城市更新資金何來

地下管線“更新”補齊民生短板，工業廠房“煥新”變身活力街區，古建綜合改造傳承歷史文化底蘊……這些變化的背后，都繞不開一個核心問題：錢從哪里來？??

城市更新，既是民生工程，也是發展工程。城市更新工作離不開資金支持。住建部數據顯示，2024年全國實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。

與新建項目不同，城市更新項目往往需要“留、改、拆”并舉，資金需求量大、周期長、涉及面廣，復雜性遠高于傳統的地產開發。這對資金保障提出了更高要求。破解城市更新“錢袋子”難題，成為當前推進城市更新工作的關鍵課題。

政策資金持續加碼，鼓勵多元化投融資

從北京市首鋼老工業區更新，到重慶市紅育坡片區老舊小區改造；從福州市三坊七巷歷史文化街區保護更新，到上海市臨汾路380弄社區更新……近年來，各地以“繡花功夫”推進城市更新，讓城市更新成果更好融入社會發展、惠及百姓生活。

在此前召開的發布會上，財政部經濟建設司司長郭方明說，“十四五”以來，中央財政通過多種渠道支持城市更新，包括安排中央補助資金約1594億元支持城鎮老舊小區改造，2023年以來安排153億元支持城中村改造，以及2024年安排中央預算內投資、超長期特別國債、增發國債等資金超4250億元支持城市燃氣管道更新改造等項目。

舉例而言，財政部與住建部先后開展了兩批“城市更新示范工作”的競爭性評審工作。2024年，首批確定石家莊、太原、沈陽、上海等15個城市。今年，第二批再納入北京、天津、唐山、包頭等20城，中央財政計劃補助超200億元支持這些地方補齊城市基礎設施的短板弱項。

“目前財政補助資金已經下達40%。”記者從首批某市了解到，該市以“城市更新三年行動”為契機，推進供熱、燃氣、污水管網等多項市政工程建設。

“從資金來源看，當前城市更新仍以政府性資金為主導。”中央財經大學教授溫來成向記者介紹，整體來看，城市更新的資金來源包括中央預算內投資、政策性銀行貸款、財政補助、專項債以及金融機構信貸等多個維度。

溫來成分析說，隨著城市更新規模持續擴大，政府性資金占比過高將面臨兩方面挑戰：一是地方財政承壓明顯，過度依賴政府投入可能加劇債務風險；二是部分項目公益性強、盈利空間有限，因投資周期長、回報慢，難以吸引社會資本參與。因此，必須創新思路破解資金難題。

今年5月，中辦、國辦發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》提出“健全多元化投融資方式”。其中明確，加大中央預算內投資等支持力度，地方政府要加大財政投入。同時，鼓勵金融機構依法合規提供信貸支持，要完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與等。

以財政資金“源頭活水”激起“一池春水”

政策層面不斷完善之際，各地也在實踐探索中破題，涌現出不少典型案例。

一片掛在陡峭崖壁上的老房，變為游客打卡的“網紅”旅游目的地——重慶龍門浩老街通過城市更新重煥生機，成為傳承山城記憶的重要窗口。

作為重慶“兩江四岸”核心區提升計劃的30個重點項目之一，老街加速“變身”，離不開資金支持。重慶渝中區創新運用專項債工具，近3年共發行城市更新專項債包13個、發債總額83.3億元，撬動區域固定資產投資約120億元，推動城鎮老舊小區改造、風貌保護、“兩江四岸”治理提升等城市更新項目實施。

發行政府專項債支持城市更新，重慶的案例被住建部列入“實施城市更新行動可復制經驗做法清單”。

截至目前，這一清單已經公布3批，為其他地方提供了“抄作業”的模板。其中，不少地方以財政資金“源頭活水”帶動“一池春水”。江蘇省創新推出“城新貸”財政貼息政策，對符合條件的項目給予1個百分點的省級財政貼息，據測算可減輕企業利息負擔1/3左右。

目前，已有28個城市設立城市更新基金，總資金規模達4550億元。各地通過政企合作、特許經營、企業承包、自主更新等，吸引社會資本投入。

以規模達800億元的上海城市更新基金為例，參與者包括大型開發商和險資，資金定向用于投資舊區改造和城市更新項目。

各地也在探索政策性金融工具支持。在江西，2023年有500余個項目與開發性政策性金融機構對接，170余個項目獲批超200億元貸款額。江西組織各地市謀劃一批開發性政策性金融支持項目，形成項目庫，支持開發性政策性金融機構提前介入，提升融資保障能力。

南通市則創新性建起了“城市更新資金超市”。由市住建、發改、財政、金融等部門作為超市主辦方，開展資金超市實體化運營，整合財政資金、銀行融資、社會資本和個人出資4類資金商品，提供5項服務。

多元主體參與，

為城市更新添“活力”

上海虹橋前灣印象城將于今年底開業，這個大型商業綜合體的建設資金，部分來源于30公里外的杭州西溪印象城。

去年，中金印力消費REIT發行，該項目以杭州西溪印象城為底層資產，募集資金超30億元，用于上海、天津等新項目的建設投入。

“我們團隊經過多次實地調研和訪談，發現西溪印象城資產質量很好。”中金公司投資銀行部固定收益組執行負責人賈舟祺向記者介紹說，發行REITs能夠為存量項目更新或者新項目投資建設提供資金支持，形成盤活資產“存量”換取經濟“增量”的良性循環。

這并非個案。今年，北京金隅智造工場、首農產業園先后上市全國首個城市更新和總部型科創產業園REITs，分別募集資金約11.36億元和約37億元用于城市更新。

REITs也能為投資者帶來機遇。“除直接獲取REITs分紅收益外，交易型投資者也能從二級市場交易中獲取增值收益。”賈舟祺說。

公開數據顯示，2024年，城市更新REITs發行規模超800億元，涵蓋老舊廠區、保障房等項目。

從實踐中可以看到，金融工具創新、社會資本引導、多元主體參與等創新舉措也在加快落地。不少地區通過特許經營等模式引入社會資本，探索“利益共享、風險共擔”的合作機制。

在重慶渝中區山城巷更新項目中，運營企業通過招標獲得15年特許經營權，出資1.2 億元實施微改造，將蕭條街巷打造成文旅打卡地。

拓寬居民主體參與的新路徑，成為不少地方城市更新的亮點。去年1月，杭州浙工新村548戶業主自籌4.7億元整體重建危房，成為“自主更新”的樣本。居民作為產權方自籌大部分資金，政府通過舊房改造、加裝電梯、未來社區建設等專項資金補齊剩余費用。

揚州則創新街區原住民“收儲租”更新模式。由街道將優質街區資產先行收儲，鼓勵居民將閑置資產返租給街道并簽訂10～20年房屋租賃協議，每3年租金遞增10%。

如揚州市仁豐里歷史文化街區更新項目，當地收儲42處沿街民房，營運21個非遺項目，帶動居民原地居住、經營。

下足“繡花功夫”，更需政策保障

各地城市更新實踐漸次鋪開，新的挑戰也迎面而來。比如，如何處理公益性項目與市場化運作的關系？如何確保更多居民收益？這些問題的答案，還要在實踐中繼續探索。

在賈舟祺看來，傳統依賴財政資金和地方債的模式不可持續，必須建立“政府引導、市場運作、公眾參與”的多元化融資機制。政府角色從“兜底者”變為規則制定者，實現項目全生命周期資金匹配。

“從項目角度出發，應當結合區域資源稟賦與項目屬性，采取差異化融資策略。”賈舟祺說，公益性項目，可爭取政策性銀行貸款、地方專項基金支持；半公共品則需要財政投入與社會資本相結合，以及混合使用金融工具；具有穩定現金流的項目，可優先考慮REITs、ABS等金融工具。

在溫來成看來，未來城市更新融資將呈現政府主導、多元參與的趨勢。

“城市更新的過程能拉動內需、促進消費、培育新的經濟增長點。社會資本也需要尋找投資機會，有一定的盈利需求。”溫來成說，社會資本的參與熱情主要取決于項目商業價值。比如，停車場建設社會資本參與意愿較高，偏遠地區棚戶區改造則難以吸引社會投資。還有價格管制問題，如污水處理、自來水等公共服務定價機制浮動空間小。引入社會資本持續推動城市更新，建立完善的收益保障機制是關鍵。

城市更新下足“繡花功夫”，更需政策保障。

“城市更新涉及規劃、土地、市政等多方協調，需在管理體制、定價機制、審批流程等方面深化改革，才能真正激活社會資本活力。但要平衡公益性項目與市場化運作，確保民生改善與項目可持續。”溫來成說。

他特別提醒，必須堅持量力而行，避免大拆大建形成隱性債務。要建立科學的項目評估和融資機制，既要改善民生，又要防范新增債務風險。

編輯：鄭雪zhengxue@ceweekly.cn

美編：孟凡婷