國際貨幣基金組織變革及其影響

當前，國際貨幣基金組織（IMF）框架內(nèi)發(fā)達經(jīng)濟體、新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體的份額占比，與其各自在全球經(jīng)濟中的貢獻程度之間已出現(xiàn)嚴重錯配。隨著第17次份額總檢查工作的啟動，IMF正步入治理改革的關(guān)鍵窗口期。此次份額調(diào)整與治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不僅關(guān)乎IMF自身的代表性與合法性根基，更將重塑未來全球經(jīng)濟治理格局。

IIVIF以單月京

份額構(gòu)成IMF資金體系與治理架構(gòu)的核心制度基礎(chǔ)，承載著多重關(guān)鍵職能。它既是支撐IMF貸款和運營的主要資金來源，也直接決定各成員國的貸款額度、特別提款權(quán)分配規(guī)模及投票權(quán)比例。根據(jù)《IMF協(xié)定》要求，理事會須每五年對份額總量與國別分配情況進行動態(tài)評估，以保障該組織擁有充足的資源履行其法定職能。自1944年成立以來，IMF已累計完成16次份額總檢查，其中10次實現(xiàn)增資。2023年完成的第16次份額總檢查將總份額提升 50% 至約9600億美元，但相對于當前全球經(jīng)濟的龐大規(guī)模而言仍顯不足。同時，份額調(diào)整須動態(tài)反映成員國在全球經(jīng)濟中相對地位的變化，以此確立各國的份額基準并主導(dǎo)IMF投票權(quán)分配機制。然而，份額調(diào)整長期滯后，導(dǎo)致成員國份額占比與經(jīng)濟規(guī)模全球占比之間出現(xiàn)嚴重錯配。由于投票權(quán)直接錨定份額占比，該失衡進一步傳導(dǎo)至治理層面，最終引發(fā)IMF投票權(quán)結(jié)構(gòu)的嚴重錯配。自2010年第14次份額總檢查以來，各成員國份額分配再未調(diào)整：2010一2024年，發(fā)達經(jīng)濟體維持 60% 的份額占比，但其基于購買力平價（PPP）的GDP全球占比已從 48% 降至 40% 。這導(dǎo)致IMF公式計算的“計算份額”與現(xiàn)行“實際份額”之間出現(xiàn)較大差距，且該差距已達到歷史最高水平。新興市場成員國份額普遍被低估，截至2024年，中國所占份額被大幅低估了 8.22% ，印度、越南、阿聯(lián)酋、印度尼西亞、泰國、土耳其、埃及所占份額分別被低估了0.90、0.53、0.4、0.37、0.27、0.18、0.17個百分點。而發(fā)達經(jīng)濟體成員國則普遍被高估，美國和日本尤為突出，分別被高估了2.62個百分點和2.12個百分點，歐洲國家中的法國、英國、意大利、德國、西班牙所占份額分別被高估了1.29、1.04、1、0.87、0.38個百分點。以上錯配現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要源自兩方面因素。一是份額計算方式調(diào)整滯后。在1944年IMF成立之初，45個成員國依據(jù)國民收人、國際儲備、對外貿(mào)易額、出口波動性等變量來逆向校準公式參數(shù)，使計算結(jié)果契合創(chuàng)始國政治協(xié)議份額框架。此后，份額公式的調(diào)整始終缺乏進展，現(xiàn)行份額公式是2008年“份額和發(fā)言權(quán)改革”的成果，為25年來首次對份額公式的調(diào)整。二是份額分配調(diào)整滯后。IMF共有三種新增份額分配方式：其一，根據(jù)現(xiàn)有份額占比等比例分配，保持原有分配結(jié)構(gòu)不變，這也是IMF新增份額分配的最主要方式；其二，選擇性分配，按份額公式得到計算份額占比與實際份額占比平均值確定各成員國的份額占比；其三，特別分配，基于GDP等特定指標或份額總檢查談判期間達成的其他政治協(xié)議，向個別或部分成員國分配新增份額。IMF歷來傾向于采用等比例分配和特別分配方式，而非依據(jù)份額公式計算的選擇性分配方式。受上述因素影響，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體欲提升份額占比，勢必觸及發(fā)達經(jīng)濟體的既得利益，須與之達成政治協(xié)議。由于IMF重大決策依賴85%特別多數(shù)票門檻，美國及歐盟國家為維系實際一票否決權(quán)，不會允許份額稀釋削弱其控制力。因而新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體難以在現(xiàn)有的IMF框架下獲得與之經(jīng)濟發(fā)展貢獻相匹配的份額占比。此外，在IMF現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)下，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體的代表性嚴重不足。IMF的治理結(jié)構(gòu)主要由“理事會一執(zhí)董會一管理層”三部分構(gòu)成。理事會作為IMF的最高決策機構(gòu)，理事由成員國任命。執(zhí)董會則在IMF治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著核心作用，負責(zé)開展基金組織的各項具體業(yè)務(wù)。當前的執(zhí)董會設(shè)有25個席位，代表191個成員國，其中歐洲國家直接任命或主導(dǎo)了10個席位，再加上美國、日本、澳大利亞與新西蘭、加拿大與愛爾蘭任命或主導(dǎo)的4個席位，發(fā)達經(jīng)濟體共控制14個席位。IMF總裁既是IMF執(zhí)董會的主席，也負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)IMF工作人員。IMF成立以來，依據(jù)約定俗成的傳統(tǒng)，IMF總裁始終由歐洲人擔(dān)任，歷任總裁遴選均是通過小范圍磋商等非正式投票方式產(chǎn)生。

改革要點及影響

IMF成員國的份額占比長期偏離全球經(jīng)濟發(fā)展實際，份額占比調(diào)整又長期處于滯后狀態(tài)，加之治理結(jié)構(gòu)代表性的不足，其代表性與合法性根基受到挑戰(zhàn)。為充分發(fā)揮IMF在全球經(jīng)濟治理中的核心作用，需要盡快推進以份額改革為核心的IMF治理體系變革。

一是盡快推進份額公式改革，為實現(xiàn)份額占比調(diào)整奠定基礎(chǔ)。現(xiàn)行份額公式由GDP、經(jīng)濟開放度、經(jīng)濟波動性和國際儲備四個變量構(gòu)成，變量值均為全球占比且權(quán)重總和為1。

擁有 50% 權(quán)重的GDP變量占據(jù)核心地位，其計算采用市場匯率（MER） 60% 與購買力平價（PPP） 40% 的加權(quán)均值。作為全球經(jīng)濟地位的核心衡量指標及過往中決定特別增資分配的核心指標，延續(xù)GDP的核心地位已獲成員國在以往IMF份額總檢查中的共識。因此，份額公式改革的焦點集中于：GDP變量總權(quán)重提升的可能性，以增強份額公式的透明度與代表性；MER一GDP/PPP一GDP內(nèi)部權(quán)重配比調(diào)整。在未來的份額總檢查中，提高PPP一GDP權(quán)重成為新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體獲取公平話語權(quán)的關(guān)鍵，因其普遍存在的匯率低估導(dǎo)致PPP一GDP普遍高于MER一GDP，提升PPP一GDP占比可直接糾正現(xiàn)行份額公式的代表性偏差。

經(jīng)濟開放度（當前權(quán)重 30% ）、經(jīng)濟波動性（權(quán)重 15% ）和國際儲備（權(quán)重 5% ）三個指標之間存在一定的相關(guān)性。具體而言，經(jīng)濟開放度指標以成員國經(jīng)常賬戶收支規(guī)模為測算依據(jù)，該變量對高收人經(jīng)濟體及小型開放型經(jīng)濟體存在明顯偏斜，且在歐盟等區(qū)域性經(jīng)濟體聯(lián)盟內(nèi)，因跨境貨物與服務(wù)貿(mào)易存在重復(fù)計量現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)濟開放度數(shù)值高估。與此同時，經(jīng)濟波動性指標（衡量經(jīng)常賬戶收入與資本凈流動的波動幅度）與經(jīng)濟開放度呈現(xiàn)高度相關(guān)性，進而放大了發(fā)達經(jīng)濟體在份額分配中的優(yōu)勢。因此未來改革須重點關(guān)注三方面：降低經(jīng)濟開放度指標的權(quán)重水平、矯正貿(mào)易數(shù)據(jù)重復(fù)計算問題、同時取消與經(jīng)濟開放度高度重疊的經(jīng)濟波動性指標，從而提升份額分配公式的代表性與適用性。與經(jīng)濟開放度和經(jīng)濟波動性指標相反，國際儲備指標對中國、印度、沙特阿拉伯等新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體更為有利，維持其現(xiàn)有5%的權(quán)重配置將獲得更廣泛的成員國共識支持。

二是加強政治協(xié)商，推動新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體話語權(quán)漸進提升。完成份額公式改革后，推動改革成果落地的實施層面面臨更為關(guān)鍵且復(fù)雜的挑戰(zhàn)。首要障礙在于當前投票權(quán)結(jié)構(gòu)，美國（ 16.49% ）與歐盟27國（ 25.53% ）共同掌握對IMF重大決策的否決權(quán)。若按現(xiàn)行份額公式計算，美國投票權(quán)將降至 15% 以下，而中國則升至 14% 以上；若進一步疊加份額公式改革，美歐投票權(quán)必然繼續(xù)縮水，中國可能突破 15% ，此消彼長的權(quán)力重構(gòu)顯然難以獲得美歐認可。因此必須通過強化多邊協(xié)商機制，漸進推動發(fā)達經(jīng)濟體向新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移份額。歷史經(jīng)驗表明該路徑具備可行性，IMF在2006年與2010年兩輪改革中，已累計向新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移7.7%的投票權(quán)。在第17次份額總檢查及后續(xù)議程中，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體亟須與發(fā)達經(jīng)濟體就分階段、可核查的份額轉(zhuǎn)移方案達成具體路線圖。

可探索通過提升基本投票權(quán)占比來增強治理體系的公平性與包容性。IMF的投票權(quán)結(jié)構(gòu)由兩大要素構(gòu)成，基于份額計算的投票權(quán)以及平等分配給所有成員國的基本投票權(quán)。基本投票權(quán)占比變化呈現(xiàn)明顯波動性，1945年IMF成立時該比例達 11.3% ，至20世紀50年代末占比一度攀升至 16% 的歷史峰值；此后隨份額持續(xù)擴張，該比例逐年下滑至2008年改革前的 12% 低谷，后經(jīng)改革回調(diào)至 5.5% 水平。該機制的設(shè)計核心在于緩解投票權(quán)分配不公的問題，通過引入基本投票權(quán)，高份額成員國的投票權(quán)重將被小幅稀釋，而低份額成員國尤其是低收入經(jīng)濟體則獲得更多發(fā)言權(quán)。在維持決策效率的前提下，適度提升基本投票權(quán)比例可增強小國的集體話語權(quán)，為IMF治理結(jié)構(gòu)注人更多活力。

三是推動更廣泛的IMF治理結(jié)構(gòu)改革，增強其代表性和合法性。首先，可采取漸進策略推動IMF表決機制的結(jié)構(gòu)性簡化。當前美國和歐盟為維系 85% 表決門檻賦予的實質(zhì)一票否決權(quán)，持續(xù)阻撓份額向新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移。若將重要事項（除核心條款修訂外）表決門檻從 85% 降至 70% 多數(shù)，則可在一定程度上緩解新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體話語權(quán)的不足。一方面，美歐及其盟國仍可聯(lián)合行使超過 30% 的集體否決權(quán)維護既得利益；另一方面，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體將獲得更多博弈籌碼，通過制約單一國家在IMF中的話語權(quán)來提升治理結(jié)構(gòu)的公平性。

其次，推動IMF執(zhí)董會的席位結(jié)構(gòu)與規(guī)模調(diào)整。當前的執(zhí)董會25個席位中發(fā)達經(jīng)濟體控制了14個席位，尤其是歐洲國家控制了10個席位，部分新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體選區(qū)仍由發(fā)達國家代表主導(dǎo)。參照2010年改革中歐洲向東歐新興經(jīng)濟體移交2個席位的先例，新一輪改革應(yīng)重點優(yōu)化席位分配結(jié)構(gòu)，切實提升執(zhí)董會的代表性與多元性。與此同時，執(zhí)董會席位數(shù)量較成員國數(shù)量不足，須擴容至52席左右才能恢復(fù)到初始成員國/席位配比設(shè)定，可以考慮優(yōu)先向非洲、亞洲等新興區(qū)域增配代表席位。

再次，完善IMF總裁遴選機制以破除歷史桎梏。IMF與世界銀行作為布雷頓森林體系的兩大支柱，向來存在IMF總裁由歐洲人擔(dān)任、世界銀行行長由美國人擔(dān)任的“君子協(xié)定”。依據(jù)《IMF協(xié)定》原則，總裁應(yīng)由執(zhí)董會經(jīng)正式投票程序推選產(chǎn)生，每位執(zhí)董可提名候選人，經(jīng)理事會表決任命。然而歷次遴選均流于小范圍磋商等非正式操作，此“君子協(xié)定”本質(zhì)是戰(zhàn)后權(quán)力妥協(xié)的遺存，已不再適應(yīng)當下的環(huán)境。總裁遴選機制改革的核心在于建立能力導(dǎo)向、程序透明、地域平衡的新型選拔機制，確保新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體獲得公平競爭機會。

最后，作為最大的發(fā)展中國家，中國應(yīng)主動引領(lǐng)IMF治理體系的結(jié)構(gòu)性變革。當前中國在IMF的代表性被嚴重低估， 6.39% 的實際份額與1461%的計算份額之間相差了8.22個百分點， 6.08% 的實際投票權(quán)和1 4.04% 的計算投票權(quán)之間的落差達到7.96個百分點。在中國持續(xù)推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、深化高水平對外開放的背景下，亟須通過推動IMF治理改革，糾正新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體代表性被嚴重低估的現(xiàn)狀。大幅提升中國份額與投票權(quán)后，將形成責(zé)任與能力相匹配的新格局，中國可在危機救助、規(guī)則制定等領(lǐng)域承擔(dān)更大國際責(zé)任，為全球經(jīng)濟治理注人穩(wěn)定力量。

（李興申為首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，譚小芬為北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授。責(zé)任編輯/王茅）