農業現代化背景下土地利用與耕地保護對策研究

摘要：在黨的二十大報告中，為提升土地利用與耕地保護效能，實現國土空間可持續發展，相繼出臺了一系列規范性文件的制度保障。然而，基層鄉鎮相關土地管理工作仍面臨多重挑戰，急需統籌協調城鄉建設與耕地保護的關系?；诖?，本文簡要闡述了土地利用與耕地保護的重要意義，深入分析當前此項工作的現狀，以此為基礎，提出系統化的優化路徑，旨在提高我國國土資源利用效率。

關鍵詞：農業現代化；土地利用；耕地保護；實施對策

土地資源是一個國家賴以生存與發展的關鍵，其與國民生活品質息息相關。在農業現代化背景下，科學規劃與管理土地資源已成為區域經濟發展的重要支撐，地方政府通過土地租賃、房屋轉讓等方式獲取利益，有效彌補自身財政缺口，為基礎設施建設提供資金保障，同時，通過用地優惠供給政策，吸引社會資金投入，顯著提升當地就業水平和稅收收入，形成良性循環的經濟效應。

1 耕地保護與土地利用的重要性

1.1 保障國家糧食安全

目前，我國人均耕地面積僅為世界平均水平的40％，人口基數龐大的國情決定了確保糧食安全對于維護國家長治久安、實現社會發展具有舉足輕重的意義。科學規劃與利用土地資源，通過精準劃定各個用地類別（永久農田、一般耕地等），注重耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，落實耕地占補平衡制度，推進高標準農田建設，有助于保障國家糧食產量穩定增長，促進農民收入顯著提升。同時，也要嚴格規范耕地保護制度，推進耕地質量保護，提升土地利用綜合效率，進而滿足我國龐大人口對糧食的基本訴求，筑牢國家糧食安全堅固防線。

1.2 促進生態文明建設

目前，許多土地面臨著一系列問題，如地形復雜、質地不佳、水源匱乏等，使其開發與利用難度較大，加之自身脆弱性凸顯，容易受到自然及人為因素影響，一旦土地資源遭受破壞，將難以有效恢復。實施合理的土地利用方式是刻不容緩的，通過合理劃定耕地保護紅線，采用科學耕種方式，嚴禁隨意占用耕地進行非農業建設，顯著減少對生態環境的破壞，有效維護生物多樣性，并通過制定符合區域生態承載能力和發展需求的規劃方案，也能防止城鄉規劃建設過度擠壓生態空間現象。同時，合理利用荒地荒山荒溝等資源，設立自然環境保護區，積極建設生態公益林，采用生態友好型農業生產方式，有助于提高土地生態服務功能[1]。

2 我國土地利用與耕地保護工作現狀分析

2.1 土地利用規劃體系不全面

在城鄉一體化下，土地利用效率提升已成為區域治理中的核心任務，但當前我國土地規劃體系仍存在諸多缺陷。相關部門往往關注用地總體框架構建，卻忽視具體實施過程中可能出現的細節問題，加之缺乏剛性約束機制，導致土地利用規劃過程中執行力不足，尚未從可持續發展戰略高度進行系統性思考，導致實際效果與預期目標差別較大，潛在的長遠發展問題被邊緣化。同時，職能交叉、重復作業等現象時有發生，使得決策流程與責任主體界定模糊，導致決策效率低下，而相關部門在處理土地資源問題時，因職能劃分模糊影響，容易出現責任互相推諉現象，不僅嚴重損害了政府的公信力，也會加劇社會矛盾。

2.2 占補平衡措施落實不到位

我國耕地資源稟賦匱乏，人均耕地面積僅為926.67 m2，且耕地后備資源嚴重不足，使得耕地保護已成為國家戰略體系中的關鍵議題。作為耕地保護的制度安排，占補平衡措施在實踐中面臨著執行偏差，根本原因在于地方政府對土地財政的過度依賴，2024年，全國國有土地使用權出讓收入為4.87萬億元，占地方財政收入的40.8％，導致地方政府往往將建設用地開發與耕地補充進行機械對等，忽視耕地質量的整體提升。據數據統計，在全國耕地補充中，優質耕地占比不足30％，新增耕地多位于坡度較大、灌溉條件較差的區域，導致耕地面積雖有所增加，但整體質量呈持續下滑態勢，平均等級為4.76等。同時，配套基礎設施建設滯后，高標準農田建設完成率僅為60％，且分布不均，難以實現預期生產效能，無法有效化解耕地數量與質量間的結構性矛盾，已制約我國農業現代化進程。

2.3 耕地“非農化”“非糧化”問題突出

目前，我國土地資源利用模式正在經歷深刻轉型，不僅體現在空間分布上，也在土地利用質量上發生顯著變化。隨著城鄉一體化建設，用地規模不斷擴大，其所侵占的耕地資源呈現碎片化、零散化特征，往往不是集中連片的高產優質耕地，而是以中低產田為主，使得耕地資源利用效率大打折扣，這一現象直接觸發了耕地“非農化”的問題。同時，部分地方政府和企業為追求更高的經濟效益，將一些原本用于糧食種植的優質耕地轉向為經濟作物，雖然其在一定程度上實現了農產品種類的豐富，對于提高當地農業產值起到重要作用，但也加速了耕地“非糧化”趨勢形成，不僅導致耕地數量持續減少，也削弱了我國糧食生產能力[2]。

2.4 耕地污染防治機制不健全

耕地污染對我國農業生產穩定、生態環境保護、人民群眾健康等方面造成了嚴重影響。對于農業生產主體，其在短期利益驅動下，往往存在重產量輕質量、重成本輕技術的現象，既沒有采用現代化種植技術及配套設施，也沒有使用優質種植品種，反之是過度依賴化肥、農藥等，使其超出耕地生態系統的承載能力，對耕地及水源地造成雙重污染。同時，我國耕地污染治理領域中也存在一系列問題，比如相關制度體系不夠健全，污染物排放及質量檢測標準缺失；相關法律政策可操作性不足，責任界定及治理標準缺乏明確規定，導致耕地污染防控工作難以深入開展。

3 農業現代化下土地利用與耕地保護的優化策略

3.1 貫徹落實黨的二十大耕地保護理念

目前，生態文明建設已成為我國綠色高質量發展的嶄新動力，不僅體現了社會大眾對環境保護的深刻認知，更是對可持續發展戰略的積極響應。黨的二十大報告中明確提出：“耕地保護是維護國家糧食安全的根本保障，是我國經濟社會可持續發展的戰略部署?！毙乱惠唶量臻g規劃明確1.24億hm2耕地和1.03億hm2永久基本農田保護任務，逐步把永久基本農田建成適宜耕作、旱澇保收、高產穩產的現代化農田。具體而言，應充分考慮區域土地資源特點，統籌細化土地資源政策單元，確保其具有一定的差異化特征，并要綜合運用植被恢復、水土保持及生態修復等措施，構建起系統化、多層次、立體化的治理機制，比如山水林田湖草沙治理。與此同時，應堅持推進區域經濟發展從高碳粗放型、資源依賴型向綠色低碳方向轉型，加快產業結構調整，優化能源結構分布，減少對耕地的占用和破壞，通過政策引導與市場機制，鼓勵企業采用節能減排技術，降低各行業領域生產過程中的資源消耗和環境污染。為增強耕地資源保護效能，監管部門需建立健全長效化、常態化監管機制，精準打擊與處理違法亂占耕地行為，切實維護耕地總量的動態平衡，在此基礎上創新耕地保護制度體系，構建耕地保護與農民收入增長、農村經濟發展協同推進的互動模式，充分激發全體農戶參與耕地保護的積極性[3]。

3.2 合理完成土地開發、復墾、整治工作

國家耕地占補平衡政策已經實施多年，隨著補充耕地后備資源日漸匱乏，地方落實占補平衡壓力越來越大，一些地方將很快面臨無地可用的局面；導致出現有些地方執行政策走偏走樣，盲目追求補充耕地指標和調劑收益，違規開墾等亂象。國家對耕地占補平衡進行改革，積極采取有效措施，強化耕地質量提升，完善占補平衡制度的落實。因此，地方政府要明確自身在耕地保護中的職責與權力，深入開展區域耕地資源調查，全面掌握耕地總量及現狀數據，尤其是耕地質量、分布及利用率等關鍵參數，應進一步細化分析和數據整合，確保耕地資源動態平衡，為制定科學合理的耕地復墾、開發及整治方案提供支持。具體而言，各地結合第三次全國土壤普查，開展土壤農業利用適宜性評價，通過全域土地綜合整治、高標準農田建設、優質耕地恢復補充等措施，將適宜恢復為優質耕地園地、林地、草地等其他農用地統籌作為補充耕地來源，遵循“林地上山、耕地下山”原則，逐步優化耕地和永久基本農田布局。補充耕地堅持以恢復優質耕地為主、新開墾耕地為輔的原則。堅持“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”，統籌耕地和林地、草地等其他農用地的保護，堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，尊重規律、因勢利導、因地制宜、久久為功。合理制定和頒發地方性法律規范，對永久基本農田進行保護和監管，確保其生產功能不降低、生態功能不退化、空間面積不減少。同時，也要與各個部門協同配合，通過加強耕地保護宣傳教育工作，提高全社會、全體民眾對耕地保護重要性的基本認識，形成全員共同參與耕地保護的良好氛圍，并要健全耕地保護責任追究制度，嚴肅查處違反耕地保護規定的個人或企業，進而確保我國耕地資源的高效開發與持久利用。

3.3 全面規范地方政府的“供地行為”

在新經濟態勢下，我國土地資源利用與耕地保護之間的矛盾愈發凸顯，僅憑借強制性政策法規的調整，將難以實現土地資源利用效率的改善和提升。通過相關研究及資料參考發現，地方政府認知水平與耕地保護成效之間存在密切關聯，即如果地方政府對區域耕地保護缺乏足夠重視，將難以在實際執行中堅決落實國家相關戰略規劃，使得實施成果與預期目標產生較大偏差。為確保耕地保護意識深入人心，提高區域耕地開發與利用的認知水平，地方政府及相關部門應建立常態化的培訓機制，重點提升領導干部及參與職工的耕地保護責任意識和節約用地意識，通過系統化教育培訓，有效增強部門全體職工專業素質和職業修養。在土地供應環節中，必須嚴格依法行政，遵循《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規，規范征地程序，確保土地資源配置公開高效，這意味著要健全征地信息公開制度，通過政府門戶網站、政務公開平臺等渠道，及時發布征地公告、補償安置方案等信息，保障公眾知情權和參與權，同時完善征地聽證制度，充分聽取被征地農民和相關利益方的意見，確保決策的科學性和民主性。此外，應設立科學的土地管理考核體系，實行分級責任制度，依托制度體系革新促進耕地保護工作規范化發展[4]。

3.4 加強國土資源法律規范的宣傳工作

耕地資源保護是一項復雜且龐大的系統化工程，不僅要擁有一套嚴謹、科學的制度體系，也要注重社會各界力量的廣泛參與，形成全員共同保護耕地資源的良好氛圍。首先，新媒體平臺具有傳播快、覆蓋廣、互動強等特點，通過高頻次、多維度等方式全面普及耕地保護相關政策法規。地方政府及相關部門可以定期發布相關政策解讀視頻，詳細講解其目的、背景及具體措施，或是在社交媒體平臺上開展話題討論，引導公眾關注耕地保護問題，以此來讓更多的人能夠便捷地獲取耕地保護知識。其次，針對不同受眾特點和需求，應采取差異化的宣傳方案，比如學生群體，可以將土地利用與耕地保護意識培養與地理學科有機融合，通過主題教育，使其在實踐操作中潛移默化地增強對知識的認知和理解；對于農戶群體，則要舉辦田間地頭政策的宣講會，使用通俗易懂的語言講解耕地保護意義及相關政策對其自身利益的影響，使其直觀感受到其與自身生產生活的緊密聯系。最后，地方政府要深化社會公眾對耕地占補平衡改革政策制度內涵的闡釋，如確保耕地數量不減少、質量不降低等，通過通俗易懂、深入淺出地講解讓公眾明白耕地用地結構調整并非隨意為之的，而是要實現耕地資源持續利用，使其從思想上認識耕地保護的重要性，并將其轉化為實際行動，保障國家糧食安全和生態環境穩定。

3.5 建立健全“土地動態”的巡查制度

為貫徹落實土地利用與耕地保護策略，地方政府必須予以高度重視，采取一系列切實可行的舉措，提升此項工作的執行力，而這必須組建一支集多專業領域于一體的土地巡查工作小組，肩負起對管轄區域內所有耕地資源的監管責任，通過定期巡查，全面、細致地掌握耕地資源利用情況。在實際巡查過程中，如果巡查小組發現存在各類違規占用耕地等行為，相關部門應立即啟動嚴格的法律程序，依據相關法律法規對違法行為進行調查取證，明確責任主體，依法采取責令停止違法行為、限期拆除違法建筑、恢復土地原狀、沒收違法所得、處以罰款等行政處罰措施；對于情節嚴重、涉嫌犯罪的，應及時移送司法機關追究刑事責任，確保法律懲戒的嚴肅性和震懾力，為耕地保護政策順利執行掃清障礙。同時，也要嚴格執行常態化巡查計劃，確保巡查工作的覆蓋面和時效性。

4 結論

綜上所述，在農業現代化背景下，土地利用、耕地保護問題已經越來越受到人們關注，通過貫徹落實黨的二十大耕地保護理念，合理完成土地開發、整理復墾工作，全面規范地方政府的“供地行為”，加強國土資源法律規范的宣傳工作，建立健全“土地動態”的巡查制度等一系列舉措，不僅可以保障國家糧食安全，又能夠促進生態文明建設，有效緩解城鄉規劃建設與土地資源之間的矛盾問題，為農業生產發展提供助力的同時，實現社會經濟高質量發展。

參考文獻

[1] 張希吉，郭漢香.新形勢下土地利用與耕地保護的優化策略[J].今日農業，2024（20）：B69.

[2] 何斌.新形勢下土地利用與耕地保護的優化方法分析[J].城市情報，2024（22）：58-59.

[3] 許豐臻.新形勢下土地利用與耕地保護的優化策略[J].城市周刊，2024（8）：132-134.

[4] 劉欣.新形勢下土地利用與耕地保護的優化策略[J].吉林蔬菜，2024（2）：234.