耕地破壞程度鑒定實踐分析

關鍵詞：耕地破壞；鑒定；標準；市

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）07-0124-03

DOI： 10.3969/j.issn.1008-9500.2025.07.036

Analysis of the Practice of Assessing the Degree of Farmland Destruction -TakingXi'anCityasanExample

WU Tingting，SHI Kemei，ZHANGTing （Shaanxi Huadi Survey and Design Consulting Co.，Ltd.，Xi'an ， China）

Abstract：Through dissecting the practice in Xi'ancity，thethree major problems of planningapplicationconflicts， lackofqualityprotection，andimproperreclamationevaluationintheidentificationoffarmlanddestructionhavebeen revealed，andnovativepathssuchasspatiotempralorrelationrecogitionqualityindexorrectionnduantification ofreclamationstandards have been proposed.These innovativepaths notonly provideuseful references for improving the identificationmethodsofcultivatedlanddamageinXi'ancity，butalsoprovidereferencesolutionsforotherregionsfacing similar challenges.

Keywords：farmland destruction; identification; standard;Xi'an city

耕地作為糧食安全的根基，其保護成效直接關系國家戰略安全。第三次全國國土調查結果顯示，截至2019年底，我國耕地面積為 1278666.67km² ，人均耕地只有 906.67m² ，不足世界平均水平的 40%^[1] 在城鎮化快速推進的背景下，耕地保護與經濟發展的矛盾日益凸顯。數據顯示，2024年，全國土地違法案件達4.8萬件，涉及土地面積達2.05萬 hm² 。盡管違法面積同比下降，但耕地“數量－質量－生態”三位一體保護的形勢依然嚴峻。

1法律政策演進分析

耕地作為土地資源的核心要素，其保護具有戰略必要性。在多元化的耕地保護路徑中，法律規制以其強制性與規范性特征成為最根本的保障手段[2]。我國耕地保護法律體系歷經多次完善。1997年，《中華人民共和國刑法》增設非法占用耕地罪，首次將耕地保護納入刑事范疇。2000年，最高人民法院司法解釋“數量較大”標準，即基本農田 3 333.33m² 或者普通耕地 6666.67m² 的破壞閾值。2001年，《中華人民共和國刑法修正案（二）》將“非法占用耕地罪”修訂為“非法占用農用地罪”，保護范圍涵蓋林地等農用地。2008年，原國土資源部明確違法案件移送需附鑒定結論，強化司法銜接。2009年，《非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞認定辦法（征求意見稿）》首次提出耕地硬化、挖損及污染3種破壞標準，但因地方分歧未正式施行[3]。這一演進軌跡表明，我國耕地治理正從單一數量管控向質量、生態綜合保護轉型，但耕地破壞鑒定行政執法維度的量化指標體系尚未完成系統化建構。

2市耕地破壞鑒定制度運行機制

為有效遏制非法占用耕地行為，強化土地資源犯罪案件移送的法律效力，市于2023年1月對《市耕地破壞程度鑒定辦法》進行系統性修訂。本次修訂通過制度創新與技術升級，構建“科學鑒定一程序規范一司法協同”三位一體的耕地保護新機制，其核心創新點體現在3個方面。

2.1雙軌鑒定模式的制度創新

修訂版突破傳統單一鑒定路徑，構建“專業機構 + 多學科專家”協同鑒定體系。依托專業的鑒定機構，通過實驗室檢測、遙感影像解譯等標準化流程，實現數據可溯性與結果客觀性。由土壤學、農學及環境法學專家組成專家庫，通過田間微形態觀察、歷史對比分析等方法，有效識別表層復墾掩蓋下的深層壓實等隱蔽性破壞。這種“機構定量檢測一專家定性研判”的雙軌模式通過技術標準化與經驗情境化的辯證統一，實現科學性與法律效力的雙重保障。

2.2 鑒定標準的量化重構

修訂版《市耕地破壞程度鑒定辦法》通過雙重量化提升鑒定精準度。其一，刑事立案閾值量化，明確一般耕地不小于 6666.67m² 、永久基本農田不小于 3 333.33m² 的剛性標準，同時設置“應公安、紀檢監察等部門查辦案件需要不受面積限制”的彈性條款。其二，引入極限條件法，建立破壞等級判定模型，如式（1）所示。

Y_i=min（Y_ij）

式中： Y_i 為鑒定單元最終值； Y_ij 為第 i 個鑒定單元第 j 個參評因子值。該方法以木桶效應為理論依據，將破壞程度錨定于最劣指標。例如，某地塊（劃分1個鑒定單元）存在表層土壤（厚度 30cm ）全剝離（ Y₁₁= 嚴重）與表層污染（ Y₁₂= 中度），則判定為嚴重破壞。

2.3 鑒定程序的閉環設計

為了確保鑒定流程的規范性和完整性，修訂版《市耕地破壞程度鑒定辦法》將鑒定流程細化為“核查準備一勘察鑒定一初步意見一審查報批一正式意見一歸檔備案”6個環節。新增歸檔備案環節，要求建立年度臺賬，以強化鑒定的追溯性。這一閉環設計不僅確保鑒定流程的規范性和完整性，還為后續可能涉及的法律訴訟或行政審查提供翔實、可靠的證據支持。

3鑒定實踐困境的多維解構

3.1基本農田認定時空沖突

以2023年市鄂邑區挖沙案和長安區違法建設墓區案為例，深入分析基本農田認定過程存在的時空沖突問題。在2023年鄠邑區挖沙案中，案件發生時，“三區三線”成果已獲批（2022年9月），但地方國土空間規劃尚未完成法定審批程序。這一背景下，形式合法性與實質合理性產生矛盾。依據修訂版《市耕地破壞程度鑒定辦法》，采用2016年調整完善的土地利用規劃進行認定符合程序要求，但從實質合理性角度看，新劃定的永久基本農田更符合耕地保護的現實需求。因此，出現鑒定范圍在舊規劃中全部位于永久基本農田保護區，而在“三區三線”中部分已調出基本農田的尷尬局面，但法律上仍不得不依據舊規劃進行認定。而在2023年長安區違法建設墓區案中，時空沖突問題則更加突出。該違法行為發生于2012年，因原土地利用規劃已廢除，追溯認定時依據2016年調整的土地利用規劃，明顯違反“法不溯及既往”的原則。這種時空錯位不僅導致法律適用的混亂，也損害法律的公正性和權威性。基本農田認定的時空沖突根源在于規劃體系銜接不暢、法律適用標準不明確以及監管機制不完善。通過優化規劃銜接、明確法律適用邊界、加強動態監管，可逐步緩解此類問題，實現耕地保護與法治權威的雙重目標。

3.2質量維度缺失的制度短板

在耕地質量評價體系中，耕地通常依據其綜合生產潛力被細分為優等（ 1～4 等）、高等（5～8等）、中等（ 9～12 等）和低等（ 13～15 等）4個等級。根據《市2019年耕地質量等別數據》，市耕地平均質量等別為7.7等，其中優等地（4等）占比為 2.38% ，高等地（ 5～8 等）占比為 66.32% ，中等地（ 9～12 等）占比為 31.26% ，低等地（13等）占比為 0.04% 。耕地質量等級以高等級為主，優等耕地的占比偏低。耕地質量參差不齊，耕地保護策略理應堅持數量與質量并重的原則，加強對高質量耕地退化的防控。然而，現行的《市耕地破壞程度鑒定辦法》未納入耕地質量等別這一關鍵指標，導致高等別與低等別的耕地在破壞鑒定中未能得到應有的區分，進而影響耕地保護政策的整體實施效果和精準度。

3.3復墾耕地鑒定標準空白

耕地保護與恢復實踐存在1種現象，即部分被破壞的地塊在未經正式鑒定前，已被破壞主體或相關部門自行復墾并重新耕種。然而，現行《市耕地破壞程度鑒定辦法》對這類已復墾耕地的鑒定標準缺乏明確規定，這給耕地保護工作的規范性和有效性帶來挑戰。以2023年鄠邑區的挖沙案為例，鑒定人員結合歷史影像資料和實地考察，確認該區域土體結構未遭受破壞且農作物長勢良好，判定其已達到復耕的標準。而在同年灞橋區建筑垃圾傾倒案件中，鑒定人員依據作物長勢和土壤檢測報告，認定破壞因子已得到有效消除，符合種植標準。

2個案例表明，當前復墾耕地鑒定標準多依賴專家經驗和鑒定機構自行制定，缺乏統一性，導致鑒定結論的準確性和權威性可能被削弱，也給耕地保護工作的規范化帶來困擾。因此，當前急需制定一套統一且明確的復墾耕地鑒定標準，以提升耕地破壞鑒定工作的科學性和規范性，確保鑒定結果的客觀公正。

4對策

4.1構建基本農田時空關聯的認定規則

針對耕地破壞鑒定中基本農田認定時空沖突，構建“行為時點－規劃版本”的動態映射機制，實現法律事實認定與技術標準適用的時空統一。針對不同時間節點發生的違法行為，采用套合認定方法判定地塊是否占用永久基本農田：若違法行為發生在2017年土地利用規劃成果調整完善之前，應將違法用地的界址范圍與原土地利用規劃成果進行套合對比，以此確定是否占用永久基本農田。對于發生在2017年土地利用規劃成果調整后至2022年9月30日“三區三線”成果批復前的違法行為，應將違法用地的界址范圍與調整完善后的土地利用規劃成果進行套合對比，從而認定是否占用永久基本農田。若違法行為發生在2022年9月30日“三區三線”成果批復后，則需要將違法用地的界址范圍與批復后的“三區三線”成果或批復后的國土空間規劃成果劃定進行套合對比，以確定是否占用永久基本農田。將基本農田的認定與違法行為時間關聯，有效提升自然資源部門的執法效率，減少執法過程的爭議，顯著增強永久基本農田成果應用的時效性和實用性，保障執法準確公正。

4.2引入質量等別修正系數

建議將被破壞耕地質量的利用等別納入耕地破壞鑒定評定標準。根據《農用地定級規程》（GB/T28405一2012）對農用地進行分等定級，破壞等別越高的農用地，犯罪情節越嚴重[4]。可按照優等地、高等地、中等地以及低等地的標準，結合被破壞耕地的種植毀壞條件，綜合確定耕地破壞程度。若耕地種植條件毀壞程度為中度，被破壞耕地質量等別為優等地，則建議將鑒定地塊的綜合破壞程度評定為嚴重破壞。

4.3制定復墾耕地的鑒定標準

建議依據《農用地定級規程》（GB/T28405—2012）、《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618—2018）以及相關土地復墾技術規范，建立復墾耕地質量評估體系，涵蓋土壤質量（質地、有機質、pH值等）、土地平整度、灌溉條件、肥力水平等關鍵要素，結合作物生長連續性，進行綜合評價，形成定量檢測和定性評判結合的標準化鑒定流程，保障鑒定結果的客觀性和準確性。

5結論

高質量的耕地破壞鑒定制度建設與鑒定實踐互為關聯，相互促進。本文通過解剖市實踐，揭示耕地破壞鑒定存在的規劃適用沖突、質量保護缺位、復墾評估失范三大癥結，提出時空關聯認定、質量指數修正、復墾標準量化等創新路徑。這些創新路徑不僅為市完善耕地破壞鑒定辦法提供有益參考，也為其他地區在面臨類似挑戰時提供可借鑒的應對方案。未來，要持續開展理論研究與實踐探索，構建一個以“法律約束－標準引導－技術支撐”為核心的耕地保護治理新范式，為耕地資源的可持續利用與保護提供更加堅實的制度保障。

參考文獻

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2 安海姣.對非法占用農用地罪中破壞耕地程度的探討[J].農業科技與裝備，2013（4）：17-18.

3 劉蘊芳，文靜，張雨萱，等.耕地破壞程度鑒定標準對比研究[J].農業環境科學學報，2023（12）：2802-2812.

4王振宇.耕地破壞程度鑒定思考[J].中國土地，2015（5）：30-31.