推動(dòng)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型是公共領(lǐng)域市場化改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然要求，在很大程度上也是公共領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。長期以來，地方公共領(lǐng)域投融資高度依賴政府信用甚至存在違法違規(guī)現(xiàn)象，不僅給地方政府造成了很大的投資壓力和潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且“擠出”了社會(huì)資本特別是民間資本的投資機(jī)會(huì)。推動(dòng)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型，要從高度依賴地方政府信用的單一模式走向政府信用與企業(yè)/項(xiàng)目信用相結(jié)合的“雙輪驅(qū)動(dòng)”模式，既減輕地方政府投資“負(fù)擔(dān)”，又創(chuàng)造條件為社會(huì)資本提供更多的投資機(jī)會(huì)。

一、地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型總體思路

加快改革地方公共領(lǐng)域的供給責(zé)任，特別是投融資事權(quán)主要依靠政府主體“大包大攬“的現(xiàn)狀，有效降低對(duì)地方政府信用的高度依賴，充分發(fā)揮有為政府和有效市場的合力，推動(dòng)投融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型，支持引導(dǎo)社會(huì)資本投資參與公共領(lǐng)域，擴(kuò)大投融資來源，提高服務(wù)能力和服務(wù)效率。

（一）轉(zhuǎn)型指導(dǎo)思想

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域的重要經(jīng)濟(jì)屬性是非排他性和非競爭性，往往導(dǎo)致所謂的“市場失靈”問題，即市場導(dǎo)向、以營利為主要目的的社會(huì)投資者不愿意生產(chǎn)提供。提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)雖然是各級(jí)政府的重要職責(zé)，但隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域市場化、企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化改革，包括收費(fèi)/價(jià)格體制改革的不斷深化，部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)特別是高端公共服務(wù)的非排他性和非競爭性的特點(diǎn)大大降低，很多甚至呈現(xiàn)出部分私人產(chǎn)品或俱樂部產(chǎn)品的特點(diǎn)。此外，近年來信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)在公共領(lǐng)域運(yùn)用越來越多，甚至很多新型基礎(chǔ)設(shè)施和高端公共服務(wù)以及新業(yè)態(tài)新模式本身就是信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)催生發(fā)展的。然而地方政府及地方國有企事業(yè)單位在人才儲(chǔ)備、專業(yè)技術(shù)能力以及項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等方面，越來越難以把握產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展的新形勢新要求以及新的投資機(jī)會(huì)。因而，地方各級(jí)政府不一定要對(duì)公共領(lǐng)域的投融資事權(quán)“大包大攬”，引人專業(yè)化的社會(huì)資本包括民間資本和外商等各類經(jīng)營主體投資參與勢在必行。實(shí)踐中大量公共項(xiàng)目，包括政府和社會(huì)資本合作（PPP）存量項(xiàng)目的債務(wù)還本付息乃至投資回報(bào)，主要依靠地方政府付費(fèi)或運(yùn)營補(bǔ)貼資金支持。考慮到這種支付方式的“寅吃卯糧”性質(zhì)和剛性支出特點(diǎn)，難免蘊(yùn)含著潛在的地方政府（隱性）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，無論這種未來的政府付費(fèi)和運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是否形式上記人地方政府顯性或隱性債務(wù)。

鑒于上述地方政府在公共領(lǐng)域投融資中“大包大攬”存在的突出問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想是：堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，合理確定政府投資邊界范圍，大力促進(jìn)公共領(lǐng)域投融資主體多元化，發(fā)揮有為政府和有效市場的合力，拓寬投融資渠道，完善投融資方式，促進(jìn)公共領(lǐng)域投融資模式從高度依賴政府信用轉(zhuǎn)向政府信用和項(xiàng)目/企業(yè)信用相結(jié)合的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，更好發(fā)揮地方政府債券特別是專項(xiàng)債券的重要作用，大力推進(jìn)政府融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型和規(guī)范發(fā)展，有效提高平臺(tái)公司的投融資能力，按照PPP新機(jī)制要求規(guī)范審慎運(yùn)用實(shí)施特許經(jīng)營/PPP模式，鼓勵(lì)支持專業(yè)化的投資運(yùn)營企業(yè)實(shí)施自主投資模式并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大服務(wù)供給能力，提高服務(wù)效率，促進(jìn)公共領(lǐng)域可持續(xù)融資和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)型目標(biāo)和要求

充分發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，理順地方政府、企業(yè)和金融資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，構(gòu)建新型地方公共領(lǐng)域投融資模式。總體目標(biāo)模式是“政府投資 + 社會(huì)資本投資 + 長期債券資金”，即充分發(fā)揮政府投資的主導(dǎo)作用，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本特別是民間資本的投資積極性，更多地利用長期債券資金。具體而言，要努力降低公共領(lǐng)域?qū)φ顿Y的高度依賴，更多地引入社會(huì)資本包括民間資本的投資，更多地通過政府債券、企業(yè)債券等直接融資方式籌集建設(shè)資金，努力降低公共領(lǐng)域?qū)﹂g接融資主要是銀行貸款的高度依賴。

從投融資主體看，公共領(lǐng)域主要包括三類主體：一是政府投資主體，主要包括政府部門和公益性事業(yè)單位；二是政府授權(quán)投資主體，主要包括按照規(guī)定轉(zhuǎn)型和剝離了政府非經(jīng)營性項(xiàng)目融資職能的投融資平臺(tái)公司，如城投公司、交通建設(shè)投資公司、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)投資公司等，以及地方市政公用事業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)性國有企業(yè)或公共服務(wù)類國有企業(yè)，如公交公司、水務(wù)公司、燃?xì)夤尽崃镜龋蝗巧鐣?huì)投資主體，主要包括央企、省企和異地國有企業(yè)以及民營企業(yè)和外資投資企業(yè)等。從公共領(lǐng)域需求多元化和多層次的新形勢新要求看，政府投資無疑應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公共領(lǐng)域補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的主導(dǎo)作用，這也是地方政府的職責(zé)所在。但公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型的主攻方向應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)投融資主體多元化，重點(diǎn)是更多地支持引導(dǎo)第二類和第三類投資主體參與項(xiàng)目投資運(yùn)營。

從投融資來源和融資方式看，公共領(lǐng)域投融資模式下，地方公共項(xiàng)目現(xiàn)階段的融資仍然主要來源于銀行體系，且主要采取間接融資方式。鑒于直接融資方式相對(duì)于間接融資具有決策主體多元、規(guī)范透明運(yùn)作、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)分散和便于債務(wù)監(jiān)管等優(yōu)勢特點(diǎn)，作為公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型發(fā)展改革的目標(biāo)和努力方向，直接融資方式尤其是債券融資包括基于地方政府自身信用的政府債券融資、基于項(xiàng)目/企業(yè)信用的企業(yè)債券融資，以及基于存量優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化包括債權(quán)類資產(chǎn)支持證券（ABS）和權(quán)益型公募不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），未來融資規(guī)模和地位應(yīng)穩(wěn)步提高。

促進(jìn)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型、構(gòu)建新型的地方公共領(lǐng)域投融資模式，是一個(gè)系統(tǒng)性工程，屬于投融資體制改革的重要組成部分，也涉及財(cái)政體制和金融體制改革。為實(shí)現(xiàn)地方公共領(lǐng)域可持續(xù)融資，以及達(dá)到發(fā)展、促進(jìn)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型的基本要求，應(yīng)當(dāng)主要從以下四個(gè)方面著手。

第一，提高公共領(lǐng)域融資的可獲得性。總體上我國目前仍處于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資高強(qiáng)度時(shí)期，潛在投資需求很大。但政府投資負(fù)擔(dān)很重，市場化融資供給相對(duì)不足，特別是直接融資比重仍然較低。促進(jìn)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型，首先要努力擴(kuò)大公共領(lǐng)域投融資特別是市場化融資的來源，有效彌補(bǔ)現(xiàn)階段公共領(lǐng)域潛在巨大的投融資需求和供給之間的缺口，促進(jìn)公共領(lǐng)域尤其是短板和瓶頸領(lǐng)域加快發(fā)展乃至適度超前發(fā)展。

第二，降低公共領(lǐng)域融資成本。公共領(lǐng)域投資具有投資回報(bào)水平較低、投資回報(bào)周期較長的共性特點(diǎn)，公共項(xiàng)目可持續(xù)融資和安全穩(wěn)定運(yùn)營客觀上需要長期限、低成本的融資支持。促進(jìn)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型，在提高公共項(xiàng)目融資可獲得性的同時(shí)，通過地方政府信用和公共項(xiàng)目/企業(yè)信用的合理分工、組合和協(xié)同，有效降低公共項(xiàng)目市場化融資成本，減輕地方政府和公共領(lǐng)域各類企業(yè)主體包括社會(huì)投資者的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也相應(yīng)地降低使用者或受益人的付費(fèi)。

第三，拓展公共領(lǐng)域社會(huì)資本的投資空間。促進(jìn)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型，要求地方政府在積極有所作為的同時(shí)要做到有所不為，有效收縮投資邊界范圍，積極創(chuàng)造有利條件、營造良好投資環(huán)境，引人PPP、綜合開發(fā)投資等市場導(dǎo)向的公共領(lǐng)域投融資模式，推動(dòng)公共領(lǐng)域投融資主體多元化，為各類專業(yè)化的社會(huì)資本特別是民間資本創(chuàng)造更多投資機(jī)會(huì)，既從源頭上有效降低地方政府投資“負(fù)擔(dān)”，又?jǐn)U大服務(wù)供給、提高服務(wù)效率。

第四，切實(shí)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。公共領(lǐng)域投融資是地方政府（隱性）債務(wù)的主要源頭，防范化解政府隱性債務(wù)是地方各級(jí)政府面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)和攻堅(jiān)任務(wù)。促進(jìn)地方投融資模式轉(zhuǎn)型，要全面加強(qiáng)公共領(lǐng)域項(xiàng)目謀劃和可行性研究論證，提高投資決策科學(xué)化水平，從源頭上提高公共項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量，創(chuàng)新商業(yè)模式，擴(kuò)大經(jīng)營性現(xiàn)金流。更多地依靠公共項(xiàng)目/企業(yè)信用開展市場化融資，降低公共領(lǐng)域投融資對(duì)政府投資和政府信用的高度依賴，規(guī)范地方政府舉債融資行為，有效抑制新增政府隱性債務(wù)，防范政府（隱性）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、明確地方政府投資邊界和事權(quán)分工

貫徹落實(shí)《政府投資條例》要求，進(jìn)一步明確政府投資邊界范圍，政府投資只能用于市場機(jī)制不能有效配置資源的公共領(lǐng)域以及部分競爭性行業(yè)中正外部性強(qiáng)的領(lǐng)域（如新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)），主要是非經(jīng)營性項(xiàng)目。

（一）政府投資要堅(jiān)持“有所為”“有所不為”

要從源頭上為各級(jí)政府的投資“減負(fù)”。現(xiàn)階段，政府投資應(yīng)集中在國家防務(wù)、公共安全、社會(huì)管理、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、科學(xué)研究、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等公共領(lǐng)域。即使在上述領(lǐng)域，各級(jí)政府投資也不應(yīng)大包大攬。原則上，社會(huì)資本尤其是民間資本愿意參與投資，特別是愿意自主投資的項(xiàng)目，要優(yōu)先支持社會(huì)資本參與，政府及其所屬投融資平臺(tái)公司等公益類國有企業(yè)更不應(yīng)“擠出”其投資機(jī)會(huì)。要貫徹中央關(guān)于發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用的要求，建立政府投資事權(quán)范圍的定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化政府投資的方向和重點(diǎn)，確保有限的政府投資用于補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生、保安全的“刀刃上”。

（二）適度加大中央和省級(jí)投資支出責(zé)任

科學(xué)確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系，按照基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入與產(chǎn)出的非對(duì)稱性或非均衡性原則，合理劃分中央與地方政府的投資事權(quán)分工。各省級(jí)政府與各市縣政府也要按照此原則合理劃分各自的投資事權(quán)和支出責(zé)任分工。建議適度加大中央政府對(duì)中央與地方政府共有事權(quán)的投資支出責(zé)任，有效降低地方政府特別是縣級(jí)政府的投融資壓力；省級(jí)政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、政府債券資金及其他財(cái)政性專項(xiàng)資金要向相對(duì)落后的市縣公共項(xiàng)目傾斜，中央政府安排相關(guān)項(xiàng)目投資資金時(shí)要求相對(duì)落后市縣政府配套出資的，建議以省級(jí)政府出資為主，減輕相對(duì)落后市縣政府的投資壓力。

（三）編制實(shí)施統(tǒng)一的政府投融資規(guī)劃

進(jìn)一步統(tǒng)籌地方政府的綜合財(cái)力，集中政府有限的財(cái)力用于關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)投資。建議地方政府投資主管部門會(huì)同財(cái)政以及交通、能源、水利、住建、文化、教育、衛(wèi)生、體育等行業(yè)主管部門，在《政府投資條例》明確提出的編制政府投資年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，共同研究編制全口徑統(tǒng)一的三年滾動(dòng)政府投融資規(guī)劃（計(jì)劃），明確政府的投資事權(quán)和相應(yīng)的政府投資或支出責(zé)任。以規(guī)劃明確政府投資邊界、引導(dǎo)政府投資項(xiàng)目建設(shè)，以規(guī)劃統(tǒng)籌配置政府投資資金以及其他資源要素，以規(guī)劃引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)投資特別是民間投資。全口徑統(tǒng)一的政府投融資規(guī)劃包括預(yù)算內(nèi)投資規(guī)劃、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金投資規(guī)劃、政府性基金投資規(guī)劃以及專項(xiàng)稅收（收費(fèi)）投資規(guī)劃等。在三年滾動(dòng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建議地方政府定期或不定期地發(fā)布基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域鼓勵(lì)支持社會(huì)資本投資的指導(dǎo)目錄或指南，提高公共領(lǐng)域投資信息的透明度，為社會(huì)資本提供更多、更公平的投資機(jī)會(huì)。

三、合理確定三類公共項(xiàng)目投融資模式

按照項(xiàng)目的行業(yè)屬性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、可經(jīng)營性、收益來源及其性質(zhì)尤其是投資回報(bào)水平，把基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域項(xiàng)目劃分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三類。順應(yīng)公共領(lǐng)域市場化改革、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的要求，明確三類項(xiàng)目的投資主體及其相應(yīng)責(zé)任，尤其是地方政府投資不應(yīng)“大包大攬”，應(yīng)堅(jiān)持積極有所作為，同時(shí)做到有所不為。

（一）合理劃分三類公共項(xiàng)目

經(jīng)營性項(xiàng)目自身具備較好的經(jīng)營性收人和財(cái)務(wù)效益，能夠?qū)崿F(xiàn)收益和市場化融資平衡，對(duì)社會(huì)資本包括民間投資者的吸引力較大，應(yīng)以社會(huì)資本自主投資模式為主、PPP模式為輔。社會(huì)資本尤其是民間投資者愿意自主投資的經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先由社會(huì)資本投資參與，地方政府投融資平臺(tái)公司等國有企業(yè)原則上不得依靠行政性壟斷等手段“擠出”社會(huì)資本的投資機(jī)會(huì)。

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制不健全，甚至自身的財(cái)務(wù)不具備可持續(xù)性，難以實(shí)現(xiàn)收益和市場化融資的平衡，對(duì)以營利為主要目的的社會(huì)資本特別是民間資本吸引力不大，一般需要政府給予一定的投資補(bǔ)助或運(yùn)營補(bǔ)貼資金支持。這類項(xiàng)目原則上以政府所屬的投融資平臺(tái)公司和基礎(chǔ)設(shè)施類國有企業(yè)投資為主，引人PPP模式為輔。符合條件的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，支持發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券。

非經(jīng)營性項(xiàng)目自身沒有或很少有財(cái)務(wù)收益，難以實(shí)現(xiàn)市場化投資和融資，但經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、安全等外部性效益較大，應(yīng)當(dāng)以政府投資為主，投融資責(zé)任由地方政府承擔(dān)。貫徹《政府投資條例》要求，政府投資應(yīng)積極“有所為”，尤其是要更好地做到“有所不為”，要以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。

（二）努力提高項(xiàng)目的可經(jīng)營性

針對(duì)公共領(lǐng)域普遍存在的“兩頭經(jīng)濟(jì)”（即供給側(cè)勞動(dòng)力、資金、原料動(dòng)力等各類資源要素及其價(jià)格由市場決定，而產(chǎn)出端產(chǎn)量及價(jià)格不同程度由政府管制）問題，各地區(qū)要大力推進(jìn)公共領(lǐng)域的價(jià)格機(jī)制改革，健全價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，降低價(jià)格/收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，提高投資回報(bào)水平。各地要努力創(chuàng)新重大項(xiàng)目商業(yè)模式，集合高效利用各類資源要素，挖掘項(xiàng)目潛在商業(yè)價(jià)值，完善項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，提高項(xiàng)目的可經(jīng)營性，促使非經(jīng)營性項(xiàng)目向準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目向經(jīng)營性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，提高重大項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本和銀行等金融資本的吸引力。

項(xiàng)目的行業(yè)屬性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和建設(shè)方案對(duì)項(xiàng)目的可經(jīng)營性以及投資回報(bào)機(jī)制具有決定性影響。限于地方政府有關(guān)部門尤其是項(xiàng)目單位的人才、專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)的制約，建議地方政府聘請專業(yè)化的投資咨詢機(jī)構(gòu)謀劃重大項(xiàng)目，或向潛在的社會(huì)資本方公開征集重大項(xiàng)目建設(shè)方案以及相關(guān)商務(wù)方案，合理確定項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、主要建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大事項(xiàng)，從源頭上提高重大項(xiàng)目的可行性，創(chuàng)新項(xiàng)目商業(yè)模式，建立健全項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，提高項(xiàng)目的可經(jīng)營性和可融資性。

（三）分類確定項(xiàng)目的投融資模式

根據(jù)公共項(xiàng)目的行業(yè)屬性分類確定相應(yīng)的投融資模式，包括投資主體、資金來源和方式、運(yùn)作模式及相關(guān)權(quán)益歸屬等。對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目，可主要采取“社會(huì)資本（聯(lián)合金融資本）出具項(xiàng)目資本金 + 債券融資 + 銀行貸款”的投融資模式，積極爭取從建設(shè)期開始引入企業(yè)債券等直接融資方式，努力降低對(duì)銀行貸款等間接融資方式的依賴。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可主要采取“政府投融資平臺(tái)公司或公益性國企共同出具項(xiàng)目資本金 + 債券融資 + 銀行貸款”的投融資模式，部分項(xiàng)目可審慎運(yùn)用PPP模式，政府給予適當(dāng)?shù)耐顿Y支持或按規(guī)定給予運(yùn)營補(bǔ)貼。對(duì)于非經(jīng)營性項(xiàng)目，由地方政府（有關(guān)部門和事業(yè)單位）作為投資主體，投資建設(shè)資金主要通過“一般公共預(yù)算資金或政府性基金 + 政府債券資金”的渠道籌集。對(duì)于具有一定收益包括政府性基金收人、事業(yè)性收費(fèi)收人或經(jīng)營性收入的項(xiàng)目，積極爭取利用地方政府專項(xiàng)債券資金。

四、用好地方政府新增專項(xiàng)債券資金

地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券屬于合法合規(guī)融資的“正門”，具有融資成本低、融資期限長和投資方式多樣的優(yōu)勢。隨著發(fā)行規(guī)模逐步擴(kuò)大，專項(xiàng)債券資金成為各級(jí)地方政府最重要的投資資金來源，有力地推進(jìn)了有一定收益的公共項(xiàng)目建設(shè)。加強(qiáng)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃和可行性研究論證，使用好專項(xiàng)債券資金，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)公共領(lǐng)域補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生的重要作用，應(yīng)該作為地方政府公共領(lǐng)域投融資工作的重點(diǎn)。

（一）積極落實(shí)專項(xiàng)債券資金投向政策

地方政府專項(xiàng)債券資金必須用于有一定收益的公共領(lǐng)域項(xiàng)目，各地區(qū)要嚴(yán)格按照國家有關(guān)專項(xiàng)債券資金投向的負(fù)面清單規(guī)定，謀劃提出專項(xiàng)債券項(xiàng)目。特別是要審慎用于大拆大建的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的建安工程和設(shè)備購置等建設(shè)投資較少，項(xiàng)目建設(shè)資金主要用于征地拆遷安置補(bǔ)償?shù)绒D(zhuǎn)移性支出，新增的固定資本形成額占比較低，因而拉動(dòng)短期投資需求和促進(jìn)新增就業(yè)的作用較小。鑒于土地收儲(chǔ)項(xiàng)目在很大程度上都不屬于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目或資本性支出項(xiàng)目，擴(kuò)大長期有效供給或優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的作用更小，建議各地區(qū)要審慎用于除保障性住房和公共服務(wù)之外的土地收儲(chǔ)項(xiàng)目。各地區(qū)要積極貫徹國家擴(kuò)大有效益投資、調(diào)整優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的相關(guān)要求，精心遴選使用專項(xiàng)債券資金的公共項(xiàng)目，將專項(xiàng)債券資金轉(zhuǎn)為重點(diǎn)用于對(duì)擴(kuò)大有效投資和拉動(dòng)投資需求增長，尤其是對(duì)長期擴(kuò)大供給總量、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)具有更大作用的公共領(lǐng)域，特別是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生、保安全的重大項(xiàng)目。

（二）用好專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金政策

各地區(qū)要進(jìn)一步加強(qiáng)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃和可行性研究論證，努力提高項(xiàng)目的收益尤其是經(jīng)營性收入，增加項(xiàng)目市場化融資能力，從而爭取更多的項(xiàng)目使用專項(xiàng)債券資金作為部分項(xiàng)目資本金。由于不同地區(qū)專項(xiàng)債券項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域不同，即使同行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券的收益情況也不同，市場化融資能力也不盡相同。同時(shí)地方政府自身的投資能力也不盡相同（如相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府投資特別是出具項(xiàng)目資本金的能力相對(duì)較強(qiáng)），因而實(shí)踐中各地區(qū)甚至不同年度專項(xiàng)債券資金需求以及項(xiàng)目資本金需求很可能相差很大。

為進(jìn)一步發(fā)揮新增政府專項(xiàng)債券資金對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)市場化融資的帶動(dòng)作用，各省級(jí)政府要積極用好將新增專項(xiàng)債券資金用作項(xiàng)目資本金的比例：從本省新增政府專項(xiàng)債券總額比例不超過 25% 提高到不超過 30% 的政策，同時(shí)用好專項(xiàng)債券資金用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)圍的政策。考慮到我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，專項(xiàng)債券資金的投向重點(diǎn)并不完全相同。建議允許各省的具體比例由各省級(jí)政府根據(jù)年度公共項(xiàng)目建設(shè)需要尤其是項(xiàng)目收益來源和性質(zhì)確定，甚至允許各省級(jí)適度調(diào)整擴(kuò)大該比例，從而更好地滿足其公共項(xiàng)目投資建設(shè)的需要。

（三）健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目遴選儲(chǔ)備工作機(jī)制

項(xiàng)目謀劃或遴選是地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行的重要基礎(chǔ)性工作，同時(shí)對(duì)于更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券的作用具有決定性影響。各級(jí)地方政府要建立投資主管部門牽頭、財(cái)政和行業(yè)主管等相關(guān)部門參與的跨部門協(xié)作協(xié)同機(jī)制，形成部門之間的合力，以具有一定收益的公共項(xiàng)目特別是補(bǔ)短板、惠民生項(xiàng)目為重點(diǎn)，進(jìn)一步做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目的謀劃、遴選儲(chǔ)備和申報(bào)工作。按照“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，謀劃一批項(xiàng)目，遴選儲(chǔ)備一批項(xiàng)目，申報(bào)一批專項(xiàng)債券項(xiàng)目。各地在謀劃論證公共項(xiàng)目時(shí)，要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)貫徹政府專項(xiàng)債券的政策要求，注重商業(yè)模式創(chuàng)新，注重價(jià)格/收費(fèi)機(jī)制改革，努力將項(xiàng)目正外部性轉(zhuǎn)化為內(nèi)部財(cái)務(wù)效益，擴(kuò)大項(xiàng)目收益。

建議地方政府（投資主管部門）可聘請專業(yè)化的投資咨詢機(jī)構(gòu)謀劃公共領(lǐng)域投資項(xiàng)目，合理確定項(xiàng)目的建設(shè)方案、投資回報(bào)機(jī)制，比選合適的投融資模式。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展項(xiàng)目可行性研究論證，詳細(xì)測算項(xiàng)目收益，研究論證使用政府專項(xiàng)債券資金的必要性、可行性，合理確定政府專項(xiàng)債券資金的需求規(guī)模，進(jìn)一步論證項(xiàng)目市場化融資的可行性。

五、大力推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型

推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型是地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要工作，融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型成功與否也是檢驗(yàn)地方公共領(lǐng)域投融資模式轉(zhuǎn)型成效的重要標(biāo)志之一。從理順“政府一企業(yè)一金融資本”的責(zé)權(quán)利關(guān)系和防范化解地方政府（隱性）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的改革要求看，加快推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型勢在必行。當(dāng)然，這并非意味著融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為一般競爭性領(lǐng)域的投資經(jīng)營主體，而重在通過深化體制機(jī)制改革創(chuàng)新，提高專業(yè)技術(shù)能力，提高投資經(jīng)營管理水平，夯實(shí)投融資能力，更好地以產(chǎn)業(yè)化、市場化方式推進(jìn)公共項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營。

（一）加快建立政府授權(quán)投資經(jīng)營制度

深人貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化國有企業(yè)改革的部署和要求，堅(jiān)持政府特殊目的公司和開發(fā)性投資主體的改革方向，堅(jiān)持公益性國有企業(yè)的根本宗旨，堅(jiān)持“投資邊界不越位、投資目的不營利、投資項(xiàng)目不擠出民間資本”的基本原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展。進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，加快厘清融資平臺(tái)公司與地方政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系，剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，隔離融資平臺(tái)公司的政府信用，促進(jìn)融資平臺(tái)公司幫助地方政府“做事”從長期以來的“做完再說”向未來的“算完再做”乃至“算完不做”的根本性轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步明確融資平臺(tái)公司的投資邊界范圍，原則上融資平臺(tái)公司的投資邊界不應(yīng)超出本級(jí)政府投資事權(quán)范圍，也不得“擠出”社會(huì)資本尤其是民間資本的投資機(jī)會(huì)。

融資平臺(tái)公司應(yīng)重點(diǎn)投資于地方公共領(lǐng)域有一定經(jīng)營性收入但投資回報(bào)水平對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目；為切實(shí)防范新增地方政府隱性債務(wù)，禁止投資于地方本級(jí)沒有經(jīng)營收益或經(jīng)營收益嚴(yán)重不足的非經(jīng)營性項(xiàng)目，同時(shí)嚴(yán)禁以項(xiàng)目代建之名行項(xiàng)目融資之實(shí)。加快改變地方政府“挖坑”（決策審批項(xiàng)目）、融資平臺(tái)公司無條件“種樹”（投資建設(shè)項(xiàng)目）的狀況，加快建立政府授權(quán)投資經(jīng)營制度。通過地方專門立法、項(xiàng)目審批立項(xiàng)等正式授權(quán)和非正式授權(quán)等各種方式，厘清融資平臺(tái)公司的投資邊界范圍和投資運(yùn)營職能，擴(kuò)大投資決策自主權(quán)，建立政府“挖坑”、融資平臺(tái)公司有選擇有條件“種樹”乃至“不種樹”的新機(jī)制。

（二）推進(jìn)融資平臺(tái)管理體制機(jī)制改革

加快完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立獨(dú)立董事制度，加快引人職業(yè)經(jīng)理人。著力提高科學(xué)管理水平，建立投資決策委員會(huì)和戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)，健全投融資決策機(jī)制，完善投融資風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，完善績效考核和薪酬體系。著力培育融資平臺(tái)公司的核心競爭力，包括投融資能力、投資項(xiàng)目建設(shè)管理能力以及城市/園區(qū)/產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理能力等。有效整合政府的資源、資產(chǎn)、資本和政策以及必要的財(cái)政性資金，優(yōu)化融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)主體信用水平，夯實(shí)投融資能力。加強(qiáng)投資項(xiàng)目的謀劃和前期研究論證工作，健全投資項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制，充分挖掘項(xiàng)目潛在的商業(yè)價(jià)值，完善相關(guān)價(jià)格/收費(fèi)機(jī)制，提高項(xiàng)目自身信用，為“項(xiàng)目融資”奠定基礎(chǔ)條件。積極征求相關(guān)金融資本對(duì)投資項(xiàng)目的意見和建議，完善項(xiàng)目相關(guān)交易結(jié)構(gòu)，確保項(xiàng)目投融資方案的合法合規(guī)性，健全投資風(fēng)險(xiǎn)管控措施，提高項(xiàng)目的可融資性，從源頭上保障項(xiàng)目投資、融資落地。支持融資平臺(tái)公司推進(jìn)存量資產(chǎn)證券化，發(fā)行REITs，擴(kuò)大融資來源，降低存量債務(wù)規(guī)模，提高存量資產(chǎn)的運(yùn)營效率。建立融資平臺(tái)公司的信息公開制度，提高企業(yè)經(jīng)營、財(cái)務(wù)和債務(wù)等基本信息的透明度，使公司投資經(jīng)營經(jīng)得起社會(huì)的監(jiān)督。

六、規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制

PPP 模式既是公共領(lǐng)域重要的服務(wù)供給模式，也是重要的投融資模式創(chuàng)新。但是PPP模式并非“萬能”，各地區(qū)在具體公共項(xiàng)目實(shí)施過程中，要按照PPP 新機(jī)制要求，規(guī)范謹(jǐn)慎運(yùn)用特許經(jīng)營/PPP模式，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的合力，有效抑制PPP模式的劣勢和不足。

（一）在政策導(dǎo)向上積極推廣特許經(jīng)營模式

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)、經(jīng)營收入的PPP模式。推廣運(yùn)用特許經(jīng)營/PPP模式的意義主要有四個(gè)方面。第一，改變長期以來公共服務(wù)由政府投資供給的方式，通過政府和社會(huì)資本的合作，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，從而推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)誠信政府和法治政府，推進(jìn)地方治理能力現(xiàn)代化。第二，有助于形成政府和市場的合力。社會(huì)資本做不了的、不愿做的由政府承擔(dān)，而政府做不好的交由專業(yè)化的社會(huì)資本承擔(dān)，從而在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域既彌補(bǔ)“政府失靈”，又彌補(bǔ)“市場失靈”。第三，引入項(xiàng)目/企業(yè)信用，促進(jìn)地方投融資模式轉(zhuǎn)型，降低對(duì)地方政府信用的依賴，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)/支出的代際分擔(dān)，從而有助于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四，特許經(jīng)營/PPP模式還有正的外部性，有可能為其他同類公共項(xiàng)目提供“提質(zhì)增效”的標(biāo)桿，從而促進(jìn)既有的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)類國有企業(yè)提高服務(wù)效率。

（二）在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)謹(jǐn)慎運(yùn)用特許經(jīng)營模式

如前所述，相比傳統(tǒng)公建公營模式而言，PPP具有諸多優(yōu)勢，但基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目并非“一P就靈”。國內(nèi)外大量的PPP項(xiàng)目，特別是失敗的案例表明，PP模式并非“萬能”，引入該模式不必然意味著提高公共服務(wù)效率。由于社會(huì)資本以追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目的，再加上PPP項(xiàng)目信息不對(duì)稱，如果缺乏強(qiáng)有力的政府監(jiān)管和有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)資本甚至?xí)樽分鸶蟮睦麧櫠幌奚卜?wù)的質(zhì)量。

各地區(qū)要貫徹落實(shí)PPP新機(jī)制新要求，聚焦具有使用者付費(fèi)、經(jīng)營收入特別是有一定投資回報(bào)的項(xiàng)目，規(guī)范實(shí)施特許經(jīng)營模式。不得因采取特許經(jīng)營模式額外新增地方政府未來支出責(zé)任，必要的未來政府付費(fèi)支出要有明確的地市級(jí)以上規(guī)定且限于補(bǔ)貼運(yùn)營、不得補(bǔ)建設(shè)成本。同時(shí)，特許經(jīng)營/PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司要真正承擔(dān)投資運(yùn)營責(zé)任，做好項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控工作，切實(shí)提高項(xiàng)目服務(wù)效率，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值，實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)或安全效益。

還應(yīng)引起高度重視的是，地方政府要切實(shí)防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不得借PPP模式和產(chǎn)業(yè)投資基金等名義變相融資和違規(guī)融資。要明確PPP項(xiàng)目的投融資、運(yùn)營責(zé)任由社會(huì)資本方承擔(dān)，不得通過特許經(jīng)營協(xié)議提前終止方式將特許經(jīng)營模式異化為建設(shè)—移交（BT）模式。政府方不得采取固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式吸引社會(huì)資本方參與，不得約定政府出資人代表（股東）或指定機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)期回購社會(huì)資本方持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，不得承諾回購社會(huì)資本方的投資本金、承擔(dān)投資本金損失和承諾最低收益。

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責(zé)任編輯：谷岳