以城市領域改革引領推進全面深化改革研究

摘" 要：黨的二十屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，城市作為政治經濟文化中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的作用，是構建高水平經濟體制，建設法治中國、文化強國、美麗中國、平安中國，提高人民生活品質和黨的執政能力的重要平臺，在全面深化改革中于重要核心地位。本文分析城市工作在全面深化改革中的重要性，提出如何推進城市領域改革引領全面深化改革，以城市領域改革引領全面深化改革不斷取得新成效。

關鍵詞：城市" " "全面深化改革" " "城市發展規律

黨的二十屆三中全會是黨的歷史上在關鍵時刻召開的一次非常重要的會議，全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確了未來5年乃至更長一段時間的工作任務，是一次鼓士氣、增信心、明任務的會議。會議對全面深化改革做出了安排，明確了方向。城市工作作為黨和國家工作的中心，是深化改革的重要戰場，在以全面深化改革推進中國式現代化的偉大歷史進程中發揮著不可替代的作用。

一、錨定“七個聚焦”，深刻理解城市工作在全面深化改革中的重要地位和作用

《決定》關于進一步全面深化改革的總目標，提出了以“七個聚焦”，繼續推進完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。城市對經濟社會發展、民生改善意義非凡。作為黨和國家的工作重心，城市在推進全面深化改革中起著主導、牽引的作用，是落實好“七個聚焦”的最大場景。

（一）城市是構建高水平經濟體制的重要著力場

《決定》提出“聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制”，創造更加公平、更有活力的市場環境，暢通國民經濟循環，激發全社會內生動力和創新活力。構建高水平經濟體制，涉及的主要主體，基本都在城市。城市是資本資源集中的場所，是企業家奮斗的最廣闊平臺，是技術創新的最有力依托，是構建全國統一大市場的核心關鍵，是市場機制發揮作用的最重要場景，是現代化基礎設施建設的最主要基地。

（二）城市是努力建設法治中國的實操場

《決定》提出“聚焦發展全過程人民民主，推動中國特色社會主義法治體系更加完善”。依法行政是開展城市工作、做好城市工作的重要前提。城市發展進入新的階段，法律法規建設相對滯后，該破的未破、該立的未立，住房房地產、住房保障、城市管理、工程制度改革等都涉及法律法規的破與立。比如，城市治理與城市管理的區別之一就是堅持依法治理，建立健全城市規劃建設管理的法律法規，做到有法可依，確保嚴格規范公正文明執法。

（三）城市是加快建設文化強國的發力場

《決定》提出“聚焦建設社會主義文化強國，推動文化繁榮，豐富人民精神文化生活，提升國家文化軟實力和中華文化影響力”。城市文化是中華傳統優秀文化的重要組成部分。文化是城市的靈魂，城市發展必須注重文化，傳承城市記憶要靠文化。歷史文化是城市發展的魅力所在，城市發展在融入現代元素的同時，必須同步保護和弘揚傳統優秀文化，延續歷史文脈。

（四）城市是提高人民生活品質的重要實踐場

《決定》提出“聚焦提高人民生活品質，增強基本公共服務均衡性和可及性”。城市是人民生活最集中的地方，城市發展的目的在于為人民打造高品質生活的空間，城市工作的本質就是民生工作。實施城市更新行動，推進老舊小區改造，大力建設好房子、好小區、好社區、好城區，打造宜居、韌性、智慧城市，加強城市智慧化管理，提升城市管理水平，保障城市運行安全，都是以提高城市品質和人民生活質量，實現更高水平的安居樂業為根本出發點和落腳點。

（五）城市是美麗中國建設的重要踐行場

《決定》提出“聚焦建設美麗中國，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，促進人與自然和諧共生”。美麗中國建設，城市也是主戰場。城市發展不僅追求經濟目標，還要追求生態目標，樹立“綠水青山也是金山銀山”的意識，統籌生產、生活、生態，提高城市宜居性。城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，把創造優良人居環境作為中心目標，把城市建設成為人與人、人與自然和諧相處的美麗家園。

（六）城市是推進建設平安中國的施力場

《決定》提出“聚焦建設更高水平平安中國，創新社會治理體制機制和手段，有效構建新安全格局”。城市安全是平安中國建設的重要平臺。城市是一個復雜的巨系統，各要素相互聯系、相互影響，牽一發而動全身，是自然、城、人形成的復雜綜合體，只有各系統正常運轉才能保證城市正常運行，而城市治理的目的就是理順各要素的關系，確保城市系統的正常運轉，保證城市運行安全。城市治理是民生工程，要求精細化，追求細節至上，防止小問題引發大事故、小矛盾導致大事件，為平安中國建設貢獻力量。

（七）城市是提高黨的執政能力的重要聚力場

《決定》提出“聚焦提高黨的領導水平和長期執政能力，創新和改進領導方式和執政方式，深化黨的建設制度改革”。做好城市工作，必須充分認識城市工作的重要地位和作用，加強和改善黨的領導，匯聚全社會力量。黨的領導最重要的就是尋找最大同心圓，匯聚起最大力量共同建設現代化城市，進而推進中國式現代化。黨的領導力量應向基層延伸，以黨建引領基層治理，讓人民群眾時刻感受黨的溫暖，不斷匯聚起強大力量推進城市高質量發展。

二、尊重城市發展規律，以城市領域改革引領全面深化改革向縱深推進的實現路徑

《決定》指出，進一步全面深化改革指導思想，要堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實。實事求是指從實際對象出發，探求事物的內部聯系及其發展的規律性，認識事物的本質，對城市而言就是尊重城市發展規律。

（一）穩步推進以人為核心的新型城鎮化建設

城市發展是農村人口向城市聚集、農業用地轉化為城市建設用地的過程，這是城市發展的基本規律。城市發展最直接的表現就是農村人口大量向城市聚集；城市建設最顯著的標志就是農業用地轉化為城市建設用地。我國城鎮化依然是引領經濟社會發展的強大動力，積極健全推進新型城鎮化體制機制，推動基本公共服務均等化，推動符合條件的農業轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。要優化城市土地利用，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。發揮縣城樞紐作用，推進以縣城為重要載體的城鎮化，為城鎮化高質量發展提供持久動力。

（二）鞏固提升沿海沿江等城市或地區發展優勢

沿海（沿江、沿河）地區是城市發展的重點，是城市和人口的集中所在地。從世界和我國城市發展的歷史趨勢看，城市和人口都趨于向沿海、沿江等具備良好資源稟賦的重點區域聚集，從而形成經濟增長極帶動區域發展水平提升。新時期的城市發展，要繼續發揮好地區優勢，不斷夯實發展基礎、打造新的發展優勢，重點是推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區更好發揮高質量發展動力源作用，不斷優化長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展機制，持續發揮沿江沿海地區在經濟社會發展中的引領作用。

（三）考量城市綜合承載力合理控制城市開發強度

城市發展要與資源環境承載力相適應，與經濟發展良性互動，這是城市發展基本規律。城市發展帶動經濟社會整體發展，同時，經濟發展為城市發展提供必要的資金、資源等要素支撐、動力來源。城市的規模要有一定的界限，對產業和人口的承接也有個限度。城市的功能、定位、產業發展都要受到城市所在地區資源環境綜合承載力的約束。城市發展要努力構建產業升級、人口集聚、城鎮發展的良性互動機制，把握人口流動客觀規律，推動公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理聚集、有序流動，防止城市建設空間和生態空間失衡，影響城市可持續發展。

（四）注重城市內涵培育城市文化和城市精神

城市是文化的重要載體，文化是城市的靈魂，城市具有文化和精神屬性，這是城市發展基本規律。城市是一個民族文化和情感記憶的載體，體現活力和魅力。許多城市都有獨特的、區別于其他城市的文化烙印。不論是歷史文化還是時代文化，各有特色、多姿多彩，彰顯著一個城市的特色風貌。新時代的城市發展要秉承獨有歷史傳統、區域文化、時代要求，賦予新的時代價值，打造城市精神、城市文化，對外立形象、展風采，對內聚人心、匯力量，讓文化這一更深層次的城市價值不斷彰顯，為構建中華文明標識體系貢獻城市力量。

（五）打造城市群成為經濟發展的強大動力源

城市發展到成熟階段，形成城市群這一高級空間組織形式，這是城市發展的基本規律。城市在發展過程中，城市間經濟和市場聯系不斷深化融合，再加上共同區域歷史文化的支撐，逐步形成包括大中小城市的城市群結構。從世界城市發展特點看，某個超大城市周邊都分布著一批布局合理、層次分明、功能互補、規模適度的重要節點城市，強有力地支撐著區域經濟社會發展，引領區域經濟發展。新時代城市發展要積極引導大中小城市和小城鎮協調發展，推動建立都市圈同城化發展體制機制，逐步形成大城帶動小城、小城支撐大城、大小城相互補充協調發展的良性機制。

（六）構建城鄉長期共存共生的融合發展機制

城鄉共生共存將長期存在，這是城市發展基本規律。現代化過程中，“城”的比例上升，“鄉”的比重下降是必然趨勢，但無論城鎮化發展到什么程度，農村都不會消亡，農村人口都將保持一個相當大的規模。從我國發展實際看，即使城鎮化率達到70%，也將有幾億人生活在農村，鄉村仍會存在，城鄉共存的格局不會徹底消失。新時代城市發展要加大城鄉融合發展力度，以城市發展帶動鄉村振興，以鄉村振興推進城鄉良性互動。要統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，促進城鄉共同繁榮發展，不斷實現城鄉協調發展。

（七）促進城市內部各要素的高度協調統一

城市是一個復雜的巨系統，要保證安全高效運行，必須做到內部各要素的高度協調統一，這是城市發展基本規律。城市是生命體、有機體，涉及諸多系統、諸多要素，只有各系統、各要素動態平衡，才能保障城市的正常運行。做好城市工作要有系統思維，各部門高度協調，系統推進各方面工作，協力推動城市穩定安全運行。新時代的城市發展要深化城市建設、運營、治理體制機制，加快轉變城市發展方式，不斷形成與新時代發展需求相適應的發展模式，堅持以人為本、強化科技賦能、加強統籌協調，不斷提升城市運行的智慧化水平，保護好人民群眾的生命健康和財產安全。

（八）營造滿足人民群眾需求的高品質生活空間

城市發展的目的是為人民群眾提供高品質生活的空間，這是目標，也是基本規律的體現。城市的核心是人，城市發展的目的是不斷滿足居民對衣食住行、生老病死、安居樂業的更高質量追求，為居住在城市里的人提供舒適、安全、宜居的生活環境。新時代城市發展要“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”理念，把為人民群眾創造高品質生活的空間作為做好城市工作的根本出發點和落腳點，以城市體檢為抓手實施城市更新行動，順應人民群眾新期待，不斷完善城市功能，防范安全風險，持續提高人民群眾在城市的獲得感、幸福感、安全感。

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（作者單位：住房和城鄉建設部政策研究中心 ）

責任編輯：張莉莉