“十五五”時期國有企業和民營企業高質量協同發展路徑探索

[摘 要]“十四五”時期，我國國有企業與民營企業在資本、產業鏈、供應鏈及科技創新等多個層面的合作取得了顯著成效，這為“十五五”時期國有企業和民營企業高質量協同發展積累了豐富的實踐經驗。“十五五”時期我國經濟發展面臨新的形勢和機遇，新質生產力的加快發展為科技創新注入了新的動力，數實融合推動中國式現代化產業體系縱深發展，適度寬松貨幣政策轉向為企業發展提供多層面支持，這些新形勢為“十五五”時期企業高質量發展創造了良好的外部環境。然而，現階段國有企業和民營企業高質量協同發展仍面臨來自宏觀、中觀、微觀多個層面的困境和阻力，需要進行綜合考慮和全面分析。在此基礎上，結合“十五五”期間的宏觀經濟政策和國家發展規劃，探索國有企業和民營企業高質量協同發展路徑，包括從宏觀層面完善高質量協同發展的頂層設計，構建協同高效的發展生態;中觀層面以發展新質生產力和產業鏈現代化為抓手，推進產業共建;微觀層面從投資端、融資端和經營端多點發力，保障要素平等使用。

[關鍵詞]“十五五”;國有企業;民營企業;協同發展;高質量發展

[中圖分類號]F276.5;F276.1[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2025）08-0039-09

一、引言

2025年是“十四五”規劃的收官之年，2025年政府工作報告指出，今年將開展“十五五”規劃編制工作。此外，國家發展改革委也于2024年初正式發布了2024年第一批、第二批“十五五”研究課題征集公告，其中“構建國有和民營企業高質量協同發展新格局研究”被納入第一批研究課題。國有企業和民營企業高質量協同發展是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要內容，也是暢通國民經濟循環、激發全社會內生動力和創新活力的必然要求[1]。“十四五”規劃實施以來，我國在推動國有企業與民營企業協同發展方面已取得顯著成效，國有經濟與民營經濟發展在數量與質量上均呈現出同步提升的良好態勢。根據國務院國資委發布的數據，自《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》實施以來，中央企業與民營企業之間的股權合作金額超過9000億元;自《國企改革深化提升行動方案（2023—2025年）》以來，中央企業與民營企業等社會資本開展股權合作金額超過3900億元[2]。然而，我們也應清醒地認識到，國有企業與民營企業在協同發展方面仍面臨諸多挑戰，需予以克服。具體而言：從宏觀層面看，促進國有企業與民營企業協同發展的激勵機制尚不健全，亟須優化“國民共進”的外部環境;從中觀層面看，協作發展的深度仍有待加強，協作成效存在進一步提升的空間;從微觀層面看，與國有企業相比，民營企業在平等獲取金融資源、政府補貼以及參與項目招投標等方面，仍處于相對弱勢地位。據此，本文旨在深入剖析當前國有企業與民營企業協同發展的現狀與挑戰，結合“十五五”時期的經濟發展形勢與政策導向，提出具有前瞻性和可操作性的協同發展路徑。重在從制度創新、產業升級、市場拓展、技術創新等多個維度出發，探討如何通過優化資源配置、強化政策協同、促進公平競爭等措施，打破發展壁壘，激發發展潛能，實現國有企業與民營企業的優勢互補、互利共贏，為“十五五”我國經濟的高質量發展貢獻智慧與力量。

二、“十四五”時期我國國有企業與民營企業合作發展成效分析

“十四五”期間，我國國有企業與民營企業在資本、產業鏈、供應鏈及科技創新等多個層面的合作取得了顯著成效。合作范圍不斷擴大、合作領域不斷拓展，在諸多領域探索出富有成效的合作模式，這為“十五五”時期國有企業和民營企業高質量協同發展積累了豐富的實踐經驗。

（一）資本層面的合作

“十四五”規劃實施以來，我國國有企業與民營企業在資本層面的合作不斷深化。國有企業通過積極參股、股權投資等形式與民營企業形成了緊密的利益共同體[3]。數據顯示，截至2023年底，中央企業對外參股投資各類企業超過1.3萬戶，其中絕大部分是民營企業，《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》實施以來，中央企業與民營企業等社會資本股權合作金額超9000億元[2]，資本合作不僅提升了國有企業的經營效益，還促進了民營企業的快速發展。從合作領域與范圍來看，國有企業與民營企業的資本合作不僅限于傳統產業，還涉及新興產業和未來產業。在戰略性新興產業和未來產業重點領域，國有企業牽頭建設了多個創新聯合體，與民營企業共同開展技術研發和市場拓展。例如，中國石油與阿里巴巴合作，共同啟動“互聯網+能源”全新服務平臺，并建設智慧加油站綜合服務區，推動加油站由成品油供應向綜合服務商轉型，不僅使中國石油的業務更加智能化，還幫助阿里巴巴進軍實體零售市場，實現了雙方資源共享和優勢互補。又如，東風汽車與小米在汽車和智能硬件領域進行合作，共同增資芯聯動力科技（紹興）有限公司，合作提升了東風汽車在智能汽車領域的影響力，并使小米更好地進入汽車市場，為雙方在新能源汽車產業鏈上的布局提供支持。從區域發展來看，部分地區在推進國有企業與民營企業資本合作方面先試先行，成效顯著，為其他地區提供了參考借鑒。例如，重慶市在推動國有企業與民營企業協同發展方面成效顯著。以2024年第三批次合作項目為例，共發布了700個合作項目，總投資超過2710億元。其中，股權合作類項目113個，涵蓋現代信息技術、房地產開發、農產品加工、倉儲物流等多個領域[4]。這些項目不僅促進了國有企業與民營企業的資本合作，也為地方經濟發展注入新動能。

（二）產業鏈層面的合作

“十四五”以來，國有企業積極與產業鏈上下游的民營企業開展合作，共同推動產業鏈的延伸和升級。據統計，截至2023年底，中央企業通過共鏈行動，帶動了超過5700家民營經營主體協同發展[5]。合作的民營企業涵蓋多個行業領域，形成了廣泛的合作網絡。除了在傳統產業開展產業鏈合作外，國有企業與民營企業在高端裝備制造、新能源、新材料等領域的合作尤為緊密，通過共同補鏈、延鏈、固鏈、強鏈，國有企業與民營企業共同推動了產業鏈的完善和優化[6]。例如，近年來中航工業積極與民營企業開展產業鏈合作。通過與民營企業在航空發動機、飛機零部件等領域的合作，中航工業不僅提升了自身的研發和生產能力，還推動了民營企業的技術進步和產業升級。中國石化、中國石油、中國海油等石化行業國企積極與民營企業在石化原料、化學品生產等領域合作，不僅提高了自身的原材料供應能力，還推動了民營企業的技術創新和業務拓展，進而提升了我國石化行業的整體競爭力。2023年我國石化行業總營業收入15.95萬億元，非公有制企業營業收入7.96萬億元，占比近50%，在精細化工領域，民營企業產能占比達80%[7]。又如，在農業領域，中糧集團通過與民營企業在農產品種植、加工、銷售等方面的合作，共同推動農產品加工和食品產業鏈的延伸和升級。

（三）供應鏈層面的合作

供應鏈作為連接生產與消費的橋梁，其穩定性和效率直接關系到企業的競爭力。“十四五”以來，國有企業與民營企業在供應鏈層面積極開展協同合作，通過扁平化組織、流程再造、生態合作機制以及數智協同平臺等手段，國有企業與民營企業的合作實現了內外部系統的有機協同，創造了新的價值和新優勢。國務院國資委數據顯示，在中央企業直接帶動的供應鏈上下游200多萬戶企業中，96%是民營中小企業，這些企業在供應鏈中發揮著重要作用，共同推動了產業鏈的穩定發展[8]。與此同時，中央企業在采購工作中通過降低采購門檻、減少交易成本等措施，有力扶持了民營企業的發展。例如，通用技術集團通過梳理形成機床產業鏈上游1218家供應商名單，有效帶動機床產業鏈上游供應商的發展。國有企業還通過產業基金、投資合作、融資擔保等方式為民營企業提供資金鏈上的支持。如國家電網的“電e金服”平臺，基于真實業務數據為供應鏈上下游企業融資提供信用賦能，在平臺上線兩周年（截至2022年5月15日），累計幫助產業鏈上下游實體企業獲得普惠金融服務近3000億元[9]。

（四）科技創新層面的合作

“十四五”規劃強調提升企業技術創新能力，并明確指出要加強龍頭企業與高校、科研院所的合作，打造共性基礎技術平臺，解決跨行業、跨領域關鍵共性技術問題。“十四五”規劃實施以來，我國國有企業與民營企業在科技創新層面的合作取得了顯著成效，不僅促進了關鍵核心技術的突破，還加速了科技成果的轉化應用，為經濟高質量發展提供了有力支撐。雙方合作具體體現在以下方面：一是共同突破了一大批具有自主知識產權的關鍵核心技術，這些技術突破涉及工業軟件、工業母機、算力網絡、新材料等多個領域，為提升我國產業競爭力奠定了堅實基礎[10]。例如，中國電子與民營企業竇強團隊攜手合作，共同致力于國產CPU的研發與產業化。又如，中國石化芳烴開發團隊與民營企業及科研單位聯合攻關，通過催化材料、智能控制、工藝工程等原理與方法創新，中國石化高效環保芳烴成套技術達到國際領先水平，這一技術突破使我國成為世界上第三個掌握該項技術的國家。二是雙方合作共建了多個創新平臺，包括產業協同創新平臺、共性基礎技術平臺等。例如，中央企業牽頭設立了北斗產業、新能源汽車等多個產業協同創新平臺，帶動了大批民營企業、科研院所等主體的深度參與。又如，陜投集團等國有企業與多家民營企業共同建設“秦創原創新驅動平臺”，集科技創新、成果轉化、產業孵化、人才引進等于一體，推動產學研深度融合，促進科技成果轉化，加速產業升級。

三、“十五五”時期我國經濟發展面臨的新形勢及其對企業發展的影響

經過“十四五”時期的發展，我國經濟高質量發展的基礎更加牢固，經濟發展韌性和內生動力更加強勁。黨的二十屆三中全會以來，在黨中央的堅強領導下，經濟發展出現了諸多積極變化，這些變化不僅體現在經濟增長的速度和穩定性上，更體現在經濟發展的新動能和創新活力上。以此為基礎，“十五五”時期我國經濟發展面臨諸多新的機遇，這為企業高質量發展創造了良好的外部環境。

（一）新質生產力加快發展為科技創新注入了新的動力

加快發展新質生產力是當前乃至未來相當長時期內我國經濟發展的重要推動力。2024年7月，黨的二十屆三中全會要求“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”;2024年12月召開的中央經濟工作會議指出，“以科技創新引領新質生產力發展，建設現代化產業體系”。可以預見，“十五五”時期，我國新質生產力將加快發展成為推動科技創新的重要動力。新質生產力的形成標志著生產力系統進入結構性躍遷階段。傳統生產要素的線性組合模式正被數據、智能技術、知識資本等新型要素的網狀協同所替代，這種重構突破了勞動對象、勞動工具和勞動者的固有邊界，催生全要素生產率的非線性增長機制。數據要素的流動性特征消解了產業部門的物理區隔，推動技術研發、制造流程和市場響應形成閉環反饋系統，促使生產方式向柔性化、自適應方向演進。人工智能、量子計算等通用技術的突破性發展，正在重塑技術經濟范式的底層架構，通過技術軌道的并行迭代加速知識生產體系的更新頻率，使得產業變革呈現出多技術集群交叉滲透的復合演進特征[11]。

對企業而言，新質生產力的加快發展將帶來新一輪科技創新浪潮，為企業提供了更多的發展機遇和市場空間。目前，新質生產力的擴散效應正在重構企業價值創造的基本范式。技術要素的指數級增長特性突破了傳統創新活動的邊際遞減規律，為企業構建動態能力提供了持續的技術供給。產業互聯網平臺的成熟降低了技術商業化應用的沉沒成本，使中小企業能夠通過模塊化接入實現技術紅利的共享。更為關鍵的是，數據要素的資產化進程正在解構傳統的市場邊界，催生出虛實共生的新型商業生態，這種生態化競爭格局要求企業重構其價值網絡定位策略。在需求側，個性化定制與規模化生產的技術性融合創造了長尾市場的集約開發模式，而智能化生產系統的自組織特性則使企業能夠動態捕捉技術迭代衍生的利基市場（NicheMarket，指在較大的細分市場中具有相似興趣或需求的一小群顧客所占有的市場空間）機會。這種雙向演化機制不僅改變了企業的競爭優勢來源，更推動創新活動從封閉式研發向開放式生態協同轉型，形成技術創新與市場拓展的復合增長飛輪。

（二）數實融合推動中國式現代化產業體系縱深發展

當前，數字經濟已經成為我國經濟發展中創新最活躍、增長速度最快、影響最廣泛的領域，對培育發展新質生產力、提升產業鏈供應鏈韌性具有強大支撐作用。“十四五”時期我國數字經濟發展成效顯著，數字經濟規模由2020年的39.2萬億元增長至2023年的53.8萬億元，3年間規模增長了37.2%，增速明顯高于GDP增速（見圖1）。黨的二十屆三中全會提出，“健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度”。“十五五”時期，數實融合的發展特征將更加明顯，并成為推動中國式現代化產業體系縱深發展的關鍵力量。數實融合的核心在于通過數字技術與實體經濟全價值鏈的深度耦合，重構產業運行的底層邏輯與價值創造范式[12]。這種融合機制不僅引發生產流程的物理性變革，更通過數據要素的流動與算法模型的嵌入，形成具有自組織特征的產業生態系統。數實融合對企業發展的影響主要體現在以下方面：其一，在生產智能化維度，數字技術對制造系統的滲透已超越傳統自動化范疇，演變為具有認知決策能力的神經中樞系統。工業互聯網平臺通過設備泛在連接與實時數據采集，構建起全要素動態映射的數字孿生體系，使生產過程具備自主感知異常、預測性維護及工藝參數動態優化的能力。其二，在商業模式創新方面，數實融合解構了傳統產業的價值鏈剛性結構，催生出平臺化服務、訂閱式交付等非線性價值創造模式。企業通過數據資產的持續積累與算法模型的迭代訓練，實現對用戶需求的精準預測與價值主張的動態適配，形成需求牽引供給、供給創造需求的良性循環機制，打破了傳統商業模式的時空約束，推動企業從產品交付者向生態賦能者轉型。其三，在協同創新層面，數實融合構建了跨組織知識共享的新型基礎設施，使產業鏈上下游企業能夠突破產權壁壘，在研發設計、產能調配等環節形成分布式協作網絡。但數實融合亦給企業帶來嚴峻挑戰，企業既需防范數據泄露引發的系統性風險，又要在數據合規框架下平衡商業價值挖掘與用戶隱私保護，這對組織的數據治理能力提出更高要求。

（三）適度寬松貨幣政策轉向為企業發展提供多層面支持

2024年12月9日召開的中共中央政治局會議指出，“實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”，時隔14年，貨幣政策重回“適度寬松”，這對于下一階段擴投資、促消費具有積極的促進意義，同時也將為未來一段時期企業發展提供更有力的金融支持。

在融資成本維度，適度寬松的貨幣政策通過金融市場的價格傳導，使得債務融資工具的利率系統性下移，疊加銀行信貸風險定價機制的彈性化調整，使得不同信用層級企業均能獲取適配自身發展階段的外部融資支持。融資可得性的結構改善，不僅緩解了重資產行業的流動性約束，更為技術密集型企業的研發投入提供了跨周期資金保障[13]。當資本要素的獲取門檻降低，企業在產能布局優化與創新要素積累之間得以建立動態平衡機制，推動實體經濟部門形成更具韌性的資產負債表結構。

在市場需求層面，流動性環境的改善通過財富效應與托賓Q效應的雙重傳導渠道，重塑了市場主體的行為預期。居民部門實際購買力的提升與資產價格的重估效應，共同驅動消費需求曲線右移，而企業部門資本重置成本的降低則加速了設備更新與技術改造的投資決策。供需兩側的聯動響應使企業能夠突破傳統市場容量的增長瓶頸，在需求彈性較高的新興領域開辟增量空間。特別是在消費升級與技術迭代的交匯區域，適度的通脹預期管理有效避免了實際利率的過度波動，為企業把握市場結構變遷機遇創造了穩定的宏觀環境。

此外，貨幣政策傳導機制的優化重構了企業風險偏好的形成路徑。流動性供給的結構性改善不僅緩解了短期償債壓力，更重要的是通過利率期限曲線的平坦化趨勢，促使企業決策重心從流動性保全轉向長期價值投資。信貸可得性的提升與企業資產負債表修復形成正向反饋，顯著提升企業戰略投資的可持續性，為創新要素積累創造穩定的金融條件。

四、現階段國有企業和民營企業高質量協同發展面臨的主要障礙

國有企業和民營企業高質量協同發展面臨的困境和阻力是多方面的，需要從宏觀、中觀、微觀多個層面進行綜合考慮和全面分析。

（一）宏觀層面：協同發展的體制機制尚不完善

在宏觀層面，協同發展的體制機制不完善是限制國有企業和民營企業深度合作的主要困境之一。這一問題的產生，不僅與宏觀經濟政策、市場環境密切相關，也緣于市場準入的行政性壁壘與資源配置的所有制偏好。

一是國有資本與社會資本協同發展的制度框架尚未形成有效的激勵相容機制，這在政策工具配置層面形成了系統性梗阻。財政補貼的分配邏輯仍存在所有制偏好慣性，公共資源投放的透明度不足導致民營企業難以形成穩定政策預期[14]。稅收優惠體系的差異化設計雖具有特定歷史合理性，但客觀上形成了不同所有制企業的要素使用成本梯度。金融資源配置中隱性擔保機制的存在，使得信貸資金流向呈現所有制結構特征，這種制度性交易成本的差異削弱了市場主體的公平競爭基礎，也限制了雙方合作的意愿和動力。

二是競爭中性原則在實踐層面的落實仍面臨制度性障礙。國有企業承擔的政策性職能與市場化目標間的矛盾未能通過有效機制實現動態平衡，導致其在市場競爭中兼具市場主體與政策工具雙重屬性。角色定位的模糊性不僅影響國有資本運營效率，更對民營企業形成非對稱競爭壓力。在創新驅動領域，國有企業的容錯機制與民營企業的風險承擔能力存在制度性落差，導致兩類主體在技術研發投入強度與周期上難以形成戰略協同。監管尺度的差異性執行進一步放大了這種制度套利空間，使得要素流動出現結構性扭曲。

三是市場準入的行政性壁壘與資源配置的所有制偏好形成疊加效應。部分關鍵領域仍存在顯性或隱性的所有制限制，市場準入壁壘不僅阻礙生產要素的優化組合，更抑制了混合所有制改革的制度創新空間。在要素獲取維度，土地、資本等基礎性資源的配置機制尚未完全實現市場化定價，行政干預痕跡導致不同所有制企業的要素使用成本產生系統性差異。這種制度性不平等的持續存在，使得國有企業和民營企業在創新鏈與產業鏈的銜接環節難以形成價值共創機制，最終制約整體經濟全要素生產率的提升空間。政策工具箱的協同性不足與制度變遷的路徑依賴共同構成了當前體制機制改革亟待突破的核心矛盾。

（二）中觀層面：產業鏈和供應鏈協同深度不夠

在中觀層面，國有企業與民營企業在產業鏈和供應鏈協同方面的合作深度和廣度，是衡量我國經濟體系內不同所有制企業協同發展成效的重要指標。然而，當前這一領域的協作發展深度尚顯不足，具體表現在以下幾個方面：

一是產業鏈整合不足。盡管國有企業與民營企業在某些領域已經開展了產業鏈合作，但整體上，合作仍然停留在較為初級的階段。雙方市場銜接存在斷層，經營管理過程中的信息不對稱和溝通不暢導致生產網絡出現節點性梗阻。此外，國有企業主導的產業生態圈建設仍停留在產能聚合層面，未能形成生產外溢與能力共享的共生機制，從而影響了整個產業鏈的協同發展。以裝備制造產業為例：一些國有企業擁有強大的制造能力和技術實力，但在原材料采購、零部件配套等方面往往依賴于外部供應商;而民營企業雖然在這些領域具有靈活性和成本優勢，但由于缺乏與國有企業的有效對接和合作機制，往往難以充分融入國有企業的產業鏈中。這種斷裂不僅造成民營企業的發展空間受阻，更抑制了國有企業產業鏈的穩定性，使得整體產業體系面臨系統性風險敞口。

二是供應鏈協同不暢。在供應鏈協同方面，國有企業與民營企業之間存在信息共享與利益分配的雙重困境。在信息傳導層面，缺乏統一的數字基礎設施導致供應鏈各節點形成數據孤島，需求波動在傳遞過程中產生“牛鞭效應”，不僅造成庫存冗余，更削弱了供應鏈的敏捷響應能力。在利益協調方面，核心企業的議價優勢擠壓了中小配套企業的利潤空間，導致質量改進投入與創新收益分配失衡。經營理念的差異進一步加劇了供應鏈協同障礙[15]，例如，在國有機械制造企業與民營零部件供應商合作過程中，國有企業傾向于保持較高的安全庫存以應對市場波動，而民營企業則希望降低庫存以減少資金占用，兩者的分歧使得突發事件沖擊極易引發連鎖性斷鏈危機。

三是科技創新合作有限。雖然國有企業與民營企業科技創新合作取得了積極進展，但跨所有制合作仍面臨諸多挑戰。新能源汽車領域的協同創新困境折射出跨所有制技術整合的深層矛盾。國有整車企業在底盤架構與規模制造方面積淀深厚，其技術開發路徑往往遵循既定的產業標準與安全規范，強調技術成熟度的漸進式提升。民營配套企業在動力電池能量密度提升與車聯網系統迭代方面展現出更強的突破能力，這類顛覆式創新通常緣于快速試錯的迭代策略。兩類主體在技術演進節奏與風險偏好上的結構性錯位，導致雙方在聯合研發過程中頻繁遭遇驗證周期不同步的協調困境。此外，雙方在知識產權保護、技術轉移和商業化應用等方面也有所顧慮和保留，掌握核心技術的企業擔心技術泄露或市場被搶占，在合作過程中采取相對保守的態度。

（三）微觀層面：要素使用上存在一定的不平等

在微觀層面，國有企業與民營企業在要素使用上的不平等問題，一直是制約雙方協同發展的重要瓶頸。盡管國家層面不斷強調要保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，但實際操作層面的不平等現象仍然存在。

首先，信貸市場的風險定價機制存在隱性所有制導向，國有企業的政府信用背書使其享有更低的信用風險溢價，在貸款審批、債務展期談判與利率浮動空間方面具有更多優勢;相較而言，民營企業融資成本中需額外承擔所有制風險補償。金融資源配置的行政化慣性，使得信貸資金流向呈現顯著的體制性特征，扭曲了金融資源配置效率。其次，財政補貼的分配邏輯同樣呈現結構性傾斜，產業扶持政策往往通過國有企業形成補貼嵌套傳導機制。在公共資源投放過程中，項目審批標準與國有企業的關聯性形成隱性的分配傾斜，抑制了市場篩選功能的正常發揮。補貼獲取能力的差異進一步強化了不同所有制企業的要素積累梯度，形成競爭能力的代際鎖定效應。最后，公共采購領域的資質審查體系存在路徑依賴特征，歷史業績要求與資質門檻的設置形成隱性的體制內循環機制。國有企業在技術標評審環節占據制度性高地，特別是在重大工程招標中，資質審查標準與過往項目經驗的權重設置，實質上構成了對新進入者的排斥機制[16]。這不僅阻礙專業化分工體系的優化，更抑制了市場競爭活力的有效釋放，導致資源配置效率的持續耗散。

要素使用不平等的根源在于制度設計與市場發育的雙重制約。現有政治與經濟體制下，國有企業承載的政策工具屬性使其與政府部門形成深度關聯，體制性紐帶衍生出隱性的資源傳導通道。在財政金融政策的制定與執行過程中，風險防控的謹慎導向與所有制偏好產生共振，形成制度性交易成本的梯度分布。同時，要素市場發育的不充分放大了微觀主體的能力差異，民營企業受限于初始稟賦積累不足，在信用資質構建與合規成本消化方面面臨更高邊際成本。在起點不平等的市場環境中，后發企業難以通過常規競爭路徑實現要素獲取能力的躍升。更深層次的結構性矛盾在于公共資源配置的公平性原則與特定領域政策目標的優先性尚未形成有效的平衡機制，導致市場選擇與行政干預的邊界始終存在模糊地帶。

五、“十五五”時期國有企業和民營企業高質量協同發展的路徑

“十五五”時期國有企業和民營企業的高質量協同發展需要從宏觀層面完善高質量協同發展的頂層設計，構建協同高效的發展生態;中觀層面以發展新質生產力和產業鏈現代化為抓手，推進產業共建;微觀層面從投資端、融資端和經營端多點發力，保障要素平等使用，推動兩者在更廣領域、更深層次、更高水平上實現協同發展。

（一）宏觀層面：完善高質量協同發展的頂層設計，構建協同高效的發展生態

在“十五五”時期，國有企業與民營企業的高質量協同發展不僅是構建高水平社會主義市場經濟體制的內在要求，也是推動中國經濟持續健康發展的重要引擎。在宏觀層面，完善高質量協同發展的頂層設計，構建協同高效的發展生態，是實現這一目標的關鍵所在。

1.發揮國有企業引領帶動效應，優化布局與統籌聯動

一是推動國有企業戰略調整。在“穩中求進、以進促穩、先立后破”原則指引下，推動國有企業加快向新能源、智能制造、生物科技等戰略性新興產業等關鍵領域集中，釋放資源要素投向基礎研究、關鍵共性技術攻關等市場失靈領域，為民企技術創新提供基礎支撐[17]。二是支持民營企業在細分領域精耕細作。重點培育民營企業在細分市場的專精特新優勢，通過產業目錄引導與創新載體建設，幫助其突破隱形冠軍培育的瓶頸。支持民營企業在戰略性新興產業與未來產業領域開拓細分市場，與國有企業形成互補。三是加強民企與國企的聯動。構建產業聯盟等新型組織形態，在技術標準制定、供應鏈管理等領域形成知識共享機制。例如，在數字基礎設施領域，國企主導基礎平臺搭建與民企參與應用場景開發的雙向互動，可有效破解技術研發與商業轉化脫節的難題。

2.強化政策引導與支持，激發深度協同發展動力

一是完善財政金融政策。財政政策需從補貼導向轉向能力建設，通過研發費用加計扣除等普惠性措施，構建創新要素流動的引力場。金融資源配置應著力破解所有制歧視，發展供應鏈金融、知識產權質押等工具，使資本流向由技術含量與市場前景決定。二是持續優化營商環境。簡化行政審批流程，降低市場準入門檻，為國有企業和民營企業創造更加公平、透明、可預期的營商環境。營商環境的制度性變革還需聚焦隱性壁壘破除，建立全國統一的市場準入負面清單動態調整機制，消除地域封鎖與所有制限制的疊加效應。三是推動混合所有制改革。鼓勵國有企業積極引入社會資本進行混合所有制改革，混合所有制改革的深化應超越股權混合的表層，重點構建差異化的治理結構與決策機制，在保留國企規范運作優勢的同時，充分吸收民企的市場敏感度與決策靈活性。

3.建立健全監管與評估機制，保障協同發展成效

一是構建跨所有制的協同監管框架。建立穿透式監測指標體系，重點追蹤技術外溢效應與產業鏈協同效率。推動以財務指標為主的考核體系轉向綜合評估創新帶動能力與生態賦能水平，例如，將國企對中小企業的技術扶持納入績效考核范疇。二是建立反饋與調整機制。依托大數據監測平臺，跟蹤合作項目的實施情況，并根據市場變化實時捕捉項目合作過程中的堵點卡點，及時優化合作機制。還應建立企業間溝通協商機制，及時解決合作過程中出現的矛盾和問題。三是強化社會監督與輿論引導。借助第三方評估與輿論監督形成倒逼機制，防范協同過程中可能出現的利益輸送風險，確保改革紅利的普惠性釋放。并通過媒體宣傳、輿論引導提升社會各界對國企民企合作的認同與支持。

（二）中觀層面：以發展新質生產力和產業鏈現代化為抓手，推進產業共建

以發展新質生產力和產業鏈現代化為抓手，推進產業共建是中觀層面推進國有企業和民營企業高質量協同發展的重要路徑。

1.暢通資源流動與共享，強化鏈上協同與互補

推動產業鏈協同與互補是國有企業和民營企業高質量協同發展的關鍵舉措，應以產業鏈為紐帶，推動國有企業和民營企業在供應鏈、價值鏈上的深度融合。國有企業應在創新資源開放共享上發揮樞紐作用，通過構建共享型基礎設施打破所有制壁壘，逐步向民營企業開放底層科研數據接口，建立分級授權機制以平衡知識產權保護與技術擴散需求。試驗基地與儀器設施可采取預約制共享模式，為民企提供低成本研發條件，同時設計反向知識溢出機制，促進國企吸收民企的敏捷創新經驗[18]。在產業鏈整合維度，國企需從單向供應鏈管理轉向生態化賦能，通過開放采購標準、聯合制定技術規范等方式，為民企融入高端制造環節提供準入通道。在國際產業協同網絡構建方面，國企應依托“一帶一路”合作框架，發揮項目集成優勢對接東道國需求，民企則以專業化能力填補細分領域空白，形成聯合投標、風險共擔的出海模式。借助雙向賦能的資源交互機制，既能提升產業鏈韌性，又可培育全球化競爭新優勢。

2.強化技術創新合作，推動產業轉型與升級

強化國企民企技術創新合作的關鍵在于共同組建創新聯合體，這需要突破傳統合作范式，建立跨所有制的成果共享與風險分擔契約框架。例如，針對“卡脖子”技術，國企應牽頭搭建產學研協同平臺，吸納民企參與中試環節，通過分段式研發降低創新風險。在戰略性新興產業布局中，國企側重基礎研究與標準制定，民企聚焦應用場景開發，形成“國企搭臺、民企唱戲”的互補格局。在傳統產業升級改造方面，可探索“國企+民企”聯合體模式，利用國企的規模效應整合行業資源，民企則注入數字化改造與綠色化轉型的技術方案。例如，在智能制造領域，國企提供工業互聯網底座，民企開發垂直行業算法模型，共同構建行業級解決方案。在技術轉化環節建立市場化評估機制，通過知識產權證券化、收益權質押等工具，激活沉淀技術的商業價值。

3.協同構建產業生態體系，促進集群化發展

構建完善的產業生態體系是推動產業共建、實現高質量發展的關鍵一環。國有龍頭企業應牽頭制定行業技術標準與產能規劃，定期發布供應鏈需求清單，引導中小民企定向開展配套能力建設，國企應開放檢測認證平臺，為民企產品提供快速準入通道，同步建立質量追溯系統強化過程監管。增強集群內部協同還需創新利益聯結機制，可以推行“鏈長制”管理模式，由國企高管與民企代表組成聯合決策委員會，共同審議技術路線調整與產能分配方案，同時構建風險補償基金池，按比例分擔聯合研發的市場化風險，消除企業協同創新的后顧之憂。政府層面需優化園區功能布局，對企業實施梯度化土地供給政策，重點保障共性技術實驗室、中試基地等共享設施用地。在資金配置上，設立產業鏈協同發展基金，按照技術關聯度對企業聯合創新項目給予貼息支持，同時探索供應鏈票據融資模式，將核心企業信用向上下游民企延伸。

（三）微觀層面：投資端、融資端和經營端多點發力，保障要素平等使用

“十五五”時期國有企業和民營企業高質量協同發展的微觀路徑需要從投資端、融資端和經營端多點發力，保障各類要素平等使用。這就需要完善市場機制、優化營商環境、加強金融創新等措施，激發市場主體的積極性和創造力，推動國有企業和民營企業在更廣領域、更深層次上實現協同發展。

1.投資端：建立民營企業項目推介長效機制，激發企業投資內生動力

在投資端，關鍵是要建立民營企業項目推介長效機制，利用常態化政企對接渠道，定期篩選具備技術前瞻性與市場潛力的民企項目納入政府重點推介清單。國家發展改革委或省（市）級發展改革委可以牽頭搭建產業投資運行分析系統，按季度發布細分領域技術路線圖與產能缺口分析，為民企投資決策提供精準指引。完善項目儲備庫動態管理機制，引入第三方專業機構對入庫項目進行技術成熟度與商業可行性評估，配套優先供地、稅收遞延等定向激勵政策。針對戰略性新興領域，試點“揭榜掛帥”投資模式，通過公開招標方式吸引民企參與重大技術攻關項目。同時建立跨區域投資協調機制，破除地方保護主義對民企異地投資的隱性限制，對跨省投資的優質項目給予用地指標跨區調劑支持。

2.融資端：用好信用工具和政策支持，撬動金融資源，降低融資成本

在融資端，針對民營企業“融資難、融資貴”的問題，推動商業銀行建立專精特新企業信貸審批綠色通道，開發技術專利現金流折現模型，將研發投入強度納入授信評估體系。完善政策性擔保機構的風險分擔機制，對民企中長期技術貸款實施分層擔保費率，對獲得國家級技術認證的企業實行擔保費減免。推廣供應鏈票據融資模式，依托核心企業信用為上下游民企提供可拆分、可流轉的電子債權憑證。在債券市場試點“技術信用債”，允許高新技術企業以未來知識產權收益作為償債保障發行專項債券。還要深化區域性股權市場改革，建立民企技術估值體系，通過做市商制度提升技術型中小企業的股權流動性。同步構建全國性信用信息共享平臺，整合工商、稅務、知識產權等多維數據，為民企融資提供精準信用畫像。

3.經營端：健全市場準入、退出、保護和利益共享機制，促進公平競爭

在經營端，實施市場準入負面清單動態調整機制，定期組織第三方機構評估清單外隱性壁壘，有效清理以所有制、注冊資本等設定的不合理門檻。在政府采購領域推行“技術標權重優先”評標規則，對民企自主研發的核心技術給予加分激勵。完善企業退出援助制度，建立經營困難民企的司法重組快速通道，探索知識產權質押企業破產時的技術資產托管機制。構建跨部門反壟斷監測平臺，重點審查具有市場支配地位企業的不公平交易行為，對強制搭售、大數據殺熟等實施頂格處罰。在利益共享維度，推行技術許可收益階梯分成模式，國企使用民企專利時按產業化效益比例支付溢價。同時建立產業鏈利益協調委員會，由上下游企業共同制定價格聯動與風險補償規則，形成共生型價值分配體系。

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（責任編輯：張麗陽）