重大基礎設施促進經濟與人口協調發展研究

引言

當前和今后一個時期，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。①推進中國式現代化面對的突出問題依然是發展的不平衡不充分。中西部地區、東北地區與東部地區經濟發展水平有較大差距，且人均生產總值差距有進一步擴大之勢。人口持續向沿海和省會城市集聚，中西部勞動年齡人口嚴重流失，縣域經濟發展面臨不少困難。各地財政保障能力差異懸殊，財政收入差距導致各地在公共服務供給上存在較大的城鄉、區域、群體差距（，2024；，2025）。以上這些不平衡不充分，與生產要素布局和差異化的發展政策有較大關系。由于開放次序、梯度發展政策，加上財稅、金融政策的配套支持，一部分地區和城市獲得優先發展機會，受路徑依賴等影響，這種先發優勢得以持續并擴大。

中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化。實現中國式現代化，需要改變由于歷史及政策因素造成的區域發展不平衡不充分狀況；需要通過政策的調整推動人口與生產要素更有效匹配，從生產端提高共同富裕度。優化重大基礎設施布局，改善中西部地區生產和生活條

件，是提高人口與經濟協調發展的有力抓手。

我國基礎設施在為國民經濟與人口發展提供重要支撐的同時，也存在一些問題需要解決。例如，教育醫療等優質公共服務機構過于集中，全國“雙一流”高校 80% 以上分布在東部發達省份，全國三甲醫院約 50% 以上分布在東部省份，部分地區聚集了國內頂尖醫療機構；農村地區基礎設施供給不足。農村公路、電力或自來水仍有缺乏，醫療教育設施明顯落后于城市；城市核心城區優質資源集中，而遠郊區縣公共服務設施不足，助推人口過度集中于中心城區。同時，由于缺乏對經濟與人口發展趨勢的科學預測研判，造成一些人口流失嚴重城市基礎設施使用不充分甚至閑置。

當前，在重大基礎設施項目選擇以及資金提高上亟須深化研究。國內有效需求不足，新舊動能轉換存在陣痛，國家擬連續幾年發行超長期特別國債。2025年國務院《政府工作報告》提出，實施更加積極的財政政策，赤字率擬按 4% 左右安排，合計新增政府債務總規模11.86萬億元，比2024年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。擴大政府支出需要考慮政府投資對市場的干預，以及對民間投資的擠出效應，選擇公益性強的重大基礎設施投資更合適。同時，不同發展階段對基礎設施投資的側重點不同，根據經濟社會發展需要，規劃投資最佳的基礎設施項目工程，有助于最大化體現政府投資的作用和意義。

一、文獻綜述

關于基礎設施的含義，本文參照世界銀行標準，將交通、能源、通信、水利、環境、教育、衛生等為生產生活提供有效保障的實體工程設施都納入基礎設施范疇（武建華等，2024）。關于基礎設施對經濟增長和人口發展的既有研究主要從以下幾個方面展開。基礎設施投資布局通過改變區域生產生活成本，重塑經濟與人口分布格局。新經濟地理學者認為基礎設施通過降低運輸成本重塑經濟空間結構（Krugman，1991）。20世紀80年代后期興起的內生增長理論，將生產性公共資本引入內生增長模型，研究表明基礎設施不僅可以作為一種投資直接促進經濟增長，還可以通過溢出效應間接提高全要素生產率來促進經濟增長（Barro，1990）。循環累積因果理論認為，基礎設施通過提升區域可達性或資源分配效率，推動經濟集聚與人口流動的正反饋循環（Myrdal，1957）。國內學者從基礎設施對高質量發展、農業人口轉移、產業結構、人口規模等方面的影響進行了大量研究，還對跨區域重大基礎設施的空間效應進行了評估。費太安等（2023）提出，應發揮重大基礎設施建設的作用，以更好地統籌人口與經濟社會、資源環境的關系。在中央層面可以通過建設高鐵等跨區域重大基礎設施工程，優化區域經濟布局和國土空間體系，進而優化人口地區分布，推動經濟和人口高質量發展。潘雅茹（2023）認為，基礎設施投資結構對經濟高質量發展具有顯著影響，并通過改善資源配置效率與推動綠色技術進步兩種途徑推動經濟高質量發展。駱永民等（2020）區分了農村不同類型基礎設施對農民非農就業的影響。例如，主要改善農民生活條件的基礎設施（如診所等），能夠阻礙農民從事非農就業；主要提升勞動力交易效率、促進農業生產的基礎設施比如道路、灌溉等，能夠促進非農就業；隨著工農業勞動生產率差距的縮小，農村基礎設施促進非農就業的作用增加。孫偉增等（2022）歸納提出交通基礎設施影響產業結構的3個效應（分工效應、趨同效應和學習效應），認為交通基礎設施對產業結構的影響存在顯著的異質性。張鑫等（2024）以湘桂贛承接產業轉移示范區中108個縣域為研究對象，分析產業轉移背景下城市人口和基礎設施投資的不匹配關系和作用機制。王姣娥等（2023）探討了構建跨區域重大基礎設施空間效應評估框架和方法體系。

既有基礎設施對經濟增長和人口發展影響的相關研究成果，為本研究提供了重要思想啟迪和思路借鑒。同時，既有研究在基礎設施對區域經濟增長和人口規模變動的理論分析上，尚缺乏統一分析框架，尤其是關于基礎設施對區域經濟與人口發展的非均衡影響機制還有待拓展。進一步研究重大基礎設施投資布局的選擇依據，有助于全面把握重大基礎設施對經濟和人口協調發展的影響效應，更有助于選擇最佳的重大基礎設施項目，并做好配套政策安排。

本文著眼于推進中國式現代化，加快高質量發展，實現共同富裕，立足于區域經濟與人口發展的不平衡不充分，為更好發揮政府在經濟發展中的重要作用，研究如何科學規劃重大基礎設施，以優化生產力布局，促進經濟與人口協調發展。本文旨在總結提煉出一個分析框架，即重大基礎設施對經濟與人口發展的作用機制，以及重大基礎設施選擇需要重點考慮的主要匹配關系。可能的研究貢獻主要包括：第一，將重大基礎設施對經濟和人口影響效應納入統一分析框架，從整體上加以研究；第二，總結提煉出重大基礎設施選擇布局，需要重點考察與生產力發展階段等五大方面的匹配關系，突破“一刀切”式基礎設施投資模式，強調發展階段—設施類型一空間形態—制度創新的四維適配。第三，在政策含義上，從創新、一體化、協調、綠色、共享等方面，提出一攬子優化重大基礎設施布局的政策建議。通過豐富完善理論框架，總結實踐成果，形成可復制可推廣的“中國式現代化基礎設施體系”。

二、重大基礎設施促進經濟與人口協調發展的作用機理

歷史和現實表明，基礎設施特別是重大基礎設施對經濟與人口發展具有重要影響，其影響機制是通過經濟效應和人口效應實現對生產要素和人口在空間的集聚或擴散。

（一）重大基礎設施通過“物”的布局來塑造“人”的流動與“財”的增值

從古至今，重大基礎設施對經濟與人口發展發揮了重要作用。古代大運河催生了沿岸城市。京杭大運河開通后成為國家的經濟命脈，大運河流域成為當時全國經濟最有活力的地區。大運河通過開漕運、興農業、助商業、建城市對人口聚集和經濟發展起到了重要促進作用。自然生態修復工程提升了區域人口承載力。2016年以來，我國推進山水林田湖草沙生態保護修復工程，截至2024年1月，已陸續實施50多個山水林田湖草沙一體化保護和修復工程。通過提升國家和區域生態安全屏障質量，修復高強度開發的土地資源，優化國土空間格局，以及促進生態系統良性循環，有力改善了區域生產生活環境。高校和科研院所對區域人才培養和創新發展發揮了重要作用。大學不僅為地方培養和輸送人才，還與所在地深度合作，產學研用深度融合，有力促進了當地經濟發展。

（二）重大基礎設施通過經濟效應和人口效應促進經濟與人口協調發展

1．經濟效應。一是降低生產要素成本。能源、水利等基礎設施降低偏遠地區生產成本。交通、通信等基礎設施不僅降低物流和信息成本，還有利于打破地理壁壘，促進要素跨區流動。二是提高生產效率。交通、數字基礎設施將各個區域性的市場連接起來，加速了生產要素的流動與集聚，擴大了市場輻射范圍和市場規模，促進了市場一體化。公共服務類基礎設施促進了人力資本等生產要素流動，提升了城市的創業活躍度（高波、王紫綺，2021），有利于產業結構升級。數字基礎設施提升了人力資本、物質資本和政府服務的資源配置效率，有助于提高全要素生產率。

2．人口效應。一是提升人力資本價值。交通等基礎設施便利人員往來和信息傳導，有利于人們知識信息共享和交流學習，從而提升人力資本價值。醫療、教育基礎設施可提升欠發達地區人力資本。不僅如此，交通信息類基礎設施的改善增加了人力資本價值實現的機會，有利于加大對人力資本的投資。二是改善生活福利。自然環境的修復改善、民生工程的實施，提高了自然生態對人類活動的承載力，也改善了人們的生活。生活設施的改善、優質公共服務的便利獲取，如“三甲醫院分院”對邊疆城市吸引力的增強，提高了當地人口留存率。

（三）重大基礎設施對經濟與人口集聚或擴散的非均衡影響

重大基礎設施對生產要素和人口的空間流動具有雙向影響。重大基礎設施對生產要素集聚還是擴散、人口流入還是流出的影響，主要看重大基礎設施與生產要素的匹配度，以及重大基礎設施投資債務風險。

1．集聚作用。當所選的重大基礎設施與當地生產要素相匹配，且投資規模可承受、債務風險可控，這種基礎設施將提升當地經濟效率，改善生產生活條件，有助于外圍地區的生產要素向中心地區集聚，也有助于中心地區吸引人口流入和增加人口規模。經濟和人口的活躍，進一步增加政府稅收規模，改善公共服務，吸引更大規模的投資，經濟與人口進入良性互動發展通道，這是重大基礎設施發揮集聚效應的體現

2.擴散作用。當所選的重大基礎設施與當地生產要素匹配度不佳，或者過度投資且債務風險過大，這種基礎設施對區域經濟和人口的影響就會是負面的，不能有效提升當地經濟效率。會造成債務累積，擠壓正常的公共服務支出，對政府增收減負以及營商環境也會造成不利影響，從而引發生產要素和人口外流，或者造成重大基礎設施的閑置或利用不充分。生產要素向外擴散，人口外流，經濟與人口陷入收縮通道，這是重大基礎設施產生擴散效應的體現。

圖1基礎設施對經濟與人口的影響機制數據來源：作者自繪。

三、重大基礎設施投資布局的選擇依據

重大基礎設施建設是影響區域經濟關系的一個重要外部變量，它打破了區域經濟要素原有的投入產出和各自的比較優勢等關系。因此，能否有效發揮重大基礎設施的作用，在于重大基礎設施能否與生產力發展階段等實現最佳匹配。

（一）重大基礎設施與生產力發展的匹配

從生產力發展階段看，不同生產力條件下投人要素的類型、組合和方式均不同。在農業社會的生產力階段，京杭大運河主要是作為糧食等基本生產和生活資料的運轉大動脈，在此基礎上逐漸匯集手工業、餐飲、住宿等小商業經濟形態，從而實現人口集聚和城市興起。在走向工業社會的生產力過程中，近代鐵路對經濟和人口發展尤其是對產業結構和人口職業身份產生了重要影響。例如，京漢鐵路促進了華北地區礦業、冶金等工商業發展和經濟結構變化，帶動了大量農村人口轉變為鐵路工人、貨運工人、煤礦工人和商人。進入信息社會的生產力階段，計算機、互聯網、人工智能（AI）等新興技術不斷涌現，并廣泛應用于各個領域，特別是隨著AI大模型興起，算力、算法、數據三要素都呈現“基礎設施化”態勢，AI基礎設施將成為降低AI生產成本與門檻的全新基礎能力。隨著未來生產力的發展，生物技術、納米技術、AI等領域不斷突破，人類社會將迎來更加深刻的變革。生產力的發展將進一步拓展人類的認知邊界和生產能力，需要與之相適應的新型基礎設施硬件以及制度環境。普通勞動和生產資料等中間投入品，對傳統基礎設施等硬性條件更依賴；而資本、技術、人力資本等要素對市場環境、制度等軟環境更看重，基礎設施與公共服務需要配套成體系。

（二）重大基礎設施與經濟結構的匹配

在農業經濟中，勞動生產率低、產業鏈條短，基本上是從原材料到初加工的產業鏈條。這種經濟結構匹配到的是基礎保障型基礎設施，主要目的是減少絕對貧困，重點是進行農田水利設施、鄉村道路、基本飲水工程的建設。在勞動密集型工業經濟中，經濟結構表現為主要從事低技能勞動力密集產品的生產，一般附加值較低，如紡織、玩具等輕工業品和普通生活用品。這種經濟結構匹配的是成本削減型基礎設施，產業鏈不完整、物流成本高企，對應的基礎設施主要是專用貨運鐵路支線、標準化廠房集群、區域電網升級等。在資本技術密集型工業經濟中，重化工、裝備制造占比高，能源消耗強度大，產業鏈條長，從研發到制造、服務等形成完整產業鏈。這種經濟結構匹配的是系統賦能型基礎設施，對應的主要是特高壓輸電通道、工業互聯網平臺、危化品專用碼頭、管道等。在服務業主導型經濟中，第三產業占比較高，知識、技術要素密集，需求彈性高，金融、文旅、數字產業日益凸顯。這種經濟結構匹配的是提質增效型基礎設施，對應的主要是5G/6G 網絡覆蓋、科創走廊（研發中試平臺）、國際會展中心、數字孿生城市等。在復合型新興經濟中，戰略性新興產業占比較高，跨界融合特征顯著，“新能源 + 儲能 + 智能網聯”快速發展。這種經濟結構匹配的是前沿引領型基礎設施，對應的主要是智能道路、綠電制氫基地、空天信息設施等。

（三）重大基礎設施與人口發展的匹配

一是與人口規模匹配。在人口總規模減少、區域人口分化的情況下，實施重大基礎設施要對區域人口收縮與擴張有趨勢性判斷。這個判斷并不是以已有人口增長或減少為標準，而是建立在對經濟增長潛力、生活宜居等綜合分析研判之上。對于缺乏比較優勢、無發展潛力的人口收縮型區域，應優先投資集約型基礎設施，如老舊小區適老化改造、分布式能源等，避免擴建低效基礎設施。對于人口流入、規模擴張型區域，應著力完善人才安居項目。如提供保障性住房和加快擴大區域內軌道交通建設等。二是與人口結構匹配。預計2053年，我國人口老齡化水平超過 35% 。 ① 應對老齡化社會，應加快布局社區醫養綜合體，升級無障礙交通設施等。三是與人力資本結構匹配。對人力資本較高地區，配套建設高能級實驗室；在低技能密集區，配套建立職業培訓中心。隨著經濟社會的發展，勞動力素質整體在不斷提升，不同行業對勞動者素質和技能要求也會更高，職業培訓設施在優化勞動力供給結構方面需要更加專業對口。當前我國存在大量流動人口，應注重流動人口技能與崗位匹配性。四是與人口遷移模式匹配。第七次全國人口普查的流動人口較2010 年增長了 69.7% ，省際和省內流動人口分別增加了 45% 和 86% ，省內人口流動大幅度增長。未來省內流動為主的就地就近城鎮化或將成為城鎮化發展的重要趨勢之一。對于跨省流動人口，應加大社保、住房改革和保障力度，加快有一定基礎的異地就業人口及家庭隨遷落戶。對于縣域內或省內流動人口，應加快推進縣城基礎設施補短板建設，重點強化縣中小學和縣域醫療條件的改善。

（四）重大基礎設施與空間結構的匹配

一是與地理空間協調。對基礎設施密度進行梯度設計，根據東中西等不同地區發展階段和需求重點，布局適宜技術密度的基礎設施。將重大基礎設施嵌入現有地理經濟網絡，如長江經濟帶沿江機場、高鐵與沿江港口群協同，提升設施利用率與跨系統協同效應。科學布點基礎設施，最大化發揮基礎設施的輻射范圍，如高鐵站點選址兼顧主城與新城。二是與區域功能協調。結合國家發展規劃，研究布局“通道 + 樞紐 + 網絡”物流體系。發揮交通運輸優勢，在高鐵或城際樞紐周邊布局教育創新走廊。促進產城融合，產業園區3公里半徑內配置人才公寓、商業綜合體。支持工業園區智能化升級，配套建設技能服務站優化技能培訓體系。三是與發展戰略協調。推進健康中國建設，優化優質公共服務配置，建設區域醫療中心分級網絡。引導人口優化空間分布，如東北部分收縮型城市保留最低醫療教育配置。推動鄉村振興，為農村提供電商培訓和平臺幫扶工程。筑牢生態安全屏障，建設“小而美”精致工程服務設施。

（五）重大基礎設施與制度機制的匹配

這些制度機制主要包括跨區域治理機制成熟度、政策工具適配性以及財政分權、生態補償等制度。一是縱向協同機制。要與中央和地方事權劃分匹配，需要考慮重大基礎設施是屬于中央主導還是屬于地方主導。要與財政收人匹配，高收入地區所需的基礎設施類型，與欠發達地區主要通過中央轉移支付定向支持的基礎服務類型會存在差別。二是橫向協同機制。不同類型基礎設施，例如交通、能源、數字等基礎設施需要考慮跨系統耦合，需要考慮跨區域補償機制是否有空間開發權交易，是否有“飛地經濟”收益共享等。三是規劃協調機制。中央戰略與地方規劃的銜接是否到位，能否做到“多規合一”以及國土空間規劃“一張圖”。四是長短期協同機制。補短板、應急類短期基礎設施與長期前沿布局的基礎設施是否有統籌平衡機制。

四、優化重大基礎設施布局的政策建議

解決當前我國發展不平衡不充分問題，實現共同富裕目標，歸根到底是要人盡其才、物盡其用，讓人口與生產要素能夠更有效匹配與結合。重大基礎設施可以通過經濟效應和人口效應，促進經濟與人口的協調發展。同時，需要考慮重大基礎設施對經濟與人口集聚或擴散存在非均衡影響。因此，進行重大基礎設施投資布局，要重點考察與生產力、經濟結構、人口動態、空間結構、制度機制的匹配。當前，在重大基礎設施選擇布局上提出以下建議。

（一）發揮重大基礎設施支撐創新發展的作用

優化算力網絡與數據中心布局。推進“東數西算”工程系統建設，在貴州省、甘肅省等西部省份擴容綠色數據中心，利用低溫氣候降低能耗。通過高速光纖服務東部算力需求，實現數字資源跨區調配。在縣域布局小型數據中心，支撐農業物聯網、遠程醫療等場景，彌合城鄉數字鴻溝。優化科技創新走廊布局。在成渝、武漢等地建設同步輻射光源、超算中心等設施，吸引高端人才集聚，推動中西部創新鏈升級。在長三角、珠三角布局生物醫藥、AI等領域的中試基地，加速科技成果轉化。

（二）發揮重大基礎設施推動一體化發展的作用

優化高速鐵路與城際交通網布局。推進中西部高鐵主通道建設，縮小區域通達時間差，促進人口與產業梯度轉移。加密都市圈通勤鐵路，在京津冀、長三角、粵港澳大灣區加密城際軌道交通，緩解核心城市人口壓力，帶動周邊中小城市發展。完善物流樞紐與多式聯運，在西安、重慶等內陸城市布局國際陸港，銜接對外班列與西部陸海新通道，提升中西部外貿能力。完善應急物流網絡，沿大江大河建設“平急兩用”倉儲設施，保障區域供應鏈韌性。

（三）發揮重大基礎設施促進協調發展的作用

優化區域協作與共享機制設施布局。推進跨省產業合作園區建設，打造“飛地經濟”示范區，在省際交界區共建產業園，探索稅收分成、國內生產總值（GDP）統計共享機制，破解行政壁壘。推進生態補償試驗區發展，在長江、黃河流域建立跨省生態補償機制，通過碳匯交易、水權交易反哺生態保護投入。完善統一大市場支撐設施。推進跨區域產權交易平臺建設，在京津冀、長三角試點統一的技術、土地、數據要素市場，促進資源高效配置。推進政務系統數字化互通，推動跨省社保、醫保結算平臺互聯，便利人口流動與公共服務共享。

（四）發揮重大基礎設施引領低碳綠色發展的作用

優化新型能源與綠色基礎設施布局。加強清潔能源基地與輸電通道建設。推進風光儲一體化項目落地，在西北如青海省、甘肅省、寧夏回族自治區等地，在西南如四川省等地建設千萬千瓦級新能源基地，配套特高壓輸電線路，實現東西部能源互補。完善氫能產業鏈，在工業密集區如大灣區等地布局制氫站與輸氫管網，推動傳統產業低碳轉型。優化生態屏障與適應性設施布局。推進沿江沿河濕地修復、防洪堤壩升級，兼顧生態保護與防洪安全。在青藏高原等生態脆弱區推廣“光儲直柔”系統，減少對集中式電網的依賴，保障偏遠地區能源安全。

（五）發揮重大基礎設施助推共享發展的作用

提升農村基礎設施現代化水平。在糧食主產區推廣數字化灌溉系統，結合衛星遙感監測熵情，提高農業抗災能力。推進農村公路智能化改造，配套冷鏈物流節點，提升農產品流通效率。完善公共服務均等化設施。提升縣域醫療中心服務水平，在中西部縣域配置計算機斷層成像（CT）、核磁共振（MRI）等設備，通過5G遠程會診連通三甲醫院，縮小城鄉醫療差距。對縣域中學進行數字化智能化基礎設施改造。加強職業教育基地建設，在人口流出大縣，對應產業發展建設對口職業技能培訓中心，定向培養本地產業所需技能人才，助力人口與產業協調發展。

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責任編輯：郭霞