世界銀行改革及前景

作為布雷頓森林機(jī)構(gòu)的多邊開(kāi)發(fā)銀行，世界銀行已從一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)發(fā)展成為一個(gè)多邊開(kāi)發(fā)集團(tuán)。80多年來(lái)，世行順應(yīng)時(shí)代的需要做出了多輪改革。特朗普重返白宮后，其單邊主義的行為對(duì)世界銀行的改革進(jìn)程的推進(jìn)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)造成阻擾。同時(shí)，考慮到當(dāng)前不穩(wěn)定的國(guó)際形勢(shì)，世行正在進(jìn)行的有關(guān)變革的效果也值得觀察。

作為布雷頓森林機(jī)構(gòu)的多邊開(kāi)發(fā)銀行，世界銀行已從一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)發(fā)展成為一個(gè)多邊開(kāi)發(fā)集團(tuán)，包括國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行（IBRD）、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）、國(guó)際金融公司（IFC）、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）和國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）。80多年來(lái)，世行順應(yīng)時(shí)代的需要做出了多輪改革。由于美國(guó)持有世行的一票否決權(quán)，世行行長(zhǎng)由美國(guó)人來(lái)任命，因此，世行的重大改革大多是由美國(guó)發(fā)起和推動(dòng)或得到美國(guó)認(rèn)可的。但美國(guó)政府的更迭自然會(huì)對(duì)世行改革產(chǎn)生溢出效應(yīng)。發(fā)軔于新冠疫情并由2023年拜登政府任命的彭安杰（AjaypalSinghBanga）行長(zhǎng)推動(dòng)的世行改革正在逐步實(shí)施之中，但特朗普政府關(guān)于世行的看法有所不同，相應(yīng)改革能否按期推進(jìn)不得不引起各方的關(guān)注。

世行改革的主要內(nèi)容

近年來(lái)，公共衛(wèi)生危機(jī)的出現(xiàn)、地緣沖突的加劇、氣候問(wèn)題的嚴(yán)重、糧食安全等全球性挑戰(zhàn)直接影響2030年全球發(fā)展議程目標(biāo)的完成和世行雙重目標(biāo)的達(dá)成，作為最大的多邊開(kāi)發(fā)銀行，世行不得不回應(yīng)這些新的挑戰(zhàn)，也面臨著新的任務(wù)。同時(shí)，隨著亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和新開(kāi)發(fā)銀行的平穩(wěn)運(yùn)行及其對(duì)全球發(fā)展的影響越來(lái)越大，美國(guó)出于中美博弈的考慮，不得不重新發(fā)揮世界銀行的作用而推動(dòng)了世行新一輪改革。這場(chǎng)改革，圍繞著愿景使命的調(diào)整和擴(kuò)大，在構(gòu)建提高機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率、增強(qiáng)財(cái)務(wù)能力、動(dòng)員私營(yíng)部門資源等領(lǐng)域進(jìn)行全面的改革，試圖重塑世行在應(yīng)對(duì)全球性議題中的角色。

愿景與使命的調(diào)整和擴(kuò)大。2023年初，世界銀行發(fā)布《世界銀行集團(tuán)使命、業(yè)務(wù)和資源演進(jìn)：路線圖》，明確了具體改革內(nèi)容，提出了擴(kuò)大世行愿景和使命的必要性，經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的討論，2023年秋在摩洛哥馬拉喀什舉行的世界銀行年會(huì)上，世行的愿景由“免于貧困的世界”改為“在宜居星球創(chuàng)造一個(gè)免于貧困的世界”，相應(yīng)地，其使命被由“消除絕對(duì)貧困，以環(huán)境、社會(huì)和財(cái)務(wù)可持續(xù)的方式促進(jìn)共享繁榮”改為“在宜居星球上消除絕對(duì)貧困，促進(jìn)共享繁榮”，“宜居”一詞將應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)內(nèi)嵌于這一使命中。根據(jù)世行的解釋，所謂宜居星球就是一個(gè)人們能夠?qū)崿F(xiàn)繁榮的健康和可持續(xù)星球，并體現(xiàn)在計(jì)分卡應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的多元指標(biāo)中。其中，關(guān)注氣候變化成為重要內(nèi)容。早在2022年底，世行就公布了氣候融資改革的“路線圖”，此舉旨在將氣候變化融資置于核心位置，同時(shí)將全球公共產(chǎn)品供給（如碳定價(jià)機(jī)制、氣候預(yù)警系統(tǒng)）納入國(guó)家項(xiàng)目融資框架，并通過(guò)優(yōu)惠利率貸款激勵(lì)氣候行動(dòng)。

財(cái)務(wù)模式的創(chuàng)新。為了回應(yīng)氣候融資的巨大資金需求以及其他挑戰(zhàn)帶來(lái)的需求，世行將在國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的融資能力增加1000億美元。為此，一是世行將其資本充足率（股權(quán)與貸款的比例）從 20% 下降至 19% ，即在不增加股東負(fù)擔(dān)的情況下，通過(guò)提高銀行的杠桿率，每年能釋放出40億美元用于氣候變化減緩和適應(yīng)項(xiàng)目，占目前世界銀行每年貸款總額的近 15% 。二是通過(guò)私人資本動(dòng)員（PCM）和國(guó)內(nèi)資源動(dòng)員（DRM）兩項(xiàng)機(jī)制發(fā)揮市場(chǎng)力量。世行集團(tuán)將通過(guò)加強(qiáng)與私人資本提供方合作和營(yíng)造有利環(huán)境來(lái)支持私營(yíng)部門發(fā)展，吸引私人資本的投入。通過(guò)政府和市場(chǎng)的雙輪驅(qū)動(dòng)，世行可以尋求更多的資源（包括公共和私人資源）來(lái)支持各國(guó)實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。這些措施可能有助于IBRD的融資能力在未來(lái)10年最高增加500億美元，同時(shí)繼續(xù)保持IBRD的AAA評(píng)級(jí)、長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性和優(yōu)先債權(quán)人地位。世行集團(tuán)于2023年6月啟動(dòng)了私營(yíng)部門投資實(shí)驗(yàn)室，旨在確定可再生能源的投資障礙和可能的解決方案。2024年4月，11個(gè)國(guó)家宣布承諾為“投資組合擔(dān)保平臺(tái)”、混合資本機(jī)制和新的“宜居地球基金”提供資金，總計(jì)達(dá)110億美元，按照6～8倍的杠桿，可以撬動(dòng)700億美元左右的資金。三是啟動(dòng)增資。早在2018年，世界銀行集團(tuán)成員國(guó)達(dá)成了一項(xiàng)歷史性協(xié)議，為國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際金融公司進(jìn)行增資。IBRD增資75億美元的實(shí)繳資本、526億美元的“待繳資本”，使其總貸款能力在幾年內(nèi)增加約1000億美元。IFC增加55億美元的實(shí)繳資本。同時(shí)，成員國(guó)同意進(jìn)行一項(xiàng)股份結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而使IBRD的股權(quán)結(jié)構(gòu)和投票權(quán)結(jié)構(gòu)更能反映當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)格局的變化（特別是新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)重的上升）。根據(jù)計(jì)劃，該增資應(yīng)在2025年內(nèi)完成。在全球發(fā)展援助整體不足的情況下，為低收人國(guó)家（目前有78個(gè)符合條件的國(guó)家）提供優(yōu)惠融資的國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)扮演著重要角色。為了確保國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)的融資能力，2024年啟動(dòng)第21次增資，計(jì)劃使融資規(guī)模達(dá)到1200億美元，到2024年底完成237億美元的捐助承諾，按照其杠桿倍數(shù)，從而使融資能力達(dá)到1000億美元規(guī)模。其中，中國(guó)政府也承諾了15億美元的捐助。2025年以來(lái)不少國(guó)家做出了捐款承諾，為完成既定目標(biāo)增添了希望。

運(yùn)營(yíng)模式的變革。一是提高貸款運(yùn)營(yíng)效率。世行集團(tuán)強(qiáng)調(diào)“一個(gè)世行”，加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)的協(xié)調(diào)合作，統(tǒng)一政策，達(dá)到協(xié)同效應(yīng)。繼續(xù)提高內(nèi)部運(yùn)營(yíng)流程效率，并評(píng)估推動(dòng)改革所需的資源。彭安杰行長(zhǎng)在2023年世行年會(huì)的發(fā)言中提到，一個(gè)項(xiàng)目從審批到使用的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)27個(gè)月。近年來(lái)，雖然世行集團(tuán)貸款額和項(xiàng)目規(guī)模都有所擴(kuò)大，但從項(xiàng)目概念到董事會(huì)批準(zhǔn)時(shí)間、從批準(zhǔn)到首次支付時(shí)間都有所縮短。二是加強(qiáng)聯(lián)合融資標(biāo)準(zhǔn)的一致性。2025年2月，世行還與亞洲開(kāi)發(fā)銀行簽署了一項(xiàng)新的《全面相互信賴框架》，以深化雙方在公共部門項(xiàng)目聯(lián)合融資方面的合作。多邊開(kāi)發(fā)銀行之間的這種首創(chuàng)性安排旨在簡(jiǎn)化項(xiàng)自流程和實(shí)施，為借款客戶提供更快捷、更高效的結(jié)果。這主要是對(duì)聯(lián)合貸款使用一致的政策和流程，增強(qiáng)政策的一致性。估計(jì)將來(lái)還會(huì)在美國(guó)參與或控制的其他多邊開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行推廣，建立所謂的“多邊開(kāi)發(fā)銀行系統(tǒng)”。三是促進(jìn)采購(gòu)制度改革。自2023年9月1日起，世界銀行要求大多數(shù)國(guó)際采購(gòu)實(shí)施“打分法”，即評(píng)估質(zhì)量和可持續(xù)性的非價(jià)格因素。同時(shí)，世行制定了一套《可持續(xù)采購(gòu)指南》，就如何減輕項(xiàng)目采購(gòu)中的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)可持續(xù)性收益為世行員工及借款人提供實(shí)用建議，進(jìn)而與其他多邊開(kāi)發(fā)銀行的采購(gòu)事務(wù)負(fù)責(zé)人發(fā)表了關(guān)于促進(jìn)可持續(xù)采購(gòu)舉措的聯(lián)合聲明。

特朗普回歸與世行新變化

眾所周知，特朗普奉行美國(guó)優(yōu)先的單邊主義，對(duì)于美國(guó)親自構(gòu)建的多邊體系多采取“合則用，不合則棄”的實(shí)用主義原則。與拜登政府愿意增加對(duì)世行的資金不同，特朗普不愿意增資，而要求世行瘦身，早在特朗普的第一任期，就推出三年內(nèi)削減世行資金6.5億美元的計(jì)劃，明確拒絕為世行增資計(jì)劃“買單”，世行不得不通過(guò)降低資本充足率要求來(lái)擴(kuò)天融資能力。特朗普第二任期開(kāi)始后不久就對(duì)世行上述部分改革潑了冷水，又提出了新要求。主要是：

重新聚焦原有目標(biāo)。美國(guó)財(cái)長(zhǎng)在世行2025年春季會(huì)議上的聲明中強(qiáng)調(diào)：“世行等多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)聚焦減貧和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)兩大核心職能，從而成員國(guó)更大程度上依靠自我融資應(yīng)成為世行的努力目標(biāo)。”其中心議題是要求世行聚焦原有的職能，不要管那些與“減貧和增長(zhǎng)”主題無(wú)關(guān)的事務(wù)。這實(shí)質(zhì)上是要世行采取收縮戰(zhàn)略，不要擴(kuò)展到過(guò)寬領(lǐng)域，從而降低對(duì)增資問(wèn)題的關(guān)注，以減輕美國(guó)的資金補(bǔ)充壓力。

調(diào)整世行能源政策。特朗普一直對(duì)氣候變化持懷疑態(tài)度，也不關(guān)心綠色金融。特朗普在氣候問(wèn)題上的立場(chǎng)一直很明確一一他否認(rèn)氣候變化的存在，并公開(kāi)質(zhì)疑氣候科學(xué)的權(quán)威性。在第一任期內(nèi)，他取締了奧巴馬政府的一系列氣候政策，美國(guó)退出了《巴黎協(xié)定》；考慮到美國(guó)在全球氣候行動(dòng)中的關(guān)鍵角色，特朗普的第二任期顯然給氣候融資增添了極大的不確定性。近年來(lái)，世行等多邊開(kāi)發(fā)銀行都在推動(dòng)氣候金融，控制發(fā)放與化石能源和核能項(xiàng)目相關(guān)的貸款。但美國(guó)要求改變這一政策，在美國(guó)的要求下，世行已經(jīng)取消了有關(guān)貸款項(xiàng)目對(duì)核能的有關(guān)禁止性規(guī)定。2025年3月24日，世行行長(zhǎng)彭安杰稱，他已經(jīng)要求世行董事會(huì)改變長(zhǎng)期以來(lái)禁止為核能項(xiàng)目提供資金的政策。2025年6月10日，彭安杰在給員工的郵件上說(shuō)，世行將與聯(lián)合國(guó)核監(jiān)督機(jī)構(gòu)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)合作，“重新進(jìn)人核能領(lǐng)域”，“將支持延長(zhǎng)現(xiàn)有核反應(yīng)堆壽命的努力，并協(xié)助升級(jí)電網(wǎng)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施”。不僅如此，美國(guó)對(duì)于用天然氣發(fā)電的項(xiàng)目也不排棄。特朗普對(duì)世行貸款中對(duì)能源要求的放松，一方面為廣大發(fā)展中國(guó)家特別是低收人國(guó)家降低能源成本、提高能源獲得性提供了可能，另一方面可能會(huì)給原有的氣候金融的推廣和創(chuàng)新以及氣候問(wèn)題的解決蒙上陰影。

對(duì)于落實(shí)股份審查和增資方案不再關(guān)心。美國(guó)歷來(lái)對(duì)向世行增資及改革并不上心。與拜登政府試圖積極發(fā)揮多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)作用重塑影響力而向美國(guó)國(guó)會(huì)申請(qǐng)12.5億美元捐給國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和10億美元捐給國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)不同，特朗普更不愿意對(duì)世行這類機(jī)構(gòu)增加多少資本。特朗普政府以美國(guó)聯(lián)邦政府的“債務(wù)上限危機(jī)”為由，讓對(duì)外援助與“美國(guó)優(yōu)先”議程掛鉤，明確限制對(duì)世行的增資。特朗普反而會(huì)對(duì)多邊機(jī)構(gòu)提出更多其他收縮要求。

進(jìn)一步控制多邊開(kāi)發(fā)的規(guī)模和預(yù)算。美國(guó)財(cái)長(zhǎng)貝森特在2025年世行與國(guó)際貨幣基金組織（IMF）春季會(huì)議上說(shuō)：“隨著美國(guó)和其他股東尋求控制財(cái)政赤字并提高效率，我們預(yù)計(jì)世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織也將效仿。”早在特朗普第一任期時(shí)就是這樣做的，世行和國(guó)際貨幣基金組織不得不降低員工薪水。如果進(jìn)一步降薪，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步挫傷全體員工的積極性和難以吸引到最優(yōu)秀的人才加人，可能會(huì)損害多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)完成相應(yīng)使命和相應(yīng)的改革任務(wù)。

目前，世行在操作層面正在落實(shí)此前的改革行動(dòng)，特別是發(fā)揮世界基金的引導(dǎo)和催化作用，吸引更多私人資本進(jìn)入，如設(shè)立“首損基金”吸收項(xiàng)目初期風(fēng)險(xiǎn)，吸引私人投資者；推動(dòng)主權(quán)貸款證券化，將債務(wù)打包出售給養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要求受援國(guó)改革監(jiān)管政策（如實(shí)施電價(jià)市場(chǎng)化），從而保障私營(yíng)項(xiàng)自盈利。其自的在于公共資金從“直接出資”轉(zhuǎn)向“風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保”，以撬動(dòng)私人資本填補(bǔ)龐天的可持續(xù)發(fā)展資金缺口。最近還推出了50年期的融資產(chǎn)品。項(xiàng)目審批時(shí)間從平均19個(gè)月縮短到16個(gè)月，目標(biāo)是在2025年6月前將審批時(shí)間縮短到12個(gè)月。用于集團(tuán)管理“公司記分卡”的考核指標(biāo)從150項(xiàng)減少到22項(xiàng)。這些為提高效率而進(jìn)行的內(nèi)部流程再造和產(chǎn)品創(chuàng)新，與特朗普新政府的意圖基本一致，可以相信，這方面的改革還會(huì)如期進(jìn)行。

潛在影響和應(yīng)對(duì)之道

顯然，特朗普重返白宮后，其單邊主義的行為對(duì)世行的改革進(jìn)程的推進(jìn)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)造成阻擾。同時(shí)，考慮到當(dāng)前不穩(wěn)定的國(guó)際形勢(shì)，正在進(jìn)行的有關(guān)變革的效果也值得觀察。

氣候融資缺口更難解決。如果按照原定改革要求，世行多關(guān)注氣候融資，即使借助于動(dòng)員私人資本力量，尚且還有很大缺口。如果按照特朗普政府提出的回歸“主業(yè)”要求，氣候融資可能不會(huì)得到足夠的關(guān)注，相應(yīng)的融資缺口可能擴(kuò)天。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署《2023年適應(yīng)差距報(bào)告》指出，發(fā)展中國(guó)家氣候適應(yīng)資金缺口達(dá)每年1940億～3660億美元，是國(guó)際公共資金流量的 10～18 倍。若包含減緩與轉(zhuǎn)型投資，2030年前多邊開(kāi)發(fā)銀行年資金缺口將接近3萬(wàn)億美元。

核電使用面臨多方條件約束。世行對(duì)核電項(xiàng)目的松綁可能在一定程度上增加電力供應(yīng)，但核電建設(shè)周期很長(zhǎng)、建設(shè)成本很高，而且核電的安全使用需要滿足諸多條件，其穩(wěn)定運(yùn)行對(duì)政局的穩(wěn)定性有較高的要求，欠發(fā)達(dá)國(guó)家能否安全地使用核電讓人存疑。

激活私人資本效果還須觀察。世行實(shí)際上是為了保障全球公共物品的供給而扮演著全球政策性銀行的作用，所服務(wù)的項(xiàng)目往往面臨著回報(bào)率低和風(fēng)險(xiǎn)大的困境。在許多發(fā)展中國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大、地緣沖突導(dǎo)致全球不確定性增強(qiáng)、全球經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步放緩的國(guó)際環(huán)境中，有限的私人資本也不敢貿(mào)然用于公共產(chǎn)品的融資。當(dāng)前世行主導(dǎo)的全球公共產(chǎn)品項(xiàng)目平均回報(bào)率普遍低于發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債券收益率，巨大利差使私人資本望而卻步。根據(jù)世界資源研究所（WRI）發(fā)布的測(cè)算數(shù)據(jù)，2021年度多邊開(kāi)發(fā)銀行體系的氣候資金配置效率呈遞減態(tài)勢(shì)，即每投放1美元?dú)夂驅(qū)ｍ?xiàng)資金，僅能實(shí)現(xiàn)0.25美元私人資本的協(xié)同投人。該比率較之2020年度的0.26美元基準(zhǔn)水平出現(xiàn)顯著回落。

下調(diào)資本充足性要求的有限性。在維持原有信用級(jí)別的基礎(chǔ)上，資本充足性要求不能下調(diào)過(guò)多，其增加融資能力的效果有限。因此，增加融資能力的有效辦法就是增資，然而如果份額結(jié)構(gòu)不做調(diào)整、不能反映當(dāng)前各成員國(guó)的相對(duì)經(jīng)濟(jì)地位，這種增資不一定能獲得廣泛認(rèn)同。

因此，為了促進(jìn)世行改革任務(wù)的完成，一是要團(tuán)結(jié)廣天新興經(jīng)濟(jì)體推動(dòng)正在進(jìn)行的世行股份結(jié)構(gòu)調(diào)整和投票權(quán)等治理改革。正如我國(guó)財(cái)長(zhǎng)藍(lán)佛安在2024年春出席世行發(fā)展委員會(huì)會(huì)議時(shí)指出的，世行應(yīng)“深化治理改革，推動(dòng)解決股權(quán)失衡問(wèn)題，逐步提升新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的發(fā)言權(quán)和代表性”。二是從共建人類命運(yùn)共同體的高度，應(yīng)在亞投行和新開(kāi)發(fā)銀行繼續(xù)高舉綠色發(fā)展和氣候金融的大旗，在氣候金融上不斷創(chuàng)新，從而對(duì)世行帶來(lái)強(qiáng)有力競(jìng)爭(zhēng)，反過(guò)來(lái)促進(jìn)世行及引導(dǎo)全球的氣候金融發(fā)展。三是可以推進(jìn)世行與亞投行等新型國(guó)際開(kāi)發(fā)銀行的合作。除開(kāi)展聯(lián)合貸款外，還可進(jìn)行擔(dān)保合作，形成多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的共同發(fā)展，共同促進(jìn)全球的可持續(xù)包容性增長(zhǎng)。四是在世行推廣中國(guó)在普惠金融、綠色金融、數(shù)字金融等方面的經(jīng)驗(yàn)以及項(xiàng)目融資的政策，提供更多技術(shù)援助，提高世行的效率，更好地服務(wù)其使命。

（歐明剛為外交學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開(kāi)艷）