少子老齡化對公共服務資源配置的影響及對策建議

摘" 要：隨著社會快速發展和人口結構變化，少子化和老齡化已成為全球范圍內普遍面臨的問題。河南省作為中國的人口大省，少子化疊加老齡化現象尤為突出，不僅影響家庭結構和社會形態，也對公共服務資源配置提出新的挑戰。本文深入探討少子老齡化對河南省托育、教育、養老、醫療等領域公共服務資源配置的影響，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：少子化" " "老齡化" " "公共服務

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出：以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發展。把握國家人口發展戰略方向，正視河南省少子老齡化人口變動趨勢，推動公共服務資源配置與之適應，通過優化公共服務資源配置促進人口規模穩定和人口結構優化，實現人口高質量發展，為中國式現代化河南實踐提供堅實支撐。

一、少子老齡化問題突出

（一）少子化趨勢明顯

2016年和2021年河南省相繼落實全面放開“二孩”“三孩”政策，但是效果不及預期。全省新生兒數量由2016年的小高峰143萬人迅速降至2023年的69.5萬人，出生率下降6.2個千分點①，生育堆積效應已基本結束。現階段低生育率已經從死亡率驅動轉向功利性生育消退和成本約束驅動轉變，受育齡婦女持續減少、生育觀念變化、婚育推遲等多方面因素影響，預計未來較長時間內，河南省每年新生兒數量仍將徘徊在低位。

（二）老齡化進程加速

河南省2000年進入老齡化社會以來，人口老齡化進程快速推進。截至2023年底，65周歲及以上常住人口1462萬人，占全省常住人口比重達到14.9%，已進入深度老齡化社會②。漯河（17.6%）、駐馬店（17.1%）、周口（16.9%）、信陽（16.8%）、許昌（16.3%）③等市老齡化程度更加嚴重。未來第二輪嬰兒潮（1962—1975年）人口將在2027年后陸續進入65歲，老年人口數量將呈階梯式增長，疊加當前少子化和長壽趨勢，人口老齡化程度將持續加深。

二、少子老齡化對公共服務資源配置的影響

（一）少子化要求加快托育服務發展

少子化雖導致河南省新生兒出生數量逐年下降，但隨著人口生育政策的調整，社會對嬰幼兒撫育質量的要求不斷提升，家庭對托育服務的需求也在持續增長。河南省托育服務供給缺口較大，2020年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位僅1.13個，雖然2023年提升至2.3個，但仍遠低于全國平均水平（3.38個），且與2025年4.5個的規劃目標存在較大差距①。嬰幼兒托位建設進度滯后，當前處于低位供給狀態，在很大程度上加重了青年人“不想生”“不能生”的心理負擔，不利于緩解少子化趨勢。

（二）少子化導致適齡生源總量減少

少子化必然導致適齡生源總量以及學生規模大幅下降，不同學段適齡人口呈現波動狀推移式變化。一是學前教育生源沖擊顯現，2018年河南全省幼兒園在園人數達到峰值為437.99萬人，從2019年起連續下降，2023年降至323.62萬人，較2018年減少了26.11%②。二是小學階段入學需求減少，2020年河南全省小學在校生人數達到峰值為1021.59萬人，之后呈逐年下降趨勢，2023年降至962.88萬人，降幅為5.7%③。根據2018-2023年河南省出生人口數據，6年間出生人口降幅超過45%，這意味著2024-2029年小學招生入學人數將繼續呈下降趨勢。三是適齡生源下降將梯度推移至初高中階段，初中、高中在校生規模將分別于2026年和2032年達到峰值后有所下降，初、高中學位和教師資源面臨著短期不足而長期可能過剩的問題。

（三）老齡化加劇養老服務供需矛盾

隨著人口老齡化程度加深，公共養老服務供需矛盾突出。盡管河南養老機構數量不斷增加，但面對龐大的老年群體，養老床位仍然供不應求，2023年全省每千老年人口養老床位27張，低于全國平均水平（27.7張），在中部地區僅高于山西省（22張）④。城市居家社區養老服務網絡不健全，部分社區養老設施存在建而未用的情況。農村養老設施短板突出，農村互助養老設施覆蓋率僅為23％，且80％以上缺乏專門場地、專項經費和專職人員。家庭適老化改造僅完成12萬戶，與302萬失能半失能老年人需求相比存在較大差距⑤。

（四）少子老齡化考驗健康服務能力

“一老一小”是大多數家庭的主要關切，少子老齡化凸顯“一老一小”群體醫療健康服務的重要性。一方面，兒童醫療健康服務供給不足。2023年河南新生兒訪視率⑥、3歲以下兒童系統管理率⑦和7歲以下兒童健康管理率⑧分別為95%、91.7%和93.7%，分別低于全國平均水平2.4、2.6和2.2個百分點，居中部地區末位，不利于現行生育政策的有效落實。另一方面，醫養結合服務需求與日俱增。老年人心腦血管疾病、糖尿病等慢性病患病率上升，需要長期醫療護理和康復治療，但目前醫養結合機構的數量較少，存在“醫”“養”分離現象，難以實現醫療資源與養老資源的有效整合。

三、推動公共服務資源與少子老齡化趨勢適配

推動河南省公共服務資源與少子老齡化趨勢相適配，構建“以人為本”、全民共享的公共服務供給體系，通過解決公共服務發展不充分、布局不均衡、能效不足等問題，實現以公共服務高質量發展推動人口高質量發展。

（一）把握人口變動趨勢，創新公共服務資源配置方式

通過前瞻性規劃和創新性改革，推進“人口—公共服務”精準匹配，以省轄市為單元建立市域人口信息共建共享機制。條件成熟后逐步打破行政壁壘，實行人口與公共服務布局省域調控，推動公共服務資源充分、均衡、高效供給。一是建立人口信息核對核查機制。搭建統一的人口數據交換平臺，實時接入公安、衛生健康、教育、社保、網格辦、住建等部門，依據各部門在業務審批與提供公共服務過程中產生的人口數據，健全人口信息比對、監控和核查機制，為政府部門優化公共服務設施布局提供可靠的信息依據。二是建立人口發展與公共服務設施布局統籌管理工作領導小組。市級層面構建“領導小組、領導小組辦公室、成員單位”組織架構，加大公共服務資源供給與設施布局的統籌協調力度，確保公共服務政策制定、資源供給、設施布局與人口變化步調相一致。三是前瞻規劃人口發展與公共服務資源適配圖。在充分掌握人口變動信息和完善統籌機制的基礎上，結合各地未來人口承載和實際需求，以圖定量配置資源，為人口發展與公共服務資源適配提供科學依據。

（二）聚焦人口生育減少，加強普惠育幼服務體系建設

強化人口生育與托育、學前教育的配套銜接，減輕家庭養育和教育負擔，充分釋放生育潛力，促進人口長期均衡發展。一是增加普惠托育服務供給。根據常住人口規模和實際需求，結合城市更新工作加快補齊托育服務設施短板，著力增加公建托位供給。統籌社區各類資源，提供更多免費或低收費用房場地，大力發展社區嵌入式托育。鼓勵社會力量發展普惠托育服務，積極發展用人單位辦托、家庭托育點等多種模式，提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化服務。二是促進學前教育普及普惠發展。穩步增加公辦學位供給，大力發展農村學前教育，辦好鄉鎮公辦中心園；嚴格落實城鎮小區配套幼兒園政策，持續提升普惠性幼兒園覆蓋率，適當延長在園時長或提供托管服務。深入實施領航共建工程，培育一批省級領航共同體和省級領航工作室，培育一批名保健醫和名班主任，通過科學保教、規范辦園、多元評價，帶動保育教育質量不斷提升，高質量辦好每一所幼兒園。三是大力發展托幼一體服務。針對當前托育服務供給不足與學前教育資源閑置并存的問題，統籌配置育幼服務資源，積極推進托幼一體化建設，鼓勵生源減少的幼兒園整體轉型或向上延伸提供托育服務，統籌配備教師和保育員。在增加公辦托幼一體化服務供給的基礎上，向備案的托育機構給予補助，降低機構運營成本，減輕家庭入托負擔。

（三）聚焦學齡人口變動，推動基礎教育擴優提質發展

加強精準測算和科學規劃，根據學齡人口變動趨勢優化區域教育資源配置，建立同人口變化協調的公共教育服務供給機制。一是分級優化教育資源配置。在義務教育階段，優化調整城鄉中小學結構布局，以“改擴建為主、適當新建”為原則，避免大規模新建可能造成的較大浪費。提升寄宿制學校辦學條件和管理水平，辦好必要的鄉村小規模學校，適當提高城鎮中學供給水平。在高中教育階段，統籌考慮高中階段教育學齡人口波峰前壓力較大和波峰后的相對緩解，堅持新建和挖潛并重，引導支持地方統籌優化普通高中、中等職業學校布局。二是完善彈性學位供給體系。加強九年一貫制學校建設，便于學校內部適時適度調節各學段辦學規模，解決校舍和教師調配問題，實現教育資源合理使用和共享整合。推動義務教育集團化辦學提質擴面，加強學區、集團內部不同學校的學位共享。三是有序調控師資力量建設。靈活調節班額辦學標準，有步驟分區域開展小班化教學，降低生師比，促進師生互動，提高教學質量。建立“師隨峰走”的教師招聘和使用機制，依托各級教師發展中心建立市級教師編制“周轉池”，精準投放教師編制，適時調整各學段教師數量。調整師資培養體系和師范專業設置，逐步減少師專和高職高專師范生招生，適度擴大音體美勞、托育和特教等學科招生規模，保持師資規模和質量的相對穩定。

（四）聚焦老齡人口增多，優化配置養老公共服務資源

積極應對人口老齡化，統籌推進城鄉養老服務設施建設，加快普惠型養老多元化供給，大力發展“銀發經濟”，構建更加完善的養老服務體系。一是補齊養老服務設施短板。推進鄉鎮特困人員供養服務設施改造提升，加強護理型床位建設，適當增設認知障礙照護床位。推動一批鄉鎮敬老院轉型為區域養老服務中心，鼓勵以村級鄰里互助點、農村幸福院等為依托，發展互助式養老服務。創造老年宜居環境，統籌推進適老化改造、無障礙設施建設，推動老年友好型社區建設。二是強化養老服務體系建設。鞏固居家養老基礎地位，順應絕大多數老年人居家養老的習慣和意愿，提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫、助急等上門服務。發揮社區養老依托作用，發展社區日間照料、老年食堂、康復護理等為老服務項目。強化機構養老支撐作用，發揮養老機構創新示范、服務技能培訓、設備推廣等作用，加強殘障、失能、失智老年人照護服務。三是激發“銀發經濟”發展活力。積極開發適老生活用品市場，加快發展老年功能代償產品，創新開發智慧健康產品，推廣老年用品租賃服務，推動“養老+”多元融合發展，培育旅居養老、體育康養、養老文創、智能養老等新興業態，全面打造“豫佳養老”服務品牌。支持河南省老齡化程度較高的漯河、駐馬店、信陽、商丘等城市，積極創建國家高水平銀發經濟產業園區。

（五）聚焦全生命周期，全方位提升醫療健康服務水平

深入推進“健康河南”行動，以“一老一小”為重點，為人民群眾提供全方位全周期健康服務，全面維護人民群眾生命安全和身體健康。一是建立全生育周期系統保健體系。建立覆蓋城鄉涵蓋婚前、孕前、孕產期、產后等各階段的全生育周期系統保健體系，推廣婚姻登記、婚前醫學檢查和生育指導“一站式”服務模式，提升產前檢查、住院分娩、產后保健等生育醫療服務水平；適時將適宜的分娩鎮痛以及輔助生殖技術項目納入醫保報銷范圍，助力育齡女性生育力和生育意愿的全面提升。二是提高兒童醫療健康服務水平。依托河南省兒童醫院加快國家兒童區域醫療中心建設，支持產科、兒科等臨床重點?？瓢l展。推進兒科醫療聯合體建設，促進優質兒科醫療資源擴容下沉和區域均衡布局。不斷豐富兒童適用藥品的品種、劑型和規格，及時將符合條件的兒童用藥納入醫保報銷范圍。促進醫育結合，開展兒童保健、膳食營養、疾病防控、醫療應急等嬰幼兒健康管理服務。三是推廣“全鏈式”醫養結合服務。以三級或二級醫療機構為主導，整合所在地域醫療和養老資源，構建“醫療機構+街道（鄉鎮）醫養服務中心+社區（行政村）醫養服務站+家庭”全鏈聯動的醫養結合養老模式，形成機構、社區、居家“三位一體”格局，實現三類養老服務相互依托、資源共享、融合發展，滿足老年人照料、就醫、助餐、助潔等多元化、多層次服務需求。

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（作者單位：河南省發展戰略和產業創新研究院）

責任編輯：張莉莉