01 全面預算管理體系建設與實施策略研究

全面預算管理對提升公共資源配置效率、促進跨部門協同、完善績效目標管理具有重要作用。當前行政事業單位在預算管理中存在組織機構不健全、監督考核機制缺失、績效管理認知偏差、預算編制執行不規范等突出問題。針對上述問題，提出了構建完整的家算管理架構、完善動態監控機制、優化績效評價體系、建立全生命周期預算一體化管理等系統性解決方案。通過組織體系優化、制度創新和人才支撐相結合，推動預算管理從傳統核算型向績效驅動型轉變，為提升行政事業單位治理效能提供理論依據和實踐路徑。

一、行政事業單位實施全面預算管理的意義

（一）提升公共資源配置效率

全面預算管理能夠顯著提升行政事業單位財政資金的使用效益，從根本上改變傳統預算管理的粗放模式。通過建立科學預算分配機制，將有限的公共資源精準配置到民生保障、基礎設施建設、科技創新等重點領域，有效避免資金沉淀和低效使用。這種管理方式實現了從“投入導向”向“全過程導向”的轉變，通過全流程的動態監控，切實提高了財政資金的運行效率。基于零基預算和項目庫管理的創新實踐，使預算安排更加契合事業發展實際需求，為優化公共服務供給提供有力的經費支撐。這種資源配置方式的革新，既符合現代財政管理的發展趨勢，又能更好地滿足人民群眾對高質量公共服務的期待。

（二）促進跨部門協同與透明化

全面預算管理的實施，打破了行政事業單位部門壁壘，提升了單位管理透明度。通過構建業財融合的信息共享平臺，行政事業單位財務部門與業務部門得以實現預算數據的實時交互，將資產管理、政府采購、預算編制、工資發放、績效評價等關鍵業務環節有機納入預算一體化管控體系。這種協同機制解決了長期以來存在的“信息孤島”問題。更通過預決算的定期公開，主動接受社會監督，顯著提升財政管理的公信力。特別是在資金規模達的項目上，公開透明的預算管理機制讓每一筆財政支出都能追溯到具體成效，強化了部門間的協作效率，增強了公眾對政府工作信任。

（三）有利于形成完善績效管理體系

全面預算管理的推行從根本上改變了行政事業單位傳統“重投入、輕績效”的預算管理模式。通過建立“預算-績效”掛鉤機制，將資金分配與項目成效緊密關聯，各部門在申報預算時，必須明確可量化的績效目標。這種改革促使單位業務部門從被動執行預算轉變為主動優化資源配置。特別是在教育、醫療等公共服務領域，績效評價結果直接影響到次年的預算安排，形成了“用錢必問效、無效必問責”的良性循環。通過建立科學的績效指標體系，規范了預算編制過程，同時為領導干部經濟責任審計提供了客觀依據，有效提升財政資金使用的規范性和有效性。

二、行政事業單位實施全面預算管理存在的問題

（一）預算機構設置簡單，預算會計人才短缺

當前部分行政事業單位在預算管理組織體系建設方面存在明顯不足。一方面，預算管理機構設置過于簡單，多數單位未能根據全面預算管理要求設立專門預算科室或者專門預算崗位，僅由單位財務部門兼職承擔預算職能，導致預算管理職能弱化；另一方面，專業預算會計人員嚴重不足，特別是既懂預算編制又懂單位業財融合實踐復合型人才更為匱乏。這種組織架構和人才隊伍的雙短板，使得預算編制科學性不足、執行監控不到位、績效評價流于形式、業務財務管理脫節等問題普遍存在，嚴重制約了預算管理水平的提升。

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（二）預算監督考核方面存在明顯短板

部分行政事業單位現行考核機制普遍缺乏系統性，主要表現為：一是監督手段滯后，多數單位仍采用傳統的事后檢查方式，未能建立預算執行動態監控體系，難以及時發現和糾正執行偏差；二是責任追究制度缺失，由于未明確劃分各環節責任主體，導致問題出現時相互推逶，整改措施難以落實；三是激勵約束不足，預算管理績效未與單位及個人考核有效掛鉤，無法有效激勵相關人員的工作積極性。這些預算監督考核的短板，不僅影響了預算執行的嚴肅性，更可能引發資金使用效益低下、資源配置不合理等問題。

（三）預算績效管理認知不足，預算績效指標設置不科學

部分領導干部對績效管理的認識仍停留在“重投入、輕產出”的傳統思維，將預算績效簡單等同于財務的合規性審查，忽視了其提升資金使用效益的核心價值。績效評價體系存在明顯缺陷，具體表現為：指標體系未能體現部門單位的真實業務屬性，缺乏量化標準、可操作性差，關鍵績效維度覆蓋不完整。這種認知局限和方法缺陷導致績效評估結果失真，難以為預算決策提供可靠依據，也無法有效約束資金使用行為。

（四）預算編制不科學、預算執行不到位

在預算編制環節，部分單位仍采用“基數加增長”的粗放模式，未能建立科學的項目論證和評審機制，預算編制過程中缺乏系統性思維，預算目標與單位戰略發展之間關聯性不足，導致預算指出安排與事業發展需求嚴重脫節。在執行過程中，普遍存在約束軟化現象.預算調整程序執行不規范。部分單位未經法定審批程序就擅自改變資金用途，支出標準形同虛設；部分單位存在超標準接待、超標配備辦公設備等違規現象；部分資金支付進度控制不嚴，要么突擊花錢造成浪費，要么執行率過低影響項目進度。這些問題的存在使得預算的剛性約束作用大打折扣，嚴重影響了財政資金的使用效益。

三、全面預算管理體系構建的實施策略

（一）健全預算組織管理體系

推動行政事業單位預算管理機構的專業化建設，在單位層面設立獨立的預算管理委員會，由單位主要負責人擔任主任，同時在委員會下設預算管理辦公室，配備具有財務、審計和業務骨干等相關人員，形成“決策層-管理層-執行層”三級管理架構。著力打造高素質的預算管理人才智囊團，通過公開招聘引進具有注冊會計師、高級會計師等專業資格的人才。加強對現有財務人員的繼續教育，重點培養其業財融合能力和全面預算數據分析能力，推動財務人員從核算型向管理型轉變。同時，要建立健全預算崗位責任清單，將預算編制、執行、分析、考核等各環節的工作職責落實到具體崗位和人員，形成權責明確、流程清晰的工作機制。將預算管理能力納入干部考核評價體系，通過制度設計提升對預算工作的重視程度。

（二）完善監督考核機制

首先，推進預算執行監督信息化建設，依托預算一體化系統的預算動態監控模塊，設置資金支付預警，實現對預算執行進度、資金流向的實時跟蹤和異常情況自動預警，對預警次數、預算執行進度等關鍵指標進行實時監督。其次，建立分級分類的責任追究制度，按照“誰花錢、誰負責”原則，對預算編制、審批、執行等各環節明確責任主體，制定差異化的問責標準和處理程序。重點要加大對擅自調整預算、突破支出標準等違規行為的懲處力度。最后，強化考核結果運用，將預算執行率、績效目標完成度等關鍵指標納入單位年度考核體系，并與干部選拔任用、績效工資分配直接掛鉤。

（三）優化績效管理體系

提升績效管理水平需要構建系統化的工作機制。應當通過預算績效管理專題培訓、案例教學等方式，重點提升單位領導班子和業務部門負責人的績效理念，促使其轉變“重分配、輕管理”的傳統思維到“花錢必問效，無效必問責”的績效思維。在指標體系設計上，要結合行業特點和業務實際，建立分層分類的績效評價框架：一級指標突出單位發展方向，二級指標體現單位業務屬性，三級指標要注重可操作性，并合理設置量化標準。特別要強化績效評價結果的剛性約束，建立評價結果與預算安排、干部考核的雙向掛鉤機制，對連續兩年績效評價不合格的項目原則上不再安排預算資金，對績效突出的項目給予優先保障。

（四）建立全生命周期的預算一體化管理體系

規范預算編制與執行需要建立全生命周期的預算一體化管理體系。在預算編制環節，行政事業單位應當積極推行零基預算法，打破“基數 + 增長”等傳統模式，要求單位各業務部門對每個預算項目開展必要性論證和可行性分析，有條件的單位引入專家評審機制。要建立預算編制與單位發展的協同機制，在執行過程中，嚴格預算調整審批權限和程序，建立“業務部門申請-財務部門審核-領導班子集體決策”的單位三級審批制度，同時提報財政部門審批，杜絕隨意變更預算用途的行為。同時要健全資金支付進度管控機制，按月分析執行情況，對執行進度滯后項目及時預警，對年底突擊花錢行為嚴格禁止，確保預算執行均衡有效。

（作者單位：山東省工業和信息化研究院）