行刑反向銜接數字賦能發展進路

摘 要：行刑反向銜接作為中國特色行政執法與刑事司法銜接制度的重要創新，其深化發展離不開數字技術的全方位賦能。數字檢察戰略為行刑反向銜接提供了革命性驅動力，通過數據要素的整合與算法規則的嵌入，不斷強化在內部文書移送、檢察意見制發標準、檢察文書自動化生成、檢察意見落實跟進等方面的持續突破，重構“刑事司法——行政執法”的責任追究鏈條。

關鍵詞：數字檢察 行刑反向銜接 優化路徑

行刑反向銜接的核心功能在于彌補刑事司法程序終結后產生的行政處罰真空，即通過發揮檢察機關法律監督職能，督促行政機關適時、適當行使行政處罰權。在數字化轉型的時代背景下，如何借助數字檢察技術推進和完善行刑反向銜接工作機制已成為檢察機關亟待解決的時代命題。

一、數字檢察視野中的行刑反向銜接工作

行刑反向銜接是檢察機關履行法律監督職責的重要體現。針對公訴部門決定不起訴的案件，行政機關經審查認為需要給予被不起訴人行政處罰的，應當及時提出檢察意見，移送有關行政主管機關，并對案件處理情況進行跟蹤督促。［1］隨著數字技術應用的普及，行刑反向銜接機制也迎來了新局面，在移送程序、處罰依據等方面取得顯著成效。

（一）案件移送效率進一步提升

數字技術的深度賦能，為行刑反向銜接案件移送機制注入了強勁動能，徹底重構了傳統移送流程的時空邊界。依托行政執法與刑事司法信息共享平臺，檢察機關與行政執法機關之間通過標準化接口實現案件信息的實時互通與無縫對接。具體而言，當檢察機關作出不起訴決定后，行政檢察部門可以通過辦案系統自動收取案件核心數據——包括當事人基本信息、案件事實認定摘要、不起訴法律文書文號、擬移送的行政主管機關名稱及依據等關鍵要素；經過審查認定，對確要進行行政處罰的被不起訴人，行政檢察部門可通過平臺向行政機關制發檢察意見，督促行政機關依法履職。這一過程突破了傳統紙質材料流轉需經人工簽收、層級轉遞的物理限制，移送指令從檢察機關發出到行政機關接收的時間，從過去的數日甚至更久壓縮至分鐘級，真正實現了“秒級直達”。

（二）處罰依據界定進一步明晰

“出罪入行”的法定性與必要性判斷，始終是行刑反向銜接機制的核心難點——既要避免“以罰代刑”的過度執法，也要防止“一放了之”的監管缺位。數字技術的深度介入，為這一難題提供了技術化、標準化的解決方案。

1.大數據模型可以構建“法定條件自動核查”的智能校驗體系。通過對《行政處罰法》《刑法》及相關領域行政法規的深度解構，技術人員將行政處罰的法定要件（如行為的違法性、情節的嚴重性、社會危害性的量化標準等）轉化為可計算的數據標簽，嵌入智能審查模型。當檢察機關錄入被不起訴案件信息后，模型可以自動比對案件事實與行政處罰法定條件，快速生成初步判斷報告，不僅避免了人工核查時因法律條文理解差異導致的誤判，更通過算法的客觀性確保了判斷標準的統一。

2.類案數據挖掘技術為“處罰必要性”提供了科學化參考。通過整合全國范圍內的不起訴案件與對應行政處罰案件數據建立“必要性評估模型”，自動分析同類案件的行政處罰分布規律，提煉出“是否需要處罰”“處罰種類選擇”等關鍵問題的參考因子，可以為檢察機關提供多維度的決策支撐。這種基于大數據的精準定性，既避免了傳統判斷中“主觀經驗主導”的局限性，又通過動態更新的數據樣本確保了標準的時效性，推動“出罪入行”從“個案裁量”向“類案標準”升級，顯著提升了銜接機制的科學性與公信力。

二、行刑反向銜接工作面臨的現實困境

在全面推進依法治國的時代背景下，行政執法與刑事司法的銜接效能直接關系社會治理現代化水平。我國檢察機關所推行的行刑反向銜接機制，聚焦解決不起訴案件后續處理中存在的“不刑不罰”問題，確保對不起訴案件當事人依法給予必要的行政處罰，實現刑事司法與行政執法的閉環管理。然而，隨著案件數量激增和新型犯罪形態涌現，傳統人工操作模式面臨信息壁壘、監督盲區和銜接遲滯等現實困境，行刑反向銜接工作面臨多項考驗。

（一）內部案件移送程序有待進一步完善

《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》（以下簡稱《工作指引》）第5條規定，刑事檢察部門通過檢察業務應用系統將案件移送負責行政檢察工作的部門，并同步移送不起訴案件審查報告、不起訴決定書、相關證據材料等。《北京市人民檢察院統籌開展行刑反向銜接和行政違法行為監督工作指引（試行）》（以下簡稱《北京市工作指引》）第5條，對決定不起訴案件，刑事檢察部門承辦檢察官應當審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰、處分或者沒收其違法所得，在審查報告中寫明審查意見并說明理由。第9條規定，對決定不起訴的案件，各院刑事檢察部門應當將案件審查報告、起訴意見書、不起訴決定書及電子卷宗等材料，由承辦檢察官通過“文書共享”的方式共享給本院行政檢察部門，或通過開通不起訴案件查詢權限的方式實現。

雖然以上相關指引對案件移送做了規定，在實際執行過程中，依然存在內部移送時同步移送材料不齊全，開通查詢權限后功能有限，影響辦案效率的情況。刑事檢察部門同步移送材料中往往只有不起訴決定書，也未通過“文書共享”的方式共享給行政檢察部門，存在同步移送材料不齊全等問題。門頭溝院在實踐中依據《北京市工作指引（試行）》第9條的規定，開通不起訴案件查詢權限的方式來解決同步移送材料不齊全的問題，但行政檢察部門承辦人開通對不起訴案件查詢權限，僅能“查詢”，不能執行“打印”“導出”等功能，對于需要一并送達行政主管機關的相關證據材料獲取不便。

此外，刑事檢察部門通過檢察業務應用系統移送《行刑反向銜接案件移送表》，在“是否需要給予被不起訴人行政處罰”一欄中，一般會填寫“需要”；“簡要違法事實”一欄中，會摘錄不起訴決定書中認定的事實；在“相關法律法規”一欄，公訴部門一般填寫《刑法》或《刑法》中關于該罪名的具體條文。從邏輯上看，對于需要給予被不起訴人行政處罰的違法事實，“相關法律法規”一欄應填寫對被不起訴人的違法行為進行行政處罰應適用的法律法規規章。刑事檢察部門承辦檢察官的審查報告，在“審查意見”項下，未涉及行刑反向銜接工作的內容，未按工作要求寫明是否需要對被不起訴人給予行政處罰、處分或者沒收其違法所得，并說明理由。

（二）對“可處罰性”原則的把握標準不統一

在實踐辦案中，能否準確把握“可處罰性”原則直接影響行刑反向銜接案件辦理的質效，“可處罰性”審查也是行刑反向銜接案件審查的核心。《工作指引》從處罰法定性、處罰必要性等兩個方面進行了規定，但在實際辦案過程中，對于行刑反向銜接案件的“可處罰性”的準確判斷依然存在問題與困難。

一方面，從處罰法定性來說，人力檢索法律困難導致法律適用不精準、不正確，影響案件辦理結果。例如［案例一］在北京某公司、王某虛開發票行刑反向銜接案中，北京某公司在無實際業務的情況下，為非法抵扣進項款，經王某介紹，采用虛構購銷合同的方式，虛開增值稅專用發票5份，造成國家稅款損失共計6萬余元。案發后，北京某公司補繳上述稅款及滯納金共計人民幣7萬余元。經公訴部門審查，因法律修改，本案稅款數額未達立案標準，不構成犯罪，故作出不起訴決定。本案承辦人在法律檢索中發現對不同法律的理解和適用關系到能否對購買發票的單位和責任人進行雙罰。類案檢索中發現，各檢察院處理類似案件標準不一，有的依照《稅收征收管理法》第63條規定實行對納稅人的單罰，有的參照《發票管理法》第22條第2款的規定對單位和責任人實行雙罰。

行政執法領域法律法規規章體系龐雜，涵蓋法律、行政法規、地方性法規、部門規章及規范性文件等多層級規范，形成海量規范庫。行政檢察部門辦案人員要精準識別出涉案行為的處罰依據，僅靠傳統的人腦記憶和翻閱紙質匯編法律法規等模式，確實難以應對辦案需求。目前的辦案實踐中，通過全面精準的法規檢索鎖定違法行為對應罰則，是處罰法定性的必然要求。

另一方面，處罰必要性的判斷缺少統一、明確的審查標準。《工作指引》第9條雖然規定了處罰必要性要考慮的情形并規定了兜底條款，但該條規定過于原則性，在涉及到具體罪名時，缺少統一、明確的審查標準，導致實踐中檢察機關對提出行政處罰意見的必要性把握不統一。如［案例二］，門頭溝檢察院辦理的一起200多人騙領失業保險金的案例，被不起訴人大多通過網絡等渠道得知中介廣告，通過中介騙取失業保險金從1萬元到3萬元不等。按照過往類案的審查認定情況，這一行為違反《社會保險法》等相關規定，理應受到行政處罰。但是在本案中，騙領失業保險金的當事人們既缺乏主觀惡意，又本就面臨較為困苦的生活狀態，機械地依照法條執行處罰就顯得過于嚴苛。

此外，存在“行刑責任倒掛”情形是否提出檢察意見標準不一。“行刑責任倒掛”即被不起訴人面臨的行政處罰數額遠高于被判處的罰金數額，該情形在食品藥品、安全生產、生態環境類行刑反向銜接案件中尤為突出。［2］此種情況下，反向銜接移送行政處罰往往難以達到預期效果，導致實踐中部分檢察機關不予移送、或移送后行政處罰難落實的情形。違法行為應給予行政拘留，但被不起訴人在刑事階段已被采取過限制人身自由的強制措施，是否提出檢察意見認識不一致。如情節輕微的“超市盜”行刑反向銜接案，被不起訴人數倍賠償被害單位損失并獲得諒解的，且已被采取過刑事拘留等強制措施。對于此類案件，傾向制發檢察意見的觀點，主要基于“兩高”《關于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》中“一年內曾因盜竊受過行政處罰的”入罪數額減半的規定，認為被不起訴人承擔的不利后果不應低于違法行為人。但也有觀點認為移送行政處罰可能導致“過罰失當”。

（三）對外聯動不暢

傳統行刑反向銜接依賴人工移送線索和紙質文書往來，效率低下且容易遺漏。后續行政處罰環節面臨執法部門信息不通、證據移交繁瑣等問題，跨部門協調障礙突出。若沒有檢察機關主動制發檢察意見，此類“小案”極易陷入“不刑不罰”的尷尬境地。《工作指引》規定，人民檢察院負責行政檢察工作的部門將《檢察意見書》送達行政主管機關的同時，應將《檢察意見書》抄送同級司法行政機關。行政主管機關收到《檢察意見書》后具有不予回復、不予行政立案、無正當理由不予行政處罰等違法情形的，檢察機關除依法督促其糾正外，根據《工作指引》第23條規定，經檢察長決定，人民檢察院可以將有關情況書面通報同級司法行政機關。目前，北京市公檢法司機關之間已經搭建起BJCM信息共享系統，但目前在檢察業務應用系統未匹配相應的移送流程。移送均是抄送、書面通報司法行政機關，暫未實現通過檢察業務應用系統報送，目前采取的移送方式，有通過線上，如京辦、政務郵件等；有通過線下，如發送機要件或直接送達等方式。同時，抄送時限要求及司法行政機關收到《檢察意見書》后的職責等均未明確。

《工作指引》第17條規定，人民檢察院發出《檢察意見書》之前，可以征求有關行政主管機關的意見。第21條規定：人民檢察院向有關行政主管機關提出檢察意見后，應當持續跟蹤后續處理情況，存在分歧的，應當與有關行政主管機關進行溝通。從《工作指引》的規定看，在發出檢察意見前、后，均強調與行政機關的溝通，充分聽取行政機關的意見，對存在分歧的更要積極溝通。通過與行政機關的積極互動，取得良好效果。2024年，北京檢察機關向有關主管機關提出檢察意見后收到回復數量為2542人，兩個月內按期回復的檢察意見為2207人，其中作出行政處罰數量為1843人，行政機關作出行政處罰數量占回復檢察意見數量的比率為72.5%。其中，朝陽院、門頭溝院、平谷院等9個基層院該比率超過90%。但是也存在著部分行政機關不采納、不處理、發而不回等情況。部分行政機關與檢察機關對“可處罰性”尚未達成共識。如檢察機關向行政機關制發檢察意見的案件，部分是行政機關通過行刑銜接程序移送，經檢察機關審查后依法決定對行為人作出不起訴決定，檢察機關又通過行刑反向銜接案件移送行政機關處罰，對于該部分案件是否要進行行政處罰，部分行政機關存在異議。

三、數字檢察視野中的行刑反向銜接工作的優化路徑

行刑反向銜接作為中國特色行政執法與刑事司法銜接制度的重要創新，其深化發展離不開數字技術的全方位賦能。從現實需求看，數字賦能不僅是破解“流程不暢”和“監督盲區”的技術工具，更是推動行刑反向銜接從“個案辦理”向“類案監督”、從“治罪為主”向“治理為重”轉型升級的戰略支點。

（一）內部文書移送機制的數字化重構

1.構建統一的電子移送平臺。最高檢行刑反向銜接獨立辦案系統于2024年1月1日正式上線運行，標志著行政檢察行刑反向銜接工作進入“元年”。這一國家級平臺為全國檢察機關提供了統一的案件辦理入口和數據交換標準。考慮我國檢察機關的層級特點，需建立“中央-地方”兩級架構的智能移送系統。在中央層面，最高檢應當在全國檢察辦案系統基礎上，進一步完善行刑反向銜接內部文書移送系統建設，采用微服務架構確保系統的可擴展性。平臺核心功能模塊應包括：案卷文書移送、案件信息采集、文書智能生成、電子簽章認證、流程追蹤監督等。在地方層面，省級檢察院可以根據本地區特點開發特色應用模塊，但必須確保與中央平臺的數據互通。浙江省“政法一體化”平臺的成功實踐證明，這種架構設計能夠有效平衡統一性與靈活性的關系。

2.優化移送程序的工作流程。建立繁簡分流“雙軌制”的審查模式，“雙軌制”移送審核機制的實施需要建立科學的案件分流標準。建議采用多維度評估模型，綜合考慮案件復雜程度、涉案金額、社會影響等因素進行智能分流。簡單案件審核應當實現全流程自動化，系統自動調取當事人基本信息、違法事實、證據材料等要素，參照案例庫生成審核意見。對于復雜案件，應當建立\"智能輔助+人工復核\"的混合模式，系統首先提供基礎法律分析和處理建議，再由檢察官進行實質性審查。同時完善預警和督辦系統，智能預警和督辦機制的設計應當注重分級分類管理。建議建立“三色預警”體系：一般逾期（3-5日）觸發黃色預警，系統自動發送提醒；較嚴重逾期（6-10日）觸發橙色預警，生成督辦通知書；嚴重逾期（10日以上）觸發紅色預警，自動生成監督線索并啟動問責程序。分級預警機制既要保證監督力度，又要避免干預行政自主權。同時，系統應當支持預警規則的靈活配置，允許各地根據實際情況調整時限標準。

（二）檢察意見制發標準的規范化建設

1.建立分層分類的標準體系。針對“可處罰性”原則的把握標準不統一，同一地區對同一類型案件是否制發檢察意見標準不一致問題，要制定重點罪名“可處罰性”工作指引，推動形成統一的反向銜接案件重點罪名“可處罰性”標準，并在此基礎上研發AI智能辦案系統。如上文所提及的案例一中，檢察院通過數字檢察平臺，運用大數據分析技術對類似案例的案件事實、處罰對象和處罰依據進行深度挖掘與交叉比對，精準鎖定了本案的處罰對象及處罰依據，最終認定虛開增值稅發票行為的法律責任應當屬于單位，不需要對個人進行處罰。這一結果不能僅僅停留在“個案辦結”階段，而應當結合專家意見、類案進一步抽象出案件評判的核心要素，最終形成針對同類案件的“可處罰性”認定標準，為其他檢察機關處理相似案件提供參考。

建議《行刑反向銜接案件類型指引》的制定應當采用“領域+情節”的二維分類法。首先按照行政執法領域劃分為市場監管、生態環境、食品藥品等大類；再根據違法情節細分為輕微、一般、嚴重三個等級。每個分類單元都應當明確證據要求、法律適用和裁量標準。江蘇省檢察院在制定類型化標準時，特別注重與行政機關的溝通協調，通過聯合發文形式確保標準的雙向認同，這種做法值得在全國推廣。

另根據北京市檢察機關的統計，2024年向有關主管機關提出檢察意見的案件中，排在前十位的罪名為：盜竊罪，詐騙罪，危險駕駛罪，尋釁滋事罪，非法狩獵罪，妨礙公務罪，偽造、變造買賣國家公文、證件、印章罪，襲警罪，虛假訴訟罪，傳播淫穢物品罪，分別制發檢察意見1230人、336人、213人、143人、123人、102人、102人、92人、86人、85人，合計占制發檢察意見總人數的77.15%。北京市檢察機關結合辦案實踐選取十個重點罪名，制定重點案件“可處罰性”工作指引，該工作指引從處罰依據、提出檢察意見的考量因素、應當提出檢察意見的情形、可以不提出檢察意見的情形、不提出檢察意見的情形、其他注意事項等方面對十個重點罪名“可處罰性”進行細化，統一全市制發檢察意見標準和尺度。同步配合數字檢察部研發此類案件的“可處罰性”智能研判、案件審查終結報告與檢察意見書生成等AI智能辦案系統。充分運用大模型的自主學習和分析研判功能，將反向銜接案件導入大模型中，訓練大模型按照反向銜接工作指引設定的條件，將案件導向對應的處置程序，持續增強反向銜接工作的智能化水平。例如在上文提到的案例二，將類似案件的不處罰決定導入大模型中，可以有效提升檢察院的辦案效率。

2.完善案例指導制度。針對制發檢察意見標準問題，應注重全國統一案例數據庫的建設。案例庫的建設通過實體識別、關系抽取等技術，將案例中的關鍵要素（如違法主體、違法行為、法律依據等）進行結構化處理，構建可計算、可推理的案例知識圖譜。系統應當支持多維度的智能檢索，包括按領域、按情節、按處罰種類等多種檢索方式。智能推送系統采用相似度算法，能夠自動推薦最相關的指導案例，為檢察官決策提供有力支持。“案例生成-應用-反饋”閉環機制的有效運行需要建立科學的評價體系。建議設置三類核心指標：一是質量指標，包括法律適用準確性、說理充分性等；二是應用指標，包括引用次數、采納率等；三是效果指標，包括當事人服判息訴率、同類問題復發率等。

（三）檢察文書自動化生成

1.研發多模態智能生成系統。法律知識圖譜的構建應當采用\"頂層設計+分層實施\"的策略。在頂層設計層面，最高檢應當制定統一的知識表示規范和構建標準；在分層實施層面，可以按照法律部門、執法領域等維度分步推進。建議優先建設行政處罰法、治安管理處罰法等基礎性法律的知識圖譜，再逐步擴展至各專業領域。某試點單位采用\"法律條文-司法解釋-指導案例-學術觀點\"的四層知識架構，使生成文書的法理基礎更加扎實，系統輸出的法律分析準確率顯著提升。智能模板引擎的開發應當注重個性化與規范化的平衡。系統應當預設不同風格的文書模板：嚴謹型（適合重大復雜案件）、簡明型（適合簡單案件）、說理型（適合有爭議案件）等。同時，系統應當具備語境感知能力，能夠根據案件特點自動調整表述方式。浙江省某院的智能生成系統引入了自然語言生成（NLG）技術，可以根據檢察官的寫作習慣自動優化文書表達，這種人性化設計使系統接受度提高了40%。

2.建立智能校驗與修正機制。法律邏輯校驗模塊的設計應當覆蓋文書制作的各個環節。在事實認定環節，系統應當自動檢測證據鏈的完整性；在法律適用環節，應當核對法條引用是否準確；在說理論證環節，應當分析論證邏輯是否嚴密。動態優化機制的實現需要建立有效的反饋回路。建議設置“一鍵反饋”功能，允許檢察官便捷地標記系統生成的錯誤或不妥之處。這些反饋數據應當實時進入模型訓練管道，通過增量學習方式持續優化算法。

（四）檢察意見落實跟進的協同化機制

1.構建全過程跟蹤監督系統。智能督辦平臺的設計應當實現\"三個可視化\"：一是流程可視化，實時展示案件在行政機關的處理進度；二是風險可視化，通過顏色標識逾期風險等級；三是效果可視化，直觀呈現監督整改成效。平臺還應當具備移動端支持功能，讓檢察官能夠隨時隨地掌握案件最新動態。反饋信息結構化錄入的關鍵在于設計科學的字段體系。建議將反饋內容分解為：處理結果、法律依據、裁量因素、整改措施等結構化字段，同時保留必要的非結構化說明字段。系統應當提供標準化的選項菜單，盡量減少自由文本輸入。

2.完善監督評估體系。多維度評估指標的設計應當注重科學性、可操作性。時效指標可以細分為：初次反饋及時率、最終處理及時率等；質量指標可以包括：問題整改到位率、制度完善率等；效果指標應當關注：違法行為復發率、群眾滿意度等。最高檢應當建立全國統一的考核評價體系，但允許省級院根據本地特點增設特色指標。

針對行刑反向銜接的問題，建立通報制度。對一般性問題，可以在政法工作會議上通報；對突出問題，應當專題向黨委、人大報告；對系統性、領域性問題，建議形成年度白皮書向社會公布。如，可以創新性地建立了“監督預警-整改通報-效果發布”的三段式通報機制，既給了行政機關整改機會，又保證了監督的剛性。探索“行政處罰非訴執行監督”等衍生功能，對行政機關怠于處罰行為進行二次監督，形成責任追究閉環。反向銜接與正向監督的聯動需要建立有效的數據分析機制，建議開發專門的監督線索挖掘系統，通過對行刑反向銜接案件數據的深度分析，發現行政執法中的普遍性、傾向性問題。比如，將行刑反向銜接數據與行政訴訟、行政復議等數據進行碰撞比對，這種數據驅動的監督模式代表了未來的發展方向。

數字檢察戰略通過數據要素整合、算法規則嵌入、監督流程重構，為反向行刑銜接注入了顛覆性動能。其價值不僅體現于提升個案辦理效率，更在于推動行刑責任鏈條從“斷裂”走向“閉環”，實現對違法行為的多維規制。唯有如此，方能真正實現《雙向銜接意見》所期冀的“讓違法者受罰、讓監管者盡責”的法治愿景，筑牢社會治理現代化的制度基石。