世界銀行參與開放數據治理的動因、模式與評析

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號:1000-5099(2025)04-0067-11

國際DOI編碼:10.15958/j.cnki.gdxbshb.2025.04.07

當前，國際社會推動的開放科學(open science)是一個集各種運動和實踐于一體的包容性架構，旨在實現人人皆可公開使用、獲取和重復使用多種語言的科學知識，為了科學和社會的利益增進科學合作和信息共享，并向傳統科學界以外的社會行為者開放科學知識的創造、評估和傳播進程。2021年11月，聯合國教科文組織（UNESCO)審議通過《開放科學建議書》，這標志著開放科學邁入全球共識新階段。

開放數據(opendata)是開放科學的重要組成部分。作為聯合國旗下重要的政府間國際組織——世界銀行①將“開放數據”視為一種經濟類型，其中數據代表商品，數據用戶代表“消費者”提供數據需求，政府部門和其他私營機構代表“供應商”按需生產和發布數據。與其他全球商品類似，數據具有巨大的潛力，可以帶來巨大的利益。數據被稱為“新石油”，因為雖然數據和石油都具有內在價值，但它們都必須經過“提煉\"或以其他方式轉化才能充分發揮潛力，而開放數據便是實現數據價值的重要方式之一。這一理念已融人世界銀行參與開放數據治理的所有方法之中。本文嘗試系統梳理和探討世界銀行參與開放數據治理的動因、模式與特征，并評析其成果和貢獻，以及潛在的問題和陷阱，為全球開放數據發展提供參考和借鑒。

一、世界銀行參與開放數據治理的主要動因

1.經濟層面：推動商業創新，促進經濟增長

世界銀行關注到開放數據具有巨大的經濟潛力。數據為生產用途服務的潛力本質上是無限的，如果要讓數據創造更大的價值，實現數據的共享、交換和重用至關重要。經濟學理論表明，當獲取信息的價格達到傳播的邊際成本時利益就會最大化，而互聯網已經讓從網上下載數字化數據的傳播邊際成本幾乎降為零。雖然可能會有傳播費用，例如建立開放數據門戶，以及從內部數據庫中提取數據的政策和技術工作等，但這些主要是一次性支出，所涉及的金額通常很小。2世界銀行認為開放數據為經濟增長、創新和就業創造了全新的機會。首先，開放數據能夠促進企業新業務的創生和傳統業務的優化。開放數據為企業提供了大量的信息資源，幫助企業優化運營、識別市場機會和提高競爭力。其次，開放數據不僅有助于企業發展，還能創造新的就業機會。數據分析、應用開發和數據管理等領域的職位需求顯著增加，這些崗位對于經濟的可持續發展具有重要意義。再次，開放數據能夠幫助改善投資環境。開放透明的數據環境有助于吸引投資，尤其是外資，因為投資者可以更好地了解市場情況和風險，從而做出更明智的投資決策。美國麥肯錫（McKinsey)公司基于調研表明，公共和私人來源的共享數據每年可為全球經濟創造3萬億至5萬億美元的額外價值。開放數據催生了成百上千家創業企業，同時幫助老牌公司細分市場，創新產品和服務，提高運營效率。3作為開放數據的領軍者，英國委托進行的一項獨立調查保守估計，開放公共部門信息的直接經濟效益每年約為18億英鎊，包括直接和間接效益（如通過獲取實時出行數據而節省的時間)的總體效益約為68億英鎊。4]

2.政治層面：實現高效政府，助力公共服務

孤立的數據系統是提高公共部門效率和信任度的主要障礙之一，沒有適當的數據交換，公共部門在民眾面前呈現出一個難以理解、不連貫且不可靠的分散結構。世界銀行認為，數據的易獲取性和可重用性，與政府利用數據進行決策的能力相結合，可以創造更加明智的政策，實現更具包容性和透明度的政府，以及更加高效和有效的公共服務。5]首先，開放數據能夠提高政府工作效率和服務覆蓋面。政府各部門之間的信息共享對于綜合解決社會問題非常重要。開放數據有助于打破信息孤島，促進跨部門信息共享，提高部門間的協作效率，實現更高效、更廣泛和更高質量的公共服務。其次，開放數據能夠提升政府的透明度并增強問責制。通過詳細的政府運作數據，公民能夠更好地了解政府的運作方式和決策過程，從而增強政府的可信度并確保其行為符合公共利益。再次，開放數據能夠促進公民參與，提升政府的響應能力。通過易于獲取和理解的數據，公民能夠更積極地參與政策制定和公共服務監督，提高政策的包容性和公正性，同時推動政府更好地回應公民的需求和意見，通過創新開發新的應用和服務。在擁有5000萬人口的印度安德拉邦，政府可以實時獲取和分析全州范圍內詳細的報告數據，并跨越數千個交付點監控向貧困人口提供口糧的情況，這使得責任機構幾乎可以立即發現交易故障，并快速跟進和補救。在烏拉圭，政府對開放政府的承諾以及民間社會獲取政府數據的努力促成專門門戶網站（ATu Servicio）的建立，該平臺能夠幫助公民更明智地選擇醫療服務機構，并通過增加醫療機構之間的競爭，降低了消費價格。在智利，由家庭社會登記處和預期公共受益人登記處組成的綜合社會信息系統包含了43個國家各級政府機構共享的數據，覆蓋了智利近 75% 的人口。這個跨部門數據庫確定了大約80個社會保護項目的資格，并收集了不同來源的自我報告數據、行政數據和地理數據，以供公共服務利用。6]

3.社會層面：推動開放合作，凝聚發展共識

世界銀行倡導以開放數據推動國際開放合作，凝聚全球發展共識，助力可持續發展目標。隨著世界對數據的了解越來越深人，各國政府有無數機會與本國和國際的私營企業、政府間和非政府組織合作。跨部門、跨行業和跨國界的信息共享和對話協商是及時且有效地應對國際發展問題和突發公共事件的關鍵。隨著世界各國抗擊新冠肺炎疫情，有效共享和使用數據的重要性從未如此明顯。數據收集和分析工具在診斷、檢測和預測方面對于智能應對這場危機和防止更多生命損失發揮了至關重要的作用。此外，世界銀行系統地梳理了開放數據對聯合國可持續發展目標的促進作用，為應對國際社會重大發展問題提出了開放數據方案。例如，關于氣候和環境。世界銀行認為開放數據能夠幫助城市、國家甚至全球在面對氣候變化以及隨之而來的洪水、干旱和其他極端事件時變得更有彈性。開放的數據可用于繪制社區和基礎設施地圖，以規劃供水和衛生點位置，加快清潔和衛生服務響應以及創造和發展環境衛生項目等來確保人人享68

有水和衛生設施并對其進行可持續管理。關于能源和資源。開放數據可以戰略性地、高效地支持可再生能源的發展，確保所有人都能獲得負擔得起的、可靠的、可持續的現代能源。例如，來自家庭能源調查、衛星圖像和其他來源的數據可以幫助政府和私營企業優先考慮在能源生產和電網擴張方面的投資。此外，開放數據還在防止過度捕撈、保護和可持續利用海洋資源，以及荒漠化防治、保護生物多樣性、恢復和管理陸地生態系統方面發揮重要作用。關于教育與健康。公開學校基本運作和設施的數據及信息，有助于讓公眾和領導者更清晰地了解學校教育情況，增強對學校的問責，促進包容和公平的優質教育。同時，開放數據還可以幫助糾正不穩定的糧食價格，幫助解決不公平補貼、疾病或盜竊等問題，以及提高醫療衛生效率并降低成本，確保人人都享有健康的方式生活。7]

二、世界銀行參與開放數據治理的基本模式

世界銀行參與開放數據治理的模式主要可分為三個類型：一是塑造開放數據理念的認知式治理，二是基于調研數據透析開放數據發展規律的數字式治理，三是建構開放數據策略的規范式治理。

1.認知式治理：倡導開放數據理念

認知式治理指通過塑造觀念、界定概念、傳播理念等方式對人們的認知產生影響。世界銀行主要通過推行開放政府和開放銀行理念，引導人們關注到開放數據的意義和價值，并通過界定開放數據的概念和范疇指導開放數據實踐。

世界銀行的開放政府和開放銀行理念貫穿了其在全球政府治理、銀行治理和數據治理中的各個方面，構成其獨特的開放數據戰略優勢。世界銀行認為，開放數據是推動開放政府和開放銀行議程的基礎路徑。世界銀行的開放政府理念以強化政府透明度、問責制、公民參與和響應能力為核心，正如前文所述，開放數據在促進該四個方面的發展中發揮關鍵作用。8世界銀行的開放銀行理念強調通過共享客戶許可的數據和銀行運營數據，實現銀行服務的高效透明。世界銀行將開放銀行定義為一個系統，其中銀行與第三方開發者和公司共享客戶數據，以促進金融服務創新和競爭。這種數據共享基于用戶同意，能夠在推動金融科技發展的同時，使消費者享受更廣泛的服務、更優質的用戶體驗和更低的價格。并且，開放銀行數據對規范銀行行為、減少銀行腐敗和提高監管效率也具有重要作用。9]

世界銀行界定開放數據范疇，為開放數據實踐提供理論支撐。在世界銀行語境中，“開放數據”通常指在限制最少且合法的范圍內以機器可讀和非專有的電子格式發布數據，以便任何人都可以使用常見的公共服務器或免費軟件工具獲取和使用數據。世界銀行將數據分類為“公共意圖數據”（public intent da-ta)和“私有意圖數據”（private intent data），分別指為公共目的收集的數據和私營部門作為業務的一部分收集的數據。公眾意圖數據在公共項目和政策的設計、執行和評估方面發揮重大意義。政府機構通過人口普查、行政數據收集等方式成為公共意圖數據的主要生產者，此外，公民、民間組織、非政府組織、學術機構和國際組織通過調查、眾包和其他方式對公共意圖數據的生產做出重要貢獻。私營部門為商業目的而收集和整理的數據也具有刺激發展的巨大潛力。近些年，大量爆炸式增長的新數據是經濟活動的副產物，例如企業運營的數字化、個人的手機使用、數字交易以及社交媒體互動，這些高頻率收集的數據可以提供關于個人、企業、經濟成果和經濟環境的詳細信息，不僅能夠提升企業自身的經濟效率，還可能被重新利用于公共政策需求。世界銀行認為公共意圖數據在安全的前提下必須開放，同時也應當推動私有意圖數據在合法范圍內盡可能開放。10]

2.數字式治理：從數據中總結規律

數字式治理指世界銀行作為數據的收集者和生產者，通過收集、歸納和分析數據研究全球開放數據運動的發展規律，為國際進一步踐行開放數據提供借鑒，并且通過其系統化的開放數據門戶免費公開研究數

據及成果，積極踐行數據和知識的開放共享。

世界銀行歸納開放數據的商業模式，為私營部門踐行開放數據提供經驗借鑒。世界銀行于2014年回顧了推行開放數據的公司的最新數據，并總結出了五種典型的商業模式。第一種模式是“供應者\"（Sup-pliers），這些組織將其數據以開放形式發布，允許其他人獲取和使用，包括公共部門機構和一些私營公司，例如英國火車運營公司協會（大多數鐵路運營商都屬于私營）、德國統計局和英國氣象局等。盡管數據發布帶來的收入為零，但可以由此提高客戶參與度和忠誠度，并出售基于對數據深人了解的增值服務。例如，德國統計局自2008年10月開始免費發布數據后，兩年內保費和咨詢服務的收入增長了 95% 。第二種模式是“聚合器”（Aggregators），這些組織收集和匯總公開發布的數據及其他專有數據，通過數據獲取的增值服務或分層收費模式獲得報酬，例如法國Data Publica 和英國的Placr/Transport API。第三種是“開發者\"（Developers），這些組織和個體開發人員設計、構建并銷售網絡或智能手機應用程序，以有吸引力、信息豐富的方式向客戶提供政府公開的數據，有時與官方應用程序競爭。例如紐約市地鐵系統有超過68個這樣的應用程序。第四種是“濃縮器”（Enrichers），這些組織利用開放數據獲得新的、更好的建議，并將其應用于服務或產品中，這類服務和產品在開放數據之前是不可能存在的。氣候公司通常是這種商業模式。第五種是“推動者”（Enablers），這些組織提供平臺和技術供其他企業和個人使用，同時為數據供應者和數據消費者提供成本效益高且易于獲取的服務，例如 Socrata、OpenDataSoft、MusSigma 和 Cloudera。[1]通過這些模式，世界銀行展示了開放數據如何為企業創造價值，并提供了實際案例和成功經驗，幫助更多公司在開放數據領域取得成功。

世界銀行洞察全球開放數據行動中的關鍵缺陷，突出私有意圖數據共享和監管框架的重要性。世界銀行通過其《全球數據監管調查》發現，在大部分國家中，數據治理的法律和監管框架仍有待完善，尤其是關于共享和交易私有意圖數據的監管框架。數據顯示，大多數接受調查的低收入國家中沒有針對私有意圖數據的知識產權保護。如今，各國政府在開放數據政策和信息獲取立法方面做出了重大努力，以安全地開放公共意圖數據。然而，在共享私有意圖數據方面，政府的影響力要小得多。共享私有意圖數據對于解決市場力量過度集中的問題大有幫助，對于解決重要的公共政策挑戰也至關重要，例如使用手機記錄進行接觸者追蹤以控制新冠病毒的傳播。然而，迄今為止，各國通過開放許可、提升數據可移植性和推動跨領域數據合作等措施來激勵私有意圖數據共享和交換的舉措較少，只有少數國家頒布了法律來要求共享那些被認為符合公共利益的私營部門數據。[12]

世界銀行搭建系統化開放數據門戶網站，積極踐行研究數據及成果的開放共享。世界銀行官網旨在方便所有用戶查找、下載和使用世界銀行的數據，并且所有數據都可以免費使用，僅有最低限度的限制。用戶可以通過網站頂端的搜索框和數據菜單欄目，檢索和查閱單個數據系列和整個數據集，并打包下載所有顯示的數據。“數據菜單欄目”還提供了國家、主題和指標列表，以便用戶以板塊形式系統化查閱和獲取數據，如國際債務統計、世界發展指標和國際比較項目等。世界銀行的數據銀行(DataBank)網站提供了覆蓋大量時間序列的數據，用戶可以通過高級功能選擇和細分數據集、進行定制查詢和數據下載、創建圖表和其他可視化效果。用戶還可以使用小工具（Widgets)在其他網站上嵌入動態更新的數據圖表或地圖，通過 API訪問數據，實現自定義的數據可視化和與其他數據源的實時組合。數據目錄（Data Catalog）列出了所有發布的數據和數據集，包括微數據圖書館（Microdata Library），方便用戶查閱通過對住戶、企業及其他設施的抽樣調查收集的微數據。通過這些系統化的工具和平臺，世界銀行實現了數據的免費、公開和共享，為全球開放數據運動的發展樹立了典范。

3.規范式治理：循證建構實施策略

規范式治理指世界銀行通過循證決策，為國際開放數據發展建構有效實施策略。世界銀行認為于世70

界各國而言，創建一個可信賴的“開放數據生態系統”是實現數據共享、交換和重用并創造價值的核心，各國應當為開放數據提供正確的“促成因素”和“保障措施”，這需要政府發揮主導作用，推動制度安排和治理框架、人力資源和技術架構的正確組合。

首先，明確政府在開放數據生態系統中的地位和作用。世界銀行認為，政府在開放數據中扮演著四個截然不同但又相互聯系的角色，政府不僅應將自己視為開放數據的提供者，還應將自己視為數據的領導者，催化劑和使用者。為了能夠最大限度地利用數據實現經濟增長，世界銀行為政府可以采取的政策和行動提出了建設性建議。首先，作為數據的提供者，政府需要公開和定期發布其所掌握的經濟增長和商業創新所需的數據，并穩步提高質量和優化獲取途徑。其次，作為數據的領導者，政府除了提供自己掌握的數據外，還需要提供政策以積極領導和鼓勵其他機構發布促進經濟增長和商業創新所需的重要數據，這包括區域和城市的公共部門、國有企業以及提供重要公共服務的私營部門等。再次，作為數據的催化者，政府應通過培育一個由數據用戶、編碼人員和應用開發人員組成的繁榮生態系統來孵化新的數據驅動型業務。最后，作為數據的使用者，政府應當通過開放數據計劃使公共部門能夠克服自身使用數據的內部障礙。政府需要在國家、區域和城市各級的公共部門內促進對公共數據的使用，并成為踐行開放數據的創新型私營部門的領導和客戶，領導其改善內部決策，幫助其創新服務和產品。

其次，健全為開放數據生態系統服務的可持續性制度和治理框架。世界銀行認為，開放數據需要一個有完善制度支撐的需求驅動型公共開放數據系統來推動，通過這個系統，企業和其他組織及個人可以討論并向公共部門申請他們所需要的數據，并得到及時且有效的回應。首先，開放數據生態系統應當優先發布“核心參考數據”，或者說“國家信息基礎數據”，該類數據在整個經濟發展與創新中被廣泛使用，以支撐各類企業的有效運作，包括地圖、地址數據庫、人口普查數據、道路和其他交通數據、公共消費數據以及注冊公司和其他業務的官方數據等。此外，一些最有價值和最受歡迎的數據可能不屬于公共部門本身，而是屬于國有企業、公共服務的私營運營商、學術機構或公共資助的研究人員等，例如票價、路線、時刻表和運輸服務實時運行的數據以及作為政府資助研究產生的科學數據，這類數據的開放共享也是至關重要的。同時，開放數據生態系統不僅是人們查找數據的地方，也是人們討論數據使用，查找數據的應用程序以及鏈接到相關數據集或其他資源的地方。建立更制度化和可持續性的公共開放數據生態系統是開放數據的必然趨勢，各國應該考慮如何為開放數據建立一個這樣的“卓越中心”，讓公共部門、私營部門以及全體公民都參與進來。開放數據生態系統可以專門為開放數據領域的初創企業提供孵化設施并發揮作用，提升國家在開放數據方面的專業知識和能力，并協助當地企業在提供數據豐富的服務方面進行全球競爭。

再次，為開放數據生態系統培養人力資源和完善技術架構。世界銀行倡導在政府部門、地區和直轄市內部發展開放數據技能，這些技能應該包括對開放數據相關法律的充分理解和解釋;如何提取和準備數據并以機器可讀格式發布;如何生成豐富的元數據和其他輔助材料以確保數據的可重復使用性;如何在發布數據時避免損害個人隱私（如匿名化技術);如何協助企業和其他數據用戶充分利用數據;以及在哪里可以找到匹配的技術、法律和其他資源等。開放數據的成功需要新的工作方式的變革，以及持續的領導模式和管理制度的變革。政府部門數據工作人員以及相關專家、官員需要具備理解和解釋政府數據的能力，負責不同數據集的政府專家需要負責與使用其數據的人們互動，支持和幫助人們更好地利用所需數據，這不僅包括回答問題和提供有關標準和編碼的文檔，還包括通過在線社區（如開放數據門戶網站）、研討會和講習班等方式積極地接觸民眾、開發人員、以及特定領域的創新者和企業家，形成一個卓越的“數據聯絡網\"以促進經濟增長和商業創新。此外，各個部門都應有規定的責權范圍、戰略和目標，以促進本部門和其他部門所掌握數據之間的交換、互動和再利用。同時，高等教育應當擴大專業范圍，將數據科學和分析納入其中，并且促進與高收入國家的大學和私營公司的合作。13]

三、世界銀行參與開放數據治理的重要特征

支持貧窮國家，追求公平社會，倡導國際合作是世界銀行參與開放數據治理的三大主要特征。世界銀行在治理過程中確保貧窮國家從開放數據運動中獲益，強調開放數據對構建公平社會的作用，并倡導通過國際合作優化開放數據治理。

1.支持貧窮國家：確保貧窮國家從開放數據運動中獲益

世界銀行切實關注貧窮國家利益，強調低收人國家在全球開放數據運動中的利益和價值，并為低收入國家踐行開放數據提供針對性建議。世界銀行認為，開放數據需要法律制度和多種治理工具的綜合運用才能有效實現，在這個過程中，低收入國家往往處于不利地位，他們可能缺乏基礎設施和技能來捕捉數據并將其轉化為價值，難以創建對數據系統信任的制度和監管框架，以及缺少公平參與全球數據市場及其治理的機會。

首先，關于基礎設施，低收人國家亟需改善數據基礎設施以確保公眾能夠公平獲取數據。現代數據的數字化特性對數據基礎設施提出更高要求，數據基礎設施是收集、交換、存儲、處理和分發數據的先決條件。然而，數據基礎設施的完善性和可用性在國家內部和國家之間存在顯著不平衡，尤其是大部分低收人國家可能未實現寬帶網絡普遍覆蓋，并且缺乏交換、儲存和處理數據的國內基礎設施。政策制定者可以通過為私營部門在基礎光纖網絡中的投資創造支持性環境來加快技術升級，加強對關鍵頻譜資源的有效管理，特別是在促進寬帶供應的良性競爭的同時鼓勵數據服務機構之間的合作，因為共享基礎設施可以大大降低技術升級和管理的成本。

其次，關于法律法規，低收入國家亟需建立信任的數據系統以支撐開放數據的良性發展。世界銀行認為開放數據的根基是建立一個充滿信任的數據系統，否則數據濫用、數據腐敗、數據泄露等風險將持續增大，民眾將喪失對市場和政府的信任。建立信任的數據系統的關鍵便在于完善的法律法規、監管框架和保障措施。其中，實現數據系統信任的基本前提是網絡安全，國家需要完善法律框架來要求數據控制者和處理者有效運用技術系統來保護數據安全和網絡安全，完善監管框架和保障措施來避免或限制濫用數據行為。然而，迄今為止，只有少數中低收入國家采用了適當的網絡安全法律框架。世界銀行特別強調數據保護法律框架的重要性，這樣的框架應該明確區分個人數據和非個人數據（不包含任何個人身份信息的數據)。其中，非個人數據的敏感性較低，它們在很大程度上可以通過知識產權得到充分保護，而個人數據敏感度高，保護難度大，各國需要強化數據服務機構的法律責任，確保他們為使用數據的客戶的最佳利益而行事。

再次，關于經濟政策，使開放數據與經濟政策目標保持一致是創造價值的關鍵。世界銀行強調，健全的競爭、貿易和稅收政策對于確保數據在數字經濟中為發展創造價值至關重要，這三個政策領域之間相互交織、相互作用，需要協調一致地進行政策改革。于競爭政策而言，開放數據能夠加速數據流動，對促進公平競爭有重要意義。各國應該采取強制性和自愿性措施來提高數據的可獲取性，尤其是在低收入國家，開放數據是培育競爭性數據驅動型市場的首要政策路線。于貿易政策而言，開放數據能夠推動跨境數據流動，而跨境數據流動正在成為21世紀國際貿易的標志之一。各國應順應國際趨勢調整跨境數據治理機制，以支持數字貿易經濟的方式促進數據的共享、轉移和重用，同時確保敏感信息安全并尊重個人數據保護相關法規。于稅收政策而言，開放數據能夠使數據驅動型市場獲益，從而使國家從更優渥的稅收中獲益。因此，世界銀行建議進行稅收政策改革，創建一個開放數據生態系統，利用數據驅動稅收管理，使企業和個人的納稅負擔最小化的同時為國家市場帶來更大回報。14]

2.追求公平社會：強調開放數據對構建公平社會的作用

壟斷和腐敗問題是全球社會在追求公平與可持續發展的過程中共同面臨的重大挑戰。這些問題不僅破壞了經濟競爭的公平性和市場效率，還嚴重侵蝕了公眾對政府和公私營部門的信任，阻礙了社會的進步與繁榮。世界銀行認為開放數據對消除腐敗和打擊壟斷行為具有重要意義，有利于構建更加公正、平等和開放的社會環境，推動實現人人受益的經濟增長和社會進步。

一方面是開放數據對反壟斷的意義。通常情況下，數據驅動型市場表現出正向網絡外部性，導致收益遞增和少數大型企業主導市場的趨勢，其結果可能是排斥規模較小或傳統企業進而形成壟斷，這不僅會對當地創業活動造成不利影響，還可能對消費者權益構成威脅。尤其是在發展中國家的市場，這些不利影響可能會加劇，一方面是因為新進人者更難籌集創業資本，另一方面是因為發展中國家通常缺少數據科學人才。世界銀行認為政府有兩種互補性政策工具來防范排斥小型企業和剝削數據個體用戶的風險。第一種工具是執行反壟斷法，以監督和懲罰反競爭行為。其中包括完善反壟斷法律法規;調整反壟斷案件審查框架;發展反壟斷機構的能力;以及利用數據技術進行反壟斷監管等。第二種工具是執行公平競爭法規，使新興數據驅動型企業能夠順利進人市場并在公平的環境中競爭，同時保護用戶權益，其中涉及數據治理法規、針對大型數據驅動企業的法規以及傳統行業法規等。由于這兩種政策工具相輔相成，可以根據制度環境和需要解決的問題聯合應用。此外，各國還可以通過鼓勵監管機構之間的國內合作，促進反壟斷方面的國際合作等方式推動現有的反壟斷制度更好地適應數據驅動型市場發展。

另一方面是開放數據對反腐敗的作用。腐敗是全球公共部門和私營部門面臨的重大挑戰。世界銀行通過開放數據推動反腐敗斗爭的核心策略在于提高公共和私營部門的透明度，以及加強公民參與。首先，關于提高公共和私營部門的透明度。開放數據使得腐敗行為更加難以隱藏。于公共部門而言，通過實時監控和管理公共資源的使用，可以減少貪污和濫用權力的機會。例如，電子政府采購系統(e-GP)和開放合同數據標準（OCDS）充許政府實時監控項目支出，識別投標操縱或共謀等違規操作，從而確保公共資金的有效使用。于私營部門而言，透明的信息流動使得任何不當行為都難以隱藏，從而促使企業遵守法律法規并減少腐敗行為。私營部門的許多腐敗行為往往隱藏在信息不對稱和不透明的商業環境中，如果可以公開發布公司財務狀況、合同招標過程、供應鏈信息等關鍵數據，便能使利益相關者、監管機構和公眾更容易地審查和監督企業行為。其次，關于公民參與。開放數據使公民和社會組織能夠實時監督公共和私營部門行為并做出反饋，幫助識別和解決腐敗問題。例如，在哥倫比亞，公民通過一個應用程序報告公共項目中的問題，政府據此優先調查和處理腐敗案件，這在很大程度上提高了公共服務的效率和質量。15]世界銀行通過開放數據推動反腐敗斗爭，不僅提高了政府和市場的透明度以及公眾監督能力，還注重利用技術手段識別并填補漏洞，從而在全球范圍內樹立了反腐敗的新標桿。

3.倡導國際合作：強調通過國際合作優化開放數據治理

世界銀行著重強調國際合作于全球開放數據治理的重要作用，倡導開展更廣泛和密切的國際合作來解決有關數據的新社會契約中的許多基本問題。許多開放數據治理挑戰要么無法在國家層面完全解決，要么可以通過國際合作更高效、更公平地解決。具體而言，需要在多個層面開展國際合作，從個別國家之間的雙邊監管和行政合作開始，逐步發展到區域合作和更廣泛的國際合作和全球協議。

首先，關于雙邊合作。管理數據經濟需要政府之間加強雙邊合作，特別是在國內和國際上獲取關鍵數據方面。例如，獲取相應第三國稅務機關的企業財務數據將有利于從對通過數字平臺交易的第三國公司征收的間接稅中獲取財政收入。中低收入國家的稅收管理部門需要安全地獲得最大的跨國企業所繳納的收人和利潤稅的全球分配的匯總數據，這些數據可從母國稅務機關獲得。跨境雙邊合作在保障開放數據過程中的安全性方面也能發揮重要作用，如執行反壟斷決策，聯合打擊網絡犯罪，解決數據驅動服務中的逃稅問題等。展望未來，反壟斷當局之間需要有更多的合作，特別是在影響多個國家的反競爭行為或具有跨境性質的行為上。金磚國家的競爭管理機構已開始在平臺業務上展開合作，旨在交流經驗并實現更協調統一的方法。

其次，關于區域合作。區域合作是擴大較小的中低收人國家聲音的一種方式，同時在達成全球數據治理協議這一具有挑戰性的目標上取得進展。例如，非洲稅務管理論壇認為臨時數字稅收措施的區域合作有助于最大限度地減少行政和合規成本，以及管理國家之間的競爭動態。區域合作還可以在數據基礎設施的發展中發揮有價值的作用，例如互聯網交換點和托管數據中心，這些數據基礎設施可能是較小或較低收入經濟體無法實現的。對于擁有發達的國際門戶和有競爭力的信息和通信技術部門的國家，只要鄰國之間有強大的光纖連接，并協調跨境數據流動的監管框架，就可以聚合區域需求，以支持共享設施。

再次，關于國際合作和全球協議。跨境數據共享需要在標準制定和監管協調方面開展國際合作。國際條約和示范法為這些領域的自愿合作提供了寶貴的框架。例如，在網絡安全方面，《布達佩斯網絡犯罪公約》和歐洲委員會《個人數據自動化處理中的個人保護公約》在實現國際標準趨同方面發揮了舉足輕重的作用。需要國際協調達成統一的另一個關鍵領域是數據和數據系統的互操作性，這是開放數據和數據順利跨境流動的技術先決條件。開放標準可以由特定行業(如銀行)的部門或國際標準制定組織制定，并由領先的行業參與者領導。16]此外，上文已經討論了在一個國家內部競爭、貿易和稅收政策三者之間的相互作用，而這三個領域的政策都需要國際上協調一致的行動才能更好地發揮作用。例如，一國的反壟斷措施可以影響全球活躍企業的命運，并對其他司法管轄區產生溢出效應。貿易協定以及數據共享技術標準的全球統一，對于促進數據驅動的商品和服務的國際貿易起著至關重要的作用。國際稅收政策制度決定了各國的稅權分配，而跨境稅收管理合作可以幫助確保稅收的充分獲取。

四、世界銀行參與開放數據治理的綜合評價

1.世界銀行參與開放數據治理的成果與貢獻

世界銀行主導或參與了諸多開放數據項目，其中，大約 70% 的項目是技術援助和非貸款活動，旨在幫助客戶國家從早期階段評估、設計和實施開放數據。其余 30% 的項目主要包括大型貸款項目和報酬性援助服務，將開放數據活動作為更廣泛發展目標的補充，例如數字基礎設施開發、政府數字化轉型、公共部門改革和公民賦權等。

首先，世界銀行為推動開放數據實踐提供技術援助。世界銀行所開發的開放政府數據工具包（OpenGovermmentData Toolkit)是一個集合了各種工具和知識資源的在線“活”文檔，旨在幫助各國政府建構和實施開放數據策略，同時為用戶提供了解和利用開放數據的資源和途徑。該工具包自2012年上線以來，頻繁更新以反映最新信息，已成為學習和了解不斷發展的開放數據生態系統的重要參考資料，并在2017年提供了西班牙語和法語版本，確保其在全球范圍內的可用性。通過這些工具和資源，世界銀行在全球開放數據生態系統中發揮了關鍵作用，推動了開放數據的使用和發展。在該工具包中，開放數據就緒評估(ODRA)是世界銀行開放政府數據工作組開發的一項評估工具，可用于對政府或個別機構評估、設計和實施開放數據的準備情況進行以行動為導向的評估。世界銀行已經進行或支持了45次開放數據就緒評估，其中27次為全國范圍評估，11次為地方范圍評估，包括州、地區和城市，為各國發展可持續的開放數據生態系統提供了具體的改進建議。開放數據就緒評估工具具有靈活性，可以根據政府的具體需求進行調整，例如關注衛生、教育和水數據或減貧等特定領域。世界銀行還為能源和交通部門開發了補充性的開放數據就緒評估工具，并與開放數據企業中心合作創建了商業開放數據評估工具，旨在系統地識別并解決阻礙私營部門踐行開放數據的障礙。該工具特別為中低收入國家設計，借鑒了在開放數據領域已有較大進展74

的國家的經驗。其內容重點關注企業如何使用政府數據，這些數據對其商業模式的重要性，以及企業與政府互動獲取所需數據并反饋意見的方式。自推出以來，該工具在塞拉利昂、哈薩克斯坦和塞爾維亞等國成功應用，促進了政府與企業之間的開放數據對話，幫助釋放高商業價值的數據集，并制定進一步的私營部門和公共部門合作的行動計劃。

其次，世界銀行為國際開放數據實踐提供資金援助。世界銀行通過國際復興開發銀行（IBRD）、國際開發協會（IDA），以及世界銀行自身的預算、信托基金和雙邊捐助等多種渠道提供了超過5000萬美元的資金支持。統計能力建設信托基金（TFSCB)是支持發展中國家開放數據計劃的主要信托基金來源，自2012年以來，統計能力建設信托基金資助了16個國家的20多個開放數據項目，還提供了其他區域性和全球層面的資助。此外，許多開放數據活動也得到了客戶國家政府的共同贊助，包括韓國信托基金（KTF）、澳大利亞和英國政府、全球社會責任合作伙伴（GPSA）和開放數據發展伙伴（OD4D）等。捐助資金促進了長期投資項目的形成，至少在14個國家中，國際復興開發銀行貸款和國際開發協會貸款支持了數百萬美元的開放數據實施組件。通過這些資金援助，世界銀行得以在50多個國家提供技術援助和資金支持，推動開放數據政策的實施和發展。

此外，世界銀行為提升開放數據素養開發課程與服務。世界銀行開發了一系列電子學習課程，旨在為開放數據的從業者和用戶提供必要的知識和技能。該系列課程于2017年夏季發布，通過世界銀行的開放學習平臺在線提供，包含三門課程：一是面向政府數據生產者的課程，提供啟動或參與開放數據倡議所需的詞匯和工具;二是面向公共和私營部門數據使用者的課程，幫助他們成功利用開放數據;三是專為高級管理人員和政策制定者設計的課程，簡明綜合前兩門課程的內容。這些課程模塊化且開源，可與其他培訓資源結合使用，并提供在線測試以衡量學習效果。世界銀行還開發了其他開放數據素養能力建設服務，包括基礎技能缺口調查、數據診所活動、關鍵守門員圓桌會議和獎學金項目等。通過這些活動，世界銀行幫助各國建立可持續的開放數據素養生態系統，為政府和公民提供支持和應用開放數據所需的技能和工具。[17]

2.世界銀行參與開放數據治理的問題與陷阱

世界銀行在推動全球數據治理和開放數據發展方面發揮了重要作用，然而，其中也存在一些潛在的問題和陷阱。這些問題不僅涉及數據控制權的轉移和數字主權的喪失，還涉及隱性的經濟控制手段，以及由此產生的數據殖民主義現象。

世界互聯網大會將數字主權定義為國家在國家主權的基礎上，對其境內的網絡基礎設施、實體、行為以及相關數據資源和信息系統所享有的最高控制權和獨立性。18]開放數據倡議的初衷是促進透明度、創新和經濟發展，但在實際操作中，國家往往無法完全掌控數據的使用和流向，尤其是發展中國家，可能會喪失對自身數據資源的控制權。加之，數據的采集和使用往往缺乏透明度，國家通常難以精確獲知和監控數據被如何使用、分享和儲存，特別是涉及國家安全和經濟敏感信息等關鍵數據時。國際組織和跨國公司往往會通過各種手段獲取和利用不同國家的數據資源，從而在全球范圍內增強其影響力和競爭力，開放數據則可能會導致數據控制權轉移到國際組織和跨國公司手中。這種情況下，國家的數字主權受到削弱，國家在數據治理和數字經濟發展中的自主性也受到限制。這種數字主權的喪失，為隱形經濟控制和數據殖民主義奠定了基礎。

在數字主權喪失的背景下，開放銀行和開放政府等政策就會成為國際組織和發達國家施加隱性經濟控制的有效手段。通過推動這些政策，世界銀行等國際組織能夠獲取借款國的大量數據，并借此施加影響力，使得借款國不得不遵循特定的經濟政策和治理模式。這種隱形的經濟控制手段，使國際組織在不直接干預的情況下，間接控制了這些國家的經濟走向和政策決策。例如，通過開放銀行政策，國際金融機構可以獲得借款國的金融數據和交易信息，從而影響這些國家的金融政策和經濟結構。開放政府政策則可以使國際組織掌握更多的政府運行和公共服務數據，從而在政策制定和執行過程中施加影響。這種隱形經濟控制不僅削弱了借款國的經濟主權，還可能導致這些國家在經濟全球化進程中處于不利地位。

數字主權的喪失為隱形經濟控制提供了基礎，而隱形經濟控制又通過數據資源的集中掌控和利用，最終演變為數據殖民主義。數據殖民主義是資本主義發展到數字資本主義時代所呈現出的一種新型殖民主義形式，指資本家根據“數據的剝奪性積累—商品化轉化—資本積累”這一運作過程來對新生產要素資源進行獲取并形成的新型數據治理模式。19]世界銀行和其他國際組織通過要求各國開放其數據，實際上是在全球范圍內收集和控制大量的數據資源，這些數據資源可能被用于商業利益、技術研發和市場分析，從而進一步增強發達國家和跨國公司的優勢，以及其對全球經濟和社會發展控制。這種不對稱的數據權力關系會加劇全球數字鴻溝，導致發達國家在技術和經濟上的進一步領先，而發展中國家則可能陷入數據依賴的困境。在全球開放數據治理的過程中，這些問題和陷阱需要引起高度重視。各國在建構和實施相關政策時需要保持警惕，確保數據的公平使用和自身數字主權不受侵害。

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（責任編輯：王勤美）

The World Bank's Participation in Open Data Governance: drives，Models and Analysis

KANYue，LUYuxi

(Collegeof Education，ZhejiangUniversity，Hangzhou，Zhejiang，China，）

Abstract:Open dataisanimportant partoftheopenscience movement promoted bythe international community.The World Bankadvocatesforopendatawiththeaimof promotingbusiness innovationandeconomic growthataneconomic level；achieving eficientgovernmentandupgradingpublicservicesatapoliticallevel；andfosteringopencollaborationandconsolidating developmentconsensus atasocietal level.The WorldBank’sopen data governance modelmanifests inthree types:cognitive governancethatconstructstheconceptofopendata；digital governancebasedonresearchdata thatanalyzesthelawofopendata development；andnormativegovernancethatestablishesopendatastrategies.Initsinvolvement inopendatagoverance，theWorld Bank ensuresthatimpoverishedcountries benefitfromtheopendatamovement，emphasizes theroleofopendatainbuildingafair society，andadvocatesforoptiizingopendatagovernancethroughinternationalcoperation.Inthisprocess，theWorldBank provides technicalandfinancial assistance toglobalopendata practices，develops coursesandservices to cultivateopendata literacy，andhasachievednumerousresultsandcontributions.However，theWorldBank’sopendatagovernancealsofacesissues andpitfallssuchaslossofdigitalsovereigntyformationofinvisibleconomiccontrol，andthephenomenonofatacoloialism.

Key words:The World Bank;open science;open data;data governance;open government;open bank