以治外法權處理海關違章案件的必要性。@

此后，在英商鼓動下，英國領事提出對海關違章案件行使領事裁判權，稅務司則要求行使海關法權。為爭奪海關違章案件的管轄權，二者公開相互攻許。1860年7月7日，《北華捷報》公開報道英駐滬署理領事密迪樂（ThomasT.Meadows）對稅務司的不滿：其一，稅務司未經領事、貿易正監督（Chief SuperintendentofTrade）批準擅自制定海關章程，有違條約規定。其二，稅務司自行處理海關罰沒案件，剝奪領事的管轄權。這兩點嚴重損害在華英商的利益和中英商貿關系的發展。①

在密迪樂看來，稅務司以中國政府雇員的身份裁決罰沒時，英駐華領事、貿易正監督無權監管，而中國政府又無力管束，稅務司不應在中國享有幾乎不受監管的權力；且由領事法庭處理案件，將極大降低稅務司中飽私囊的可能。②密迪樂所言領事的監管權并無條約依據，避免稅務司中飽私囊則顯得危言惑眾。署總稅務司德都德（HenryT.Davies）③認為密迪樂所言缺乏事實依據，是對稅務司的“重大侮辱”和“誹謗”。④署總稅務司費士來（George H.Fitzroy）也認為密迪樂有必要就其對稅務司的“惡意中傷”和“肆意誹謗”做出必要交代。密迪樂不做回應，但在7月15日向英國駐華公使卜魯斯（FrederickBruce）控訴自已遭到“惡毒中傷”，并詳細說明稅務司徇私舞弊確有實據，并強調其反對稅務司自行處理案件，是為全體英商利益考慮。雙方各執一詞，都是洋人，觀念各異。

英商普遍認為稅務司堅持管轄違章案件，以“脆弱的人性經不住猛烈且持久的誘惑”，即懷疑稅務司從罰沒案件中飽私囊。③同時，“華官不遵第七條和約（似指1858年中英《通商章程善后條約》第七款），每每自專，如船貨入官之例。夫領事既與華官平禮，華官何得擅斷人官船貨？應議定平權為妥”。③因此，他們要求此類案件交由領事處理，以便英商受到充分保護，否則將嚴重損害英國在華利益。③

“寶順洋行案”等案件凸顯了治外法權與海關法權的沖突：英國領事要求以治外法權處理海關違章案件，中國海關監督和稅務司主張以海關法權處理。事實上，稅務司“辦理偷漏各洋船，洵屬認真，俾沿海奸商咸知畏”@，于是英商大肆營造稅務司徇私舞弊的與論，以鼓吹治外法權優先于海關法權。

二、關于兩種法權執為優先的論辯

為剝奪海關對違章案件的管轄權并賦予領事管轄權，英商群體大肆論證治外法權優先于海關法權適用。1861年8月26日，香港立法局（LegislativeCouncil，初稱定例局）議員、怡和洋行合伙人波斯富（Alexander Perceval），以香港總商會（HongKongGeneralChamberofCommerce）主席名義，致信英外相羅素（JohnRussell），控訴英商遭受海關官員的“暴行”和“重大不公”。波斯富控訴各地稅務司“借助不負個人責任和幾近恣意的罰沒權，已對外國貿易各個方面形成蠻橫之至的控制”。海關官員“力圖找出條約用語的疏漏”，禁止轉口貿易、對土貨收取高額稅費等，并由海關單獨處罰違反條約規定的英商。對此，波富斯認為，海關沒有自行處以罰沒的權力，必須交由領事法庭處理。①

英商亞當遜公司（W.R.Adamsonamp;Co.，即天祥洋行前身）代表上海英國商會（BritishChamberofCommerce，Shanghae）其他33家洋商共同向羅素提出類似意見，除重申稅務司“專斷”“不負責任”外，強調“未經英國領事主動介人，中國海關無權對英國船只或臣民處以罰沒”，由領事審斷海關違章案件是治外法權的題中之意。為此，上海英國商會建議由英國領事單獨管轄，或至少“設立‘聯合法庭'（JointCourt），由華英官員共同行使裁決權”②。在香港、上海英商群體看來，海關官員基于《天津條約》嚴厲打擊英商夾帶貨物、偷逃稅款及違章前往非通商口岸等行為，嚴重損害英商在華利益，而領事往往寬泛解釋條約甚至包庇英商，因此英商群體主張由領事管轄海關違章案件。③

英使卜魯斯認為，在缺乏條約規定的前提下，“只有中國政府同意”才能將海關案件交由領事處理。④上海英國商會主席、林賽洋行（Lindsayamp;Co.）合伙人安卓布（RobertC.Antrobus，1864年當選上海公共租界工部局董事）強調，領事對海關違章案件沒有利害關系，可以公正處理案件。況且，中美、中法條約都規定海關做出的罰沒裁決須經兩國駐華領事批準。安卓布提出，即便領事不得單獨行使管轄權，也必須由華英官員“均權會同”處理。①

針對英商以輿論造勢，總稅務司李泰國逐一駁斥港滬兩地英商的指控：“1854年以來，英商不斷恣意謾罵，并厲聲控訴‘暴行’和‘重大不公'”，但“他們只不過希望反復以模糊而響亮的控訴，逐漸贏得英國公眾的同情，進而獲取對其所反對之制度的支持（稅務司制度——引者注）”。對于英商設立“聯合法庭”的提議，李泰國認為倘若英商不服“聯合法庭”裁決，進而將案件上訴至香港最高法院，這可能導致“英國海關官員隨時被傳喚到香港最高法院，不得不向一群不愿繳納關稅的商人組成的陪審團證明自己沒有‘越權’，否則就要支付由該陪審團裁決的賠償金這很快將使英國臣民無法為中國政府提供行政服務”。②

李泰國堅持海關法權，認為《天津條約》已明確規定處理海關違章案件的方式，若英商“對海關監督的裁決不滿，可尋求本國領事的‘政治’而非‘司法’行動，如有必要，還可尋求本國公使的幫助。但指望中國政府將其在條約中獲得的罰沒管轄權交給任何外國法院，幾無公平可言”。“中國政府已給予英民‘治外法權’，但沒有放棄對違反其稅法案件的裁決權”，因此英國領事只能以“政治身份”而非“司法身份”介入海關違章案件。③

1863年3月，怡和洋行合伙人渣甸（RobertJardine）致信英外交部，聲稱李泰國對怡和洋行實施走私、偷稅、賄賂等行為的指控為虛。渣甸所舉例證與前述英商群體的言論大體一致，主要述及海關官員在報關查驗、轉口貿易及斷案處罰等方面的諸多錯誤。④寶順洋行、林賽洋行及上海英國商會也提交類似聲明，支持領事對案件的調查和處罰，反對海關官員的裁決，并要求李泰國“糾正其造成的損害英商的信用和名譽的錯誤印象”⑥

繼任香港總商會主席麥堅時（JamesJ.MacKenzie）細數李泰國言論的錯謬，并開列關于海關違章案件處理的四大問題。其一，海關對違反條約規定的英商總是處以頂格罰款，而不考慮從輕情節；其二，領事不采取實質行動對抗海關監督的濫權行為，不聽取商人的陳情;其三，海關監督的裁決具有終局性，商人無法提出申訴;其四，海關官員的恣意行為得不到規制。此外，麥堅時特別援用“文明等級論”，以證明不應由海關處理違章案件。在華英商群體“放棄經由條約獲得的治外法權”，只能是在中國“邁向歐洲國際文明”之后。①

在英國內法和條約上，麥堅時引據英國前外相克拉倫登（4thEarlofClarendon）在《1853年樞密令》（OrderinCouncil，是關于英國在華司法管轄權的專門立法）頒布后不久后對該令做出的解釋，以表明由領事處理海關違章案件的合理性。克拉倫登稱：“在一般情況下，英民前往外國時，將其人身、財產托付于所在國之法律、制度，完全信任該等法律、制度將得到妥當實施；縱使所在國的制度與英國有異，但實質上與基督教社會所認可的法律原則一致。但中國的情況則有所不同，英國政府認為有必要使英民完全不受當地法院管轄。”“條約規定的治外法權是中國被公認排除在‘文明國家”以外的自然結果，領事的司法權順理成章。”這意味著，“中國政府不訴諸英國法庭，直接對英民執行因違反其稅法而產生的罰沒”，乃無稽之談。②因此，既然《南京條約》第二條要求貿易監督、領事官“令英人按照下條開敘之例，清楚交納貨稅、鈔餉等費”，③領事就有管轄權。此外，麥堅時不忘諷刺海關官員有以罰沒“創收”的動機，“將其政治權力與財政職能相結合”，將罰沒收入用于個人開支。④

在港滬兩地英商的鼓動下，英商群體打出“將治外法權用于中國海關”的口號，以強化論證治外法權優先于海關法權的觀點。③1863年4月20—23日，香港《孖刺西報》（DailyPress）連刊三篇短文，控訴稅務司違反中英條約和英國立法，并力證英國在海關施行治外法權有法理基礎。4月20日、21日兩篇文章提出，中英《天津條約》第四十六至四十八款規定華官有權制定“嚴防偷漏之法”，但未規定英商之違章船貨的罰沒由華官查辦。第四十九款所稱“約內所指英民罰款及船貨人官，皆應歸中國收辦”，僅表明罰款之款項和入官之貨物歸中國所有，也未授予華官管轄權。該文繼而提出，“《南京條約》載有治外法權條款”，其第二條規定英國領事有責任敦促英民“清楚交納貨稅、鈔餉等費”，進而將“海關案件交由領事處理”。③顯然，這種意見既歪曲《天津條約》的原意，還捏造《南京條約》賦予英國治外法權。從《南京條約》推理出英國領事有權處理海關事務是無稽之談。克拉倫登、麥堅時、安卓布及英商群體以殖民主義心態蔑視中國海關主權，他們在英語世界制造的輿論場壓倒了李泰國等人堅持執行條約的聲音。

上海英國商會主席安卓布堅持領事與海關違章案件沒有利害關系，因此由領事獨任審理最為事宜。況且，“‘聯合法庭'無論組建地多么好，始終面臨一項異議：華官要么同時作為原告和法官，要么至少是起訴一方所代表之國家的屬員（即稅務司作為原告——引者注）”。①卜魯斯原則上同意設立“聯合法庭”，但須征得中國政府同意，且“真正的困難在于設置令雙方滿意且公平的委員會”。②額爾金也建議“設立混合法庭（MixedCourt）處理此類案件，無論作為初審法院或上訴法院，審理程序公開且中國政府在法庭中擁有席位”，進而防止英商利用領事不當獲利。③這些看似公道的建議，實際意在蠶食中國海關法權。

英外相羅素知悉在華英商群體的意見后，提出區分處理罰銀和入官案件：罰銀由領事法庭裁決，人官由海關監督裁決。羅素認為領事并無強迫中國政府官員在領事法庭說明做出判罰理由的權力，因此反對領事法庭單獨處理海關違章案件；但罰銀案件根據條約規定，只能由領事做出判罰。④羅素看似是在調和海關法權與治外法權的沖突，實則沒有任何條約依據。《天津條約》關于罰銀的三款（37、38、49）沒有授予領事裁決權，而關于入官的七款（38、39、40、45、47、48、49）明確將裁決權交給華官行使。但羅素提出的兩點初步意見為《會訊章程》奠定了基本框架。

三、《會訊章程》對海關法權的侵害

在港滬兩地英商的鼓動下，接替李泰國擔任總稅務司的赫德（RobertHart）開始調和海關法權與治外法權的沖突。此前赫德認為海關法權優先于治外法權，因為中國政府沒有放棄對海關的管轄權，有權自行實施其制定的關于稅收的各項法律。③然而，為了讓外商服從海關管轄，海關必須為外商對罰沒案件提供申訴渠道。因此，赫德提出設立“會訊公堂”（Joint Investigation Court）。③

1.《會訊章程》的出臺

1863年11月，卜魯斯響應赫德的提議，向江蘇巡撫兼南洋通商大臣李鴻章提出設置“聯合法庭”。①李鴻章表示同意，各國駐華公使也基本支持。②1864年7月，在英美駐華公使推動下，總理衙門同意在江海關試行由赫德擬定的《江海關扣留案件條款》（以下簡稱《江海關條款》）。③該條款共四條，規定對入官案件的處理方式：案件先由海關監督處理，當事人不服的，可以提請領事共同調查；領事對處罰結果有異議的，可以要求監督更正；監督拒不更正的，由總署和駐京公使會同判定。④可見，《江海關條款》對海關案件設置三級制處理模式：海關監督獨判一海關監督amp;領事會訊一總署amp;公使會判。在美駐華公使蒲安臣（AnsonBurlingame）看來，《江海關條款》一舉解決兩種法權的沖突，“或許是在中國迄今達成的最重要的實用措施之一”③。

《江海關條款》試行期間，曾有外商反對其用于江海關以外地區。例如，1866年2月，英船“柏林斯阿里巴號”（PrinceAlbert）停駐水東（今廣東茂名境內），經查該船未載貨物，前來尋覓、牽帶某華船回香港，但未具明華船信息。因此，粵海關稅務司吉羅福（GeorgeB.Glover）以該船違章前往非通商口岸為由，下令押解回城，并依據《江海關條款》知會英駐廣州領事羅伯遜。？“柏林斯阿里巴號”船東郭亞松不服，認為該條款不得用于粵海關。羅伯遜隨后主持各方會訊。①

3月3日，大清欽命粵海關監督師曾、大英駐扎廣州領事官羅伯遜和大清廣州稅務司吉羅福、大英副領事兼翻譯官梅輝立（WilliamF.Mayers）四人作為“中外會同承審官”在稅務司公所共同審理該案。③羅伯遜宣布開庭后，吉羅福“將所犯事由述說”，隨后由“稟訴人”郭亞松及相關證人陳述。師曾與羅伯遜認定，“柏林斯阿里巴號”違反《天津條約》第四十七款，擅入不通商海口，因此裁決船貨一并入官。①郭亞東不服，通過香港總督麥當奴（RichardG.Macdonnell）向英駐華公使阿禮國（RutherfordAlcock）控訴。羅伯遜一面報告阿禮國其判罰完全妥當，一面指責郭亞松直接向香港總督控訴，“將形成極其危險的先例，可能動搖樞密令賦予該官員（領事一—引者注）的權力”②。在阿禮國要求下，恭親王指令師曾與羅伯遜公同商辦，可照前例減價贖回處理。③恭親王不知會商已經是海關主權的讓步，減價處理更助長英商氣焰。

為推廣《江海關條款》在各通商口岸實施，1868年5月，在阿禮國、赫德等推動下，總署同意將原四條擴為八條，形成《會訊船貨人官章程》，在各口試行一年。據章程規定，外商“入官”案件（沒收）先由海關監督查辦；外商不服判罰結果的，由海關監督與領事組成“會訊公堂”查辦，但領事沒有裁決權；領事不服裁決結果的，由總署和公使會判（《會訊章程》第二款）。可見，《會訊章程》延續了《江海關條款》三級制。據英駐華臨時代辦威妥瑪稱，在“會訊公堂”實踐中，海關監督和領事是裁決者，稅務司負責提起指控兼會訊官，不服海關監督判罰的外商是被告。④但“會訊公堂”本質上是行政機構，而非司法機構。

同時，由于罰銀（罰款）被英官視為對外商人身的處分，而適用《天津條約》第十六款（英民相涉案件由領事單獨管轄）。因此，外商罰銀案件先由領事獨自審斷，稅務司對處理意見有異議的，不提交“會訊公堂”處理，而由總署和駐京公使會同決定（《會訊章程》第六款）。③可見，罰銀案件被排除在“會訊公堂”外而由“領事法庭”處理，此即赫德所謂“洋人歸洋官懲辦之條”。⑥

《會訊章程》對海關違章案件的處理制定了一套由“會訊公堂”和“領事法庭”組成的雙軌行政裁決制度。海關監督只在人官案件有會訊權，領事在入官案件有會訊權且在罰銀案件有單獨的領事裁判權。①同時，英王會同樞密院頒布的《1865年樞密令》規定英駐華領事有權審理涉及英民的刑民案件，并授予領事處理違反條約的案件，海關違章案件等行政違法案件可歸入其中。①因此，《會訊章程》具化樞密令的規定，為領事謀取參與海關違章案件調查的會訊權。②總署和駐華公使有終審權，但幾乎沒有案件向二者提交。

更重要的是，《會訊章程》第二款和第六款似乎對海關法權與治外法權“各打五十大板”——授予海關監督和領事參與彼此的管轄權。赫德將此兩款分別理解為，“罰貨入官之案，歸海關辦，領事在座，領事不以海關為然，準彼此互詳京憲核辦”；“罰銀之案歸領事辦，海關官員在座，海關官員不以領事所斷為然，準彼此互詳京憲核辦”。③美駐華臨時代辦衛三畏（SamuelW.Williams）也認為《會訊章程》是對兩種法權的有效折中，是“充分尊重各方的完整獨立性”的結果。④

2.《會訊章程》對海關法權的擠占

赫德與衛三畏在描述《會訊章程》時刻意強調其“公平折中”，掩蓋章程實際削弱中國海關獨立裁決權的事實。因為該章程將原本屬于中國的完整海關法權拆分為“會訊公堂”與“領事法庭”兩軌處理機制，使中國對海關完整的法權變成不完整的法權。《天津條約》中的治外法權條款規定，領事有權單獨或會同華官管轄涉外商人身、財產案件；據其中的海關條款規定，海關監督、稅務司有權單獨管轄外商違章案件。前者僅適用于刑事、民事案件，不適用于行政違法案件，這意味著治外法權沒有優先海關法權適用的可能性。但《會訊章程》在授權領事介入專屬海關監督管轄的人官案件的同時，一并剝奪海關監督對罰銀案件的管轄權，明顯違反條約規定。因此，“會訊法庭”看似彌縫兩種法權之間的沖突，實則以治外法權侵占中國的海關法權。

議定《江海關條款》時，總署一位章京（司員）曾提出“條約業已載明，是罰充之權中國獨操，領事官不便過問”，但赫德提出海關監督未能妥善行使該項罰充之權，因此要求授權領事行使該項權利。在英使阿禮國等施壓下，總署同意領事與華官共同辦案，但提出清政府有權撤換違法的領事。為徹底打消總署顧慮，赫德進一步將“會訊”美化為“定斷之權，仍是中國獨操”，以期徹底打消總署的疑慮。赫德函稱，“會訊與領事獨訊不同，會同訊問與會同定斷不同”，“會訊”不過是領事“幫審”，即傳齊當事人由中外官員共同訊辦，并由海關監督定斷。①總署受赫德蒙蔽，誤以為“會訊”是處理海關違章案件的妥當方式，沒有堅持條約賦予海關監督對罰沒案件的獨占管轄權，也未聲明領事沒有任何管轄權，更未基于國際法上的屬地管轄權原則提出反對意見，導致治外法權介人海關法權。②

事實證明，赫德說“中國獨操定斷之權”是虛言。在《會訊章程》的施行過程中，海關監督殘存的法權也遭到治外法權擠占，導致“會訊”幾乎流于形式。在曾任稅務司的魏爾特看來，《會訊章程》的主要作用不是直接用于辦案，而是宣告海關和領事對海關違章案件的處理權限，以警告、遏制及預防外商走私，達到“在事情尚未發展到有會訊必要的地步，就能潛消于無形”的目的。③但事實上，稅務司和領事往往根據《會訊章程》第一款先行商議處罰結果，導致沒有進人會訊階段的機會，進而架空海關監督。④這意味著，實踐中的《會訊章程》釀成的惡果幾乎與治外法權相當——授予在華外商不受中國管轄的特權。

1868年6月，赫德在向各口稅務司發布的通令中稱，《會訊章程》以“公平且公開的法庭”取代以“換文”方式處理海關違章案件，可以削弱輿論對稅務司從中分肥以及“任性、專斷、蠻橫且見不得光”的指控，并實現“公正審判”。但赫德同時對各口稅務司做了兩點提示：其一，“尤其重視領事對海關監督作出人官處罰的異議；在罰款案件中，除有充分理由外，稅務司不得反對領事的決定”；其二，“除海關官員確信存在有效理由外，任何案件不得上訴到北京”。③赫德聲稱上述兩點提示不是硬性規定，而是辦案時需要牢記的指南，但各口稅務司實際遵照執行。因此，“會訊公堂”大多由領事或稅務司主導，助長了領事裁判的權威，所謂“公正審判”只是一張空頭支票。

據津海關稅務司好博遜（H.E.Hobson）稱，“稅務司日益傾向實施所謂簡易判決（summaryjudgment），即忽視追溯貨物始發港而可能揭示的從輕情節”。這有違赫德通令的第八款要求，即不得“輕率敷衍、專橫跋扈或恣意妄為”地處理案件，必須“聽取（當事人—引者注）解釋，考量從輕情節，并給予充分辯護機會”。①例如，1884 年7月，怡和輪船公司蒸汽船“廣商號”（Kwongsang）船長杰克森（CaptainJackson）出具虛假報單案中，牛莊關稅務司穆和德（RobertB.Moorhead）明知未經申報的12包藥品實系走私而非筆誤，但認定該案系屬“技術性違法”（technical natureof theoffence），尚未造成實質性損害，因此提出將罰銀500兩降為25兩。②

在涉關稅違章案件中，海關監督名義上有會訊權，但在其他違章案件中，領事直接提出行使治外法權，完全不給華官會訊的機會。③例如，1865年7月，總署頒布將私入南京夾江內河并碰沉船只及致人溺斃的洋船處以入官的規定，法駐華官員提出反對意見，認為“本國既無此律例，而和約又無此預言”。1858年中法《天津條約》第三十八款載明，法民在華“照法國例治之”，因此“倘有法國船與別船互撞者，應歸法國律例辦理”。所謂“法國律例”指“本國律例貿易之部中（即《法國商法典》）第四百七款”規定，“凡偶然誤撞船只并非有心而受損者，自認其虧。如果由船主之失相碰，應認被損之賠補。設兩船互撞，其故有疑而受損者，應彼此修整，均平出費。若遇中后（后兩種情況——引者注）兩失之賠修，當按熟悉之人而定評”。④法國官員反對在船碰案件中適用《會訊章程》，要求以法國商法處理本國民船違章案件，這顯然是以治外法權侵害海關法權。

總之，《會訊章程》將涉稅案件的管轄權一分為二：沒收案由海關監督與領事組成“會訊公堂”管轄，罰款案由“領事法庭”管轄。這一機制公然違反《天津條約》將海關違章案件的管轄權授予華官的規定。③稅務司起初反對領事介人海關違章案件，維護中國獨立的海關法權。《會訊章程》出臺后，稅務司在赫德指示下與領事合謀，逐漸架空海關監督，使海關違章案件的處理基本以領事的意見為準，導致治外法權事實上優先于海關法權。可以說，清政府授權稅務司行使海關法權并妥協領事參與案件審理，是治外法權蠶食中國海關法權和關稅自主權的直接原因。

結語

1850 年以后，在國內時局影響下，奸商走私、漏稅屢禁不止。1861年9月8日，總署諭令閩浙總督、浙江巡撫：“現因洋商云集內地，商船不免載貨多往各小口銷售，沿海地方官吏有無多征少報，隱匿稅課情事，并各海口有無土豪、奸商互相勾引，把持保私，以圖偷漏，均應切實查辦，以裕國課。”①因此，整頓緝私辦法以增稅餉，乃海關當務之急。然而，英國領事縱容、包庇英商走私，港滬兩地英商又輿論造勢，攻擊海關監督和稅務司從罰沒中牟利，以此證明治外法權必須優先。英國領事也意圖擴大管轄權，但他又無力獨自承擔收集證據、起訴、裁決及執行等諸多工作，因此，英國外交部和駐華公使同意中國海關官員行使部分正當權利。英方將條約所載治外法權條款解釋為授權領事管轄海關違章案件；李泰國指出，治外法權僅適用于民刑案件，不適用于海關違章案件。但是，李泰國等英籍中國雇員在英語世界發聲微弱，內亂使清政府無暇顧及海關事務，而且清朝官員也不懂國際法和海關法權，因此最終將部分海關法權讓與領事，在不平等條約的基礎上再退讓。

《會訊章程》將海關違章案件管轄權分為“入官案”和“罰銀案”，前者適用“會訊公堂”，后者適用“領事法庭”。“會訊公堂”中，海關監督與領事會同訊辦，但實則領事與稅務司事先即已決定案件的處理結果。在“領事法庭”中，領事擅權獨斷，毋庸海關監督置喙。《會訊章程》看似是是治外法權和海關法權的折中產物，本質是以治外法權侵害中國海關法權和關稅自主權，并幾乎造成與治外法權同等程度的惡果——在華外商不受中國屬地管轄權的約束。這一現象的原因主要是清政府沒有堅持相關條約的規定和國際法原理，對國際事務的無知和依靠外籍雇員管理本國海關稅務，最終導致海關主權被擠占。

本文作者萬立，浙江大學光華法學院百人計劃研究員。杭州310008

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