守“正”創“新”：政績考核轉型與新質生產力

關鍵詞：政績考核轉型新質生產力多任務委托代理注意力分配DOI：0.19592/j.cnki.scje.421527JEL分類號：D24，H11，L53 中圖分類號：F124文獻標識碼：A 文章編號：1000-6249（2025）07-055-20

一、問題提出

新質生產力是以創新、協調、綠色、開放、共享為理念的先進生產力（蔣永穆和喬張媛，2024）。政府作為驅動新質生產力發展的三大角色之一，可發揮有為政府作用，助推新質生產力躍遷（羅必良，2024a ；林毅夫等，2024）。改革開放后，中國形成了以GDP為重心的政績考核體系，政府被塑造為經濟\"數量\"推動者，導致地方政府出現“為增長而競爭\"的投資與發展偏向。其創造經濟增長奇跡的同時，也帶來了環境破壞、創新不足、產能過剩等負外部性問題，掣肘新質生產力發展（Chen et al.，2024;李書娟和徐現祥，2021）。既有研究由此倡導通過創新激勵者、綠色倡導者、數字化轉型引領者等政府角色加速形成新質生產力（劉偉，2024;魏萬青等，2025）。其局限性在于單從政府角色探討促進新質生產力發展的機制與路徑，并未觸及形塑政府角色的根源，無法擺脫制約新質生產力發展更深層的制度阻滯。在中國，政績考核體系對地方政府角色具有很強的形塑作用，甚至決定政府在經濟社會中的實際角色（顧昕等，2024）。習近平總書記也曾在多個場合提及正確政績觀對于社會發展的重要意義，黨的二十屆三中全會更明確提出要樹立和踐行正確政績觀①。由此引發的疑問是能否通過政績考核轉型（守\"正\"）重塑政府角色進而促進新質生產力發展（創\"新\"）？以及政績考核轉型（守\"正\"）如何促進新質生產力（創\"新\"）？

傳統\"唯GDP論英雄\"模式使得政府成為GDP數量追求者，其增長動力是物質和人力資本增加，而不是科技進步引致全要素生產率提升。在其導向下的政府角色難以適配高質量發展，也并不能促進新質生產力提升（顧昕等，2024）。由此，社會各界開始反思以經濟績效為主的政績考核的合理性（尚虎平，2018）。黨的十八大以來多次提出要對單純以經濟增長為目標的政績考核糾偏，并大幅提升創新、環保、民生發展等目標的權重，從而引導政府角色轉變，突出護航高質量發展②。黨的二十屆三中全會進一步強調要發展以高技術、高效能、高質量為特征的生產力，實現質的有效提升和量的合理增長③。由此而視，創新、環保、協調等目標構成了新時代政府的多元政績考核體系。有鑒于此，學界也積極探索政績考核轉型對經濟社會的根本性影響。多重證據表明，由唯經濟政績轉變為多元政績考核，有助于重塑政府角色，為優化企業創新、環境治理、城鄉協調、民生福祉提供制度保障（Zengand Bao，2024;程仲鳴等，2020;顧昕等，2024）。新質生產力是符合新發展理念的先進生產力，政績考核轉型引致政府在現有角色中更突出創新、協調、綠色、開放、共享等價值，或將成為賦能新質生產力發展的重要制度根源。然而，現有文獻鮮少關注此作用鏈路，尚缺乏關于政績考核轉型能否作用以及如何作用于新質生產力的學術探討和經驗證據。

2013年12月，中共中央組織部（下文簡稱“中組部\"）頒布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（下文簡稱“政績考核新規”），強調要糾正政府政績考核的“唯經濟增長論”①，這為考察本議題提供了絕佳樣本。因此，本文將政績考核新規頒布作為政績考核轉型的準自然實驗，基于多任務委托代理理論和注意力分配理論，并借助2010—2021年城市數據，運用廣義雙重差分模型考察政績考核轉型對新質生產力的具體影響及作用鏈路。本文可能的邊際貢獻為：第一，從新質生產力視角延展了政績考核體系的解釋范圍。已有研究多從環境治理、社會福利等角度討論政績考核轉型的具體影響，本文將之進一步延伸至新質生產力，從而豐富了關于政績考核體系的理論研究和經驗證據。第二，基于強制度背景，深化了新質生產力的驅動因素研究。發展新質生產力需要良好的制度環境為依托，而在中國政治體制下，政績考核體系通過形塑地方政府角色從而對經濟社會產生深刻影響。本文證實政績考核轉型強化了政府資助者、執法者、引導者和支持者四類角色，通過增加財政科技支出、強化知識產權保護、激發創新活力和提升創業活躍度的路徑推動新質生產力發展。這進一步明晰了新質生產力發展的制度淵源及建鏈路徑。第三，從政府治理和官員治理視角拓寬了政績考核體系的異質性影響。本文考察了不同政府效率、地方政府競爭、官員晉升激勵下政績考核轉型對新質生產力的異質性影響，有助于探索如何通過強化政府治理和官員治理鍛造一支適應新質生產力發展需要的新質干部隊伍，引領新質生產力躍遷。

二、政績考核轉型與新質生產力：回顧、特征與機制

（一）政績考核體系改革：歷程回顧

政績考核體系的逐步完善，使其成為引導政府治理角色和功能轉變的重要工具。按照演進脈絡，其大致可劃分為初創期、發展期和完善期三個階段。在初創期（1978年—1994年）：中國政府開始探索如何通過構建績效考核體系強化政府的經濟推動者角色。黨的十一屆三中全會后，以經濟建設為中心成為主線。為促使地方政府積極承擔經濟建設者角色，1979年中組部印發《關于實行干部考核制度的意見》，提出對黨政干部開展定期考核，且主要看對現代化建設所作的直接或間接貢獻①。1988年中組部印發《關于實施地方黨政領導干部年度工作考核制度的通知》，明確提出建立由“國民生產總值\"等18項經濟發展指標組成的干部崗位目標責任制。這是新中國成立后利用政績體系引導政府角色轉變的最早探索（尚虎平，2018）。

在發展期（1995年—2012年）：為引導政府角色與社會主義經濟體制改革相匹配，1995年、1996年中共中央相繼頒布《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》、《縣級黨政領導班子政績考核辦法及考評標準體系》，強調選拔領導干部要注重經濟發展、社會發展、精神文明建設和黨的建設4類實績。1998年中組部下發《黨政領導干部考核工作暫行規定》明確指出考核領導干部的工作實績主要包括\"各項經濟工作指標的完成情況，經濟發展的速度、效益和后勁\"④。雖然政績考核指標體系包含多重目標，但在實際中卻走樣為經濟指標占絕對權重。加之1994年實施分稅制改革使地方政府享有地方經濟的剩余索取權，進一步激發了地方政府發展經濟的積極性。在雙重作用下，“以GDP論英雄\"的政治錦標賽興起（周黎安，2007），政府的經濟推動者角色被過度強化，甚至演變為“唯數量主義”。在這種政績考核導向下，政府出現了選擇性政策執行、實物投資偏向、金融資源傾斜等短視行為（程仲鳴等，2020），經濟運行偏離了新古典經濟學的帕累托最優狀態（Hsieh and Klenow，2009），造成創新不足、產能過剩、環境破壞、生產低效等負外部性問題（Zeng and Bao，2024;李書娟和徐現祥，2021）。產生該結果的重要原因是受政績考核誘導，政府的經濟建設者角色被過度強化，導致環境保護者、創新引領者等角色被弱化，新質生產力發展受制。

在完善期（2013年一至今）：黨的十八大以來，中國政府開始反思以經濟指標為重心的政績考核的局限性（顧昕等，2024），并期望通過扭轉“唯GDP主義\"的政績考核觀，強化政府在科技創新、環境保護、民生就業等方面的作用，將政府角色更好地與高質量發展目標匹配。2013年12月中組部發布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確要求不再把經濟增長當作主要目標并大幅增加科技創新、環境保護、社會保障與就業等內容的考核權重，標志著政績考核體系向多維政績目標轉型①。2020年中組部《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》進一步強調以高質量發展為目標，構建創新、協調、綠色、開放、共享并重的政績考核體系②。至此，多維政績考核體系趨于完善，政府各類角色的配比更加均衡，新質生產力得以加速形成。

（二）政績考核轉型與新質生產力：典型事實

政績考核體系緣何能引起政府在經濟社會中的實際角色發生變化？從縱向政府關系可挖掘理論線索。一般而言，政府上下級間是委托代理關系（張璋，2017），當政府需要同時處理多個政策任務時，則形成多任務委托代理體系。根據多任務委托代理框架，代理人通常需要同時處理多個任務，激勵強度對不同任務發揮著差異化的注意力分配功能。當委托人改變某一任務的激勵強度時，代理人會根據任務的激勵強度重新分配在不同任務間的注意力和資源（Holmstromand Milgrom，1991）。在此基礎上，政績考核轉型實則通過激勵目標調整政府的注意力和資源分配，改變了政府的實際角色。更具體地，在注意力稀缺的情境下，組織及其行動者為獲取政績獎勵會把更多注意力和資源投入激勵強、見效快的顯性績效目標，而選擇性忽視激勵弱、見效慢的隱性績效目標（Simon，1947）。在傳統考核體系中，經濟績效權重高，屬于強激勵目標;而創新、環保等目標的權重較低，為弱激勵目標。屆時，地方政府官員為獲得更高的績效獎勵和晉升激勵，會將更多的注意力和資源投放到經濟發展上，過度強化政府的經濟推動者角色，并不斷擠占其他發展目標，從而產生財政支出結構偏向、資源配置失衡的扭曲現象（程仲鳴等，2020），不利于培育新質生產力。而政績考核轉型后，高經濟績效權重的激勵秩序不再，各項目標的邊際績效（即激勵強度）發生變化，其中經濟增長任務由強激勵轉為弱激勵，反之創新、環保等指標則由弱激勵轉為強激勵。這激勵地方政府將注意力和資源投放于新目標上，強化了政府創新引領者、環境保護者等角色，更有利于促進新質生產力發展。表1反映了政績考核轉型前后全國GDP增長目標及財政支出變化，不難看出政績考核轉型前政府角色偏向“重經濟”“重生產\"而\"輕創新”“輕環保”，而政績考核轉型后GDP增長目標不斷下降，科技、環保、社會保障與就業等財政支出則大幅提升，說明政府角色正朝向引領高科技、高效能、高質量發展的方向轉變，成為助推新質生產力的關鍵主體。

表12010年以來中國GDP增長目標及財政支出變化

單位：億元

數據來源：中國統計年鑒及政府工作報告。

那么，政績考核轉型及其相伴的政府角色重塑如何直接影響新質生產力發展呢？出于親善本能，政府作為產業導向的引領者，深度嵌入著新質生產力發展全過程（羅必良，2024b）。政績考核轉型通過目標激勵轉換調整政府角色及其功能，大幅度增加了政府在科技創新、綠色環保、社會保障等任務上的注意力和資源投入，使政府成為新興產業的引領者，從而加快形成以科技生產力、綠色生產力、數字生產力為核心的新質生產力。首先，政績考核轉型有助于驅動地方政府支持科技創新和產業發展，加速形成科技生產力。政府掌握著大部分的社會資源，在傳統以經濟績效為主的政績考核下，地方政府會偏好將資源投資到基礎設施建設、重工業生產等具有投資周期短、見效快、兌付性高的行業，這種粗放型的規模經濟發展模式會導致資源錯配，不利于全要素生產率提升和產業結構升級。政績考核轉型后，將科技創新、產業結構升級納入政績考核體系，有助于激勵地方政府扭轉資源偏向，將更多資源投放至科技創新領域，并引導資源密集型產業向知識和技術密集型產業轉型。通過科技創新和產業結構優化能推動戰略性新興產業和未來產業發展，形成科技生產力（盛曉菲，2022）。其次，政績考核轉型有助于激勵政府增強環境治理，培育和形成綠色生產力。地方政府在傳統政績考核體系下容易出現片面追求經濟增長甚至不惜以犧牲環境為代價的自發行為。環境規制政策的不完全執行會導致市場出現劣幣驅逐良幣的“逆向選擇”，甚至使部分高環保標準企業被迫退出市場。而政績考核新規提高了環保考核權重，能有效激發政府的環保動機，由此強化對環保型企業和綠色產業鏈的支持力度，這有助于提升綠色全要素生產率，形成綠色生產力（Zeng and Bao，2024）。最后，政績考核轉型有助于驅動政府積極推進普惠金融和信息惠民，加快生成數字生產力。傳統政績考核體系下地方政府偏向建設成生產型政府，擠壓了人力資本投資和民生福祉項目支出。而將社會保障與就業等指標納人新型政績考核體系，可促使地方政府積極通過完善網絡基礎設施建設、推進數字金融、構建智慧醫療等措施強化公共服務供給。數字平臺、數字信息、數字資源、智慧服務在全民中的普惠、共享和應用，有助于生成數字生產力（趙永輝和羅宇，2022）。

（三）政績考核轉型與新質生產力：影響機制

首先，政府作為科技創新的資助者和知識產權保護的執法者（劉婉鈺和毛世平，2024），政績考核轉型會強化政府的上述角色，激勵政府增加財政科技支出和強化知識產權保護，從而促進新質生產力發展。一方面，政府財政具有優化資源配置及激勵作用，有助于提高社會投資、創造和生產效率（理查德·A.馬斯格雷夫和佩吉·馬斯格雷夫，2003）。更注重科技創新的政績考核體系強化了政府的創新資助者角色，有助于改變政府的財政支出結構，激勵政府增加科創直接投資、科創財政獎補與科創稅收優惠等財政科技支出。而統籌財政科技資金大力支持科技創新和研發生產，有助于加速關鍵核心技術攻關和實現創新突破，培育新質生產力（劉婉鈺和毛世平，2024）。另一方面，新制度經濟學認為，知識產權制度能增強創新主體的商業化利益，是引導外部效應內部化的重要激勵（Coase，1960）。政績考核轉型強化了科技創新的考核權重，除了激勵政府增加財政科技支出，還能強化政府的執法者角色，激勵政府更積極地開展知識產權保護和建設公平有序的知識產權交易平臺，打通創新激勵的堵點卡點。而知識產權作為知識經濟時代與技術創新、成果轉化直接相關的戰略資源，對新質生產力具有技術供給和制度供給雙重作用。知識產權既可作為生產資料參與生產，也能與其他知識資源組合參與現代化生產，形成知識生產力。同時，通過制度化設計加大關鍵核心技術的知識產權保護力度，有助于加速各項科技創新成果合法流通和轉化應用，加速形成新質生產力（張楊和劉江彬，2024）。

圖1具體作用鏈路

其次，政府作為市場創新的引導者和社會創業的支持者（程仲鳴等，2020），政績考核轉型會引導政府將利好政策和資源引流至創新創業領域，不斷激發市場創新活力和提升創業活躍度，加速新質生產力生成。一方面，科技創新是發展新質生產力的核心要素，必須加強科技創新，特別是原創性顛覆性創新。GDP錦標賽會引致地方政府形成\"重生產\"的財政支出偏向，大量擠占創新資源，降低市場創新積極性并助長低質量創新。政績考核轉型后，科技創新調整為強激勵政績目標，政府的創新引導者角色得到強化，并通過加強財稅獎補、政策支持等引導社會創新，能激發各類主體創新活力（程仲鳴等，2020）。社會創新活力的增強有助于加快創新平臺建設、匯聚創新資源，促進顛覆性突破性創新，形成新技術新動能新優勢，助推新質生產力發展（魏萬青等，2025）。另一方面，企業作為孵化新質生產力的關鍵主體，構建良好的制度環境以釋放全社會創業動能對培育和發展新質生產力至關重要（Acemoglu et al.，2005）。傳統政績考核下政府形成了特定的投資和發展偏向，嚴苛的市場管制會限制個體的創業發展空間。而政績考核形成多維目標后，強化了政府的創業支持者角色，有助于扭轉政府的資源配置偏向，把更多的資源配置到社會保障與就業等任務上，形成更加公平有序的發展環境，能有效提高社會創業活力（孫啟新等，2022）。而創業活躍度的提升尤其是創新型企業的增加有助于加速新質勞動力匯聚、加大新質勞動資料應用和加快新質勞動對象發展，催生新產業新業態新模式，形成新質生產力（朱波和曾麗丹，2024）。具體作用鏈路如圖1所示。

綜上，本文提出假設：

假設 H₁ ：政績考核轉型有助于推動新質生產力發展。

假設 H₂ ：政績考核轉型能強化政府的資助者和執法者角色，通過激勵政府增加財政科技支出和強化知識產權保護的路徑促進新質生產力發展。

假設 H₃ ：政績考核轉型能強化政府的引導者和支持者角色，通過激發市場創新活力和提高社會創業活躍度的渠道推動新質生產力發展。

三、模型、變量與數據

（一）模型構建

為準確識別政績考核轉型對新質生產力的因果效應，本文將2013年12月頒布的政績考核新規作為政績考核轉型的準自然實驗，借鑒NunnandQian（2011）的研究，采用廣義雙重差分模型進行估計。采用這一識別策略的邏輯是，當所有的研究對象同時受到政策沖擊（只有處理組無控制組），但處理強度存在系統差異時仍可繼續使用雙重差分模型。關鍵在于將傳統雙重差分模型中個體維度的政策分組虛擬變量替換為不同個體受到政策沖擊強度形成的連續型變量，即構建廣義雙重差分模型（GeneralizedDID）。2013年12月，政績考核新規在全國施行，各城市間沒有涇渭分明的處理組與控制組，但響應強度存在一定差異，故可根據各城市受到的沖擊情況構建連續變量。此外，廣義雙重差分模型具有利用時間外生性規避內生性問題以及更細粒度捕捉政策效果的優勢（王怡璞和王文靜，2018）。因此，使用廣義雙重差分模型有助于提升政績考核轉型評價效果的準確性與穩健性。

政績考核新規的頒布標志著以經濟績效為主的政績考核轉變為注重創新、環保、衛生、社會保障等目標協同發展的多維政績考核體系。根據多任務委托代理理論，多維政績考核體系的轉變會改變各項任務的激勵強度，使政府重新調整在各項任務間的注意力分配和資源配置。由此而言，政績考核前后政府的注意力和資源配置的變化可表征政績考核轉型強度。資源配置可能因資源結構、儲備程度等差異導致其量化缺乏可比性，而在注意力分配上，不論官員崗位、性別、年齡等特征存在何種差異，“注意力\"都存在客觀生理極限，具有可比性（陳科霖和谷志軍，2022）。因此，本文使用政績考核新規頒布前后各城市政府的注意力分配變化來衡量政績考核轉型的政策沖擊強度，構建如下模型。

其中， NQPF_it 為被解釋變量，代表城市i在t年的新質生產力。Attention;是2014年城市i的政府注意力分配變化程度，具體用城市i在科技、教育、環保、衛生、社會保障等方面的2014年政府注意力相對2013年政府注意力的變化程度衡量。數值越大表示城市i的政府注意力變化越大，說明政績考核轉型的沖擊越強。Post是城市i在t年的時間虛擬變量，以政績考核新規頒布為界限，2014年及以后表示為1，否則為0。用2014年政府注意力分配變化與政績考核轉型時間虛擬變量交乘構建政績考核轉型的連續型變量 （Attention_i×Post_t） 。系數 β 是政績考核轉型影響新質生產力的政策效果，數值顯著為正表示政績考核轉型有助于促進新質生產力發展。 X_it 為一系列控制變量。 v_i 為城市固定效應， λ_r 為年份固定效應， Pro_pt 為省份與時間交互項， Dis_it 為地理距離與時間趨勢的交乘項， ε_it 為隨機誤差項。

（二）變量選取

1.被解釋變量

新質生產力。習近平總書記強調，新質生產力是以創新為主導，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，符合新發展理念的先進生產力質態（羅必良，2024b）。眾多學者或基于馬克思主義理論從新質勞動者、新質勞動資料、新質勞動對象三要素（王玨和王榮基，2024），或基于量變質變規律從量的積累、質的提升、新的拓展三個過程（陳慶慶，2024），或基于高質量發展目標的科技生產力、數字生產力、綠色生產力三個維度（盧江等，2024），構建了新質生產力綜合評價體系。其中，從新質勞動者、新質勞動資料、新質勞動對象構建指標體系是應用最為廣泛的策略。因此，本文也從這三個維度構建城市新質生產力的綜合評價指標體系。

首先，勞動者作為最活躍的生產要素，是推動新質生產力發展的首要資源。發展新質生產力必須不斷強化勞動者知識技能培育、擴大高素質勞動者規模、提高勞動者價值創造能力，打造新質勞動者。因此，從勞動者培育、勞動者規模、勞動者能力三個維度測度新質勞動者。其次，與傳統勞動資料相比，新質勞動資料在基礎設施、生產能源、技術條件上具有更強的信息化、綠色化、智能化屬性，能為生產活動提供更綠色、智能、安全的生產條件（盧江等，2024）。因此，從基礎設施、生產能源、技術條件三個方面測度新質勞動資料。最后，新質勞動對象作為新質生產力的發展基礎，主要通過新型產業建設、生態環境保護、數字化發展來改進勞動生產方式和提高生產水平（王玨和王榮基，

表2城市新質生產力綜合評價指標體系

2024）。因此，從新質產業、生態環保、數字化發展維度構建新質勞動對象測度指標。由此，形成共9個一級指標、18個二級指標、25個三級指標的城市新質生產力綜合評價指標體系，具體如表2所示。對各指標原始數據進行標準化處理以消除量綱基礎上，使用熵值法進行指標賦權，計算各城市新質生產力綜合指數。

2.解釋變量

政績考核轉型。2013年12月中組部頒布政績考核新規強調不能僅把經濟績效當作績效考核主要指標，要更注重創新、教育、環保、社會保障與就業等指標的考核。由此，可用政績考核新規頒布前后地方政府在這些績效目標上分配的注意力相對變化程度表示政績考核轉型沖擊強度。首先，由于注意力分配無法直接測度，而政府工作報告通常體現著政府近期的行動目標和政策導向，因此，常用政府工作報告關鍵詞詞頻表征政府注意力分配情況（肖紅軍等，2021）。鑒于此，本文對2013年和2014年各城市政府工作報告進行政策文本分析，計算科技創新、教育文化、環境保護、社會保障與就業、醫療衛生、城鄉發展、交通與安全7個方面共112個關鍵詞的詞頻總和。在此基礎上將2014年詞頻相對2013年詞頻的變化數量作為政府注意力變化的代理變量。為便于比較，對其標準化處理轉化為0—1之間的連續變量（Attention），數值越大，表示政府注意力變化越大，即政績考核轉型沖擊強度越大。其次，根據政績考核新規頒布時間（2013年12月）設置政績考核轉型的時間虛擬變量（Post），2013年及以前為0，2014年及以后為1。最后，將政績考核轉型的政府注意力變化與時間虛擬變量進行交乘，構建各城市各年度反映政績考核轉型的變量 （Attention_i×Post_t） 。

3.機制變量

本文的機制變量包含財政科技支出、知識產權保護、創新活力和創業活躍度。首先，參考產健和許正中（2020）的做法，采用各城市政府財政科學支出衡量財政科技支出。其次，借鑒沈國兵和黃鑠珺（2019）的研究，采用各城市人民法院對知識產權審判結案數量衡量知識產權保護水平。由于各市級人民法院沒有公布知識產權審判結案數量，本文選用北大法寶司法案例庫中收錄的各市人民法院審理的知識產權審判結案數作為其代理變量，由此構建知識產權保護強度。再次，依據翟立宏等（2024）的經驗，采用各城市專利申請數量衡量創新活力。最后，參考袁禮和龔鈺涵（2023）的做法，根據企業成立年份、行業、地址等信息，清洗整理各城市國民經濟行業大類的新創企業總數，衡量創業活躍度。

4.控制變量

參考既有研究，本文設置了如下控制變量：（1）經濟發展水平（Light），夜間燈光亮度能夠反映地區的經濟產出水平，因此采用各城市夜間燈光亮度數據即DN總值與柵格數的比值表示區域經濟發展水平。（2）產業結構（Indut），用第三產業增加值占地區生產總值的比重衡量。（3）固定資產投資（Cap），采用固定資產投資額與地區生產總值的比值測度。（4）勞動生產水平（Lab），用地區生產總值與總就業人數之比表示。（5）外商投資（Ftrade），用當年實際利用外資與地區生產總值的比值衡量。（6）外貿程度（Forinv），使用進出口總額與地區生產總值之比反映。（7）金融發展水平（Finan），采用金融機構貸款余額與地區生產總值之比測度。（8）消費水平（Consume），使用社會消費品零售總額與地區生產總值之比衡量。此外，本文還控制了省份與時間的交互項、地理變量（城市距離港口最近距離）與時間趨勢的交乘項，以控制省份、地理因素的影響。

（三）數據來源及描述性統計

為深人考察政績考核轉型對新質生產力發展的長期影響，本文將中國城市作為研究對象，形成2010—2021年共277個城市的平衡面板數據。相關數據來源于《中國城市統計年鑒》《中國火炬統計年鑒》《中國科技統計年鑒》，以及各地國民經濟和社會發展統計公報、各地政府工作報告、地級市人口普查數據、CNRDS數據庫、EPS數據庫、北京大學開放研究數據平臺等，部分缺失數據使用插值法補齊。變量描述性統計如表3所示。

表3描述性統計

四、實證結果與分析

（一）基準回歸結果

本文采用廣義雙重差分模型估計政績考核轉型對新質生產力的影響。表4第（1）一（5）列報告了依次加入城市固定效應、年份固定效應、省份與時間交互項、地理變量與時間趨勢的交乘項、控制變量的基準回歸結果，估計系數均在 1% 水平上顯著為正。結果表明政績考核轉型對新質生產力發

表4基準回歸結果

注：、*和***分別表示 10% 5% 和 1% 的顯著水平，括號內為聚類穩健標準誤。下同。

展具有積極影響。具體而言，相比政府注意力變化較小的城市，政府注意力變化較大的城市的新質生產力獲得了更大幅度提升，假設1得到驗證。

（二）平行趨勢檢驗

雙重差分模型能準確識別政策有效性的前提是滿足平行趨勢假定，即在進行政績考核轉型前，處理組（政府注意力變化較大的城市）和控制組（政府注意力變化較小的城市）的新質生產力發展水平的變化趨勢相對平行。本文以政策沖擊前一年（2013年）作為基期，構建了如下模型進行平行趨勢檢驗。

其中， Δt=-4 表示政績考核轉型前第4年（2010年）， Δt=7 表示政績考核轉型后第7年（2021年），其他以此類推。其他變量定義與模型（1）相同。圖2為根據模型（2）得到的平行趨勢圖。由圖2可知，政績考核轉型前各期的估計系數均不顯著異于0，表明各城市的新質生產力發展水平在政績考核轉型前滿足平行趨勢假定。

圖2平行趨勢檢驗

（三）安慰劑檢驗

為避免回歸結果是由偶然事件等隨機因素所致，本文采用500次隨機重復抽樣的方法進行安慰劑檢驗。圖3為安慰劑檢驗結果，根據系數估計值及核密度函數分布圖可以看出，回歸系數落在0附近且服從正態分布，與基準回歸結果系數估計值差距較大，說明基準回歸結果并非隨機產生，回歸結果具有穩健性。

（四）內生性及穩健性檢驗

1.更換解釋變量

經濟發展目標的設置體現了政府部門對經濟增長的重視程度。通常而言，目標設置越高，政府將會以越強的干預力度實現經濟增長。政績考核新規將政績考核從以經濟績效為主向多維政績考核轉型，表明更加重視經濟發展質量而非數量（陳科霖和谷志軍，2022）。因此，地方政府官員也會通過下調經濟增長目標的方式提升經濟發展質量。因此，本文借鑒孟祥慧和李軍林（2023）的做法，將各城市2014年政府工作報告中提及的經濟發展目標與2013年經濟發展目標相比，計算2014年經濟發展目標的相對增長率，作為政績考核轉型的代理變量。若增長率越小，說明經濟發展目標下調力度越大，越積極響應政績考核轉型。為便于理解，乘以-1進行標準化，數值越大表示對政績考核轉型響應力度越大。由此與政績考核轉型時間虛擬變量交乘進行回歸。由表5第（1）列可知，結果依舊顯著正相關，表明政績考核轉型能顯著提升新質生產力的結果穩健。

圖3安慰劑檢驗

2.減少樣本偏差

如果處理組（政府注意力變化較大的城市）和控制組（政府注意力變化較小的城市）存在系統差異會對結果產生干擾。因此，在構建政績考核轉型二值型虛擬變量基礎上，使用傾向得分匹配法（PSM）重新匹配樣本后進行雙重差分檢驗，以減少樣本選擇性偏誤。結果如表5第（2）列所示。回歸系數依然顯著為正，說明基準回歸結果穩健。

3.調整研究樣本

考慮到不同城市在行政級別、區位條件、經濟發展水平等方面存在差異，可能導致對政績考核轉型的響應效率存在差異，由此影響對新質生產力的作用效果。因此，本文剔除4個直轄市和5個自治區的樣本。表5第（3）列為調整研究樣本后的回歸結果，估計系數仍然顯著為正，再次驗證假設1成立。

4.排除極端值

為避免樣本存在極端值可能導致估計結果偏誤，本文對被解釋變量和控制變量進行上下 1% 的縮尾處理。表5第（4）列的結果表明政績考核轉型依然顯著提高新質生產力發展水平，說明結果穩健。

5.合成雙重差分模型

廣義雙重差分實質上仍是雙重差分模型，在一定程度上可能存在平行趨勢不可驗證造成的結論有偏風險。合成雙重差分模型（SDID）綜合了合成控制模型和雙重差分模型的優勢，通過給控制組個體與處理前時期賦予個體和時間權重，并加入固定效應，重新合成與處理組具有相同事前趨勢的控制組，能弱化對平行趨勢的依賴，提高政策評估效應的穩健性和精確度（Arkhangelsky etal.，2021）。因此，本文在構建政績考核轉型二值型虛擬變量基礎上，采用合成雙重差分模型進行檢驗。結果如表5第（5）列所示，平均處理效應依然在 1% 水平下顯著正相關，驗證了基準回歸結果的穩健性。

6.雙重機器學習模型

新質生產力受到眾多因素影響，采用雙重差分模型可能存在模型設定偏誤以及因協變量過多產生維度詛咒問題。而雙重機器學習模型（DML）具有非參估計優勢，既能處理線性回歸也能進行非線性檢驗，能有效規避模型誤設。同時能加人高維控制變量并自篩選擬合抽取協變量集合，避免產生維度詛咒（Chermozhukovet al.，2018）。因此，本文采用雙重機器學習模型的支持向量機算法，并進一步加入控制變量二次項，按照1：5的樣本分割比例進行計算。表5第（6）列為其估計結果，依然顯著為正，證實基準回歸結果穩健。

7.排除外生政策沖擊

新質生產力發展受到制度、市場、創新、數字化等諸多因素影響，這些政策可能會干擾政績考核轉型對新質生產力的政策效應，因此需要加以排除。本文借鑒卜寒等（2023）的研究，從制度環境、市場化水平、科技創新、數字化轉型四個維度分別選取“鏈長制\"試點、市場準人負面清單試點、自主創新綜合試驗區、大數據綜合試驗區四個可能產生干擾的政策，對其加以控制。表5第（7）列為同時控制這四項外生政策后的回歸結果，估計系數依然顯著為正，說明排除同期其他政策干擾后，政績考核轉型依然能顯著促進新質生產力發展。

8.工具變量法

雖然本文通過廣義雙重差分模型和加入更多控制變量解決了一部分內生性，但仍難免存在遺漏變量問題，并且政績考核轉型與新質生產力之間也可能存在互為因果關系，由此產生內生性問題。因此，本文采用兩階段最小二乘法（2SLS）進行內生性問題處理。

表5穩健性檢驗

本文采用本省其他城市主政官員的平均年齡是否在53歲以下作為政績考核轉型的工具變量。研究表明，官員年齡是從官員自身角度衡量官員晉升激勵的最重要影響因素，其中，53歲是城市官員晉升激勵變化的年齡臨界點（楊建坤和陳淑云，2022）。與超過最大普升年齡的官員相比，年齡越小的官員擁有更多的晉升機會，這會促使他們對政績考核新規做出更強烈的回應（吳建祖和王碧瑩，2023）。此外，官員晉升激勵強弱與競爭對手的晉升機會大小有關。如果競爭對手的年齡也小于53歲，則意味其也擁有較高的晉升機會，這會激勵本地官員對政績考核產生較強回應，以增加晉升的概率（楊建坤和陳淑云，2022），這滿足了相關性。同時，本省份其他城市官員的平均年齡不會直接影響本地的新質生產力，只能通過對本地官員產生晉升壓力和激勵，進而影響本地對政績考核新規的響應程度來影響新質生產力發展。這滿足了外生性。鑒于經濟、創新、環境等方面的績效與市長晉升更為密切（吳建祖和王碧瑩，2023），選用2014年本省其他城市市長的平均年齡是否在53歲以下進行分組，若小于53歲標記為1，否則為0，以此與政績考核轉型的時間虛擬變量交乘構建政績考核轉型的工具變量。兩階段最小二乘法的回歸結果如表5第（8）—（9）列所示，第一階段的估計系數在 1% 水平上顯著為正，且弱工具變量檢驗的F值為3036.64，遠超過經驗規則的16.38，證明不存在弱工具變量問題，工具變量選擇合理。而考慮工具變量后，第二階段的回歸結果也顯著正相關。說明即使考慮內生性問題，政績考核轉型能提升新質生產力的因果推斷依然成立。

五、機制檢驗與異質性分析

（一）機制檢驗

參照江艇（2022）的機制檢驗思路，在模型（1）的基礎上構建機制檢驗的廣義雙重差分模型，由此檢驗政績考核轉型通過激勵政府增加財政科技支出、強化知識產權保護、激發市場創新活力和提升創業活躍度來促進新質生產力發展的作用機制是否成立。

Support_i=α+βAttention_i×Post_t+θX_it+v_i+λ_t+Pro_-λ_pt+Dis_-λ_it+ε_ii

Protect_i=α+βAttention_i×Post_t+θX_ii+v_i+λ_t+Pro_-λ_pt+Dis_-λ_it+ε_ii

Enterprise_i=α+βAttention_i×Post_t+θX_ii+v_i+λ_t+Pro_-λ_pt+Dis_-λ_ii+ε_ii

其中，在模型（3）—（6）中， Support_it?Protect_it?Innovate_it?Enterprise_it/ 分別表示城市i在t年的財政科技支出、知識產權保護、創新活力、創業活躍度。其他變量定義與基準回歸模型（1）相同，以此檢驗作用機制效果。表6匯報了機制檢驗的回歸結果。

首先，表6第（1）列為財政科技支出機制的檢驗結果。結果表明，政績考核轉型強化了政府的創新資助者角色，有助于激勵地方政府增加研發投資、財稅獎補等財政科技支出。充足的科研資金保障有助于激勵企業等創新主體積極參與科技創新研發活動，加速實現突破式顛覆性創新，形成新質生產力。其次，表6第（2）列為知識產權保護機制的檢驗結果，結果表明政績考核轉型強化了政府的執法者角色，有助于引導政府通過制度設計和法治保障強化知識產權保護，這可有效激發各類創新主體的創新積極性和保護其創新成果，加速成果轉化，為新質生產力發展營造良好創新生態。最后，表6第（3）—（4）列結果表明，政績考核轉型強化了政府的市場創新引導者和社會創業支持者角色，能顯著激發市場創新活力和提升社會創業活躍度。一方面，通過激發各類創新主體的創新活力，可匯聚更多創新資源，加快實現顛覆性突破性創新，發展新質生產力。另一方面，各類主體創業活力的進發尤其是創新型企業的噴涌能加快各類生產要素流動和創新技術開發應用，開辟新產業新業態新模式，加速新質生產力生成。由此，假設H2和假設H3得到驗證。

表6機制檢驗

（二）異質性分析

1.政府效率異質性

不同政府效率會表現為不同的公共服務質量和政策響應速度（祁懷錦等，2019），可能導致對政績考核轉型政策做出不同反應。本文采用地區生產總值與一般性財政支出的比值衡量政府效率，并通過中位數劃分高低兩組，探索不同政府效率下政績考核轉型對新質生產力的差異化影響。結果如表7第（1）—（2）列所示，在高政府效率組，政績考核轉型對新質生產力的影響顯著為正，而在低政府效率組沒有通過顯著性檢驗，說明在高政府效率地區政績考核轉型對新質生產力的促進效果更顯著。可能的原因是，擁有較高效率的政府，通常具備較強的工作效率和財政基礎，因此在政績考核新規出臺時能迅速做出適應性轉變，及時推進多維政績考核目標，這有利于推動符合新發展理念的新質生產力提升。而效率較低的政府通常存在著決策過程慢、執行效率低等問題，因此對政績考核新規的響應周期較長，由此可能會對政績考核轉型對新質生產力發展的提升效果產生負面影響。

表7異質性分析

2.地方政府競爭異質性

地方政府競爭一直是府際關系研究的核心議題，也是形塑政府行為的重要驅動機制（Breton，1998）。在壓力型體制下，地方政府競爭較強的地區，有更大的動力做出有利于轄區發展的政府行為。由此來看，不同地方競爭強度可能會影響地方政府對政績考核新規的響應和執行效果。因此，借鑒趙強等（2023）的研究，從財政競爭、外資競爭、創新競爭三個維度構建地方政府競爭體系。其中，財政競爭選取人均地方財政支出表示，外資競爭采用人均實際利用外資表示，創新競爭采用財政科技支出占地方財政支出的比重表示。使用等權重加權平均法得到地方政府競爭強度，該值越大表示地方政府競爭越激烈。按照中位數將其分為高低兩組，探討不同政府競爭強度驅動下政績考核轉型對新質生產力的影響。結果如表7第（3）—（4）列所示，在地方政府競爭較強的地區，政績考核轉型與新質生產力顯著正相關，而在競爭較弱的地區未通過顯著性檢驗。說明地方政府競爭越強，越有發展壓力，會更積極地采取措施支持轄區發展政績考核新規注重的多維績效考核任務，以獲得更高的績效獎勵和晉升激勵。而多元化任務的全面發展將有助于推動全要素生產率提升，加速形成新質生產力。

3.官員晉升激勵異質性

地方政府競爭行為最終會表現為對績優者的普升，因此，不同晉升激勵水平下地方政府官員會有不同的注意力傾向和發展動機。作為理性經濟人，地方政府官員為在晉升中取得有利優勢，會積極提升\"顯性\"績效。政績考核轉型提高了科技創新、環境保護、社會保障等任務的激勵強度。這會驅使地方官員更積極推進科技創新、綠色發展和消耗過剩產能，這有助于加快新質生產力生成。由此可見，不同的官員晉升激勵水平會使政績考核轉型影響新質生產力的效果產生差異。本文借鑒邱善運等（2023）的做法，采用相對GDP增長率、相對失業率、相對財政盈余的綜合指數衡量普升激勵程度，其中，GDP增長率和財政盈余小于當年全省平均數標記為1，否則為0;失業率大于當年全省平均數標記為1，否則為0。三項指標中符合其中一項及以上標記為高晉升激勵，不符合則標記為低晉升激勵，由此考察其異質性影響。研究結果如表7第（5）—（6）列所示，在強官員晉升激勵的分組，政績考核轉型在 1% 水平上顯著提升新質生產力發展水平，而在普升激勵水平較低的分組，僅有 10% 的顯著效果，且作用系數明顯低于高晉升激勵組。這說明在高晉升激勵水平下，地方官員更有動力響應政績考核轉型，推動科技創新、產業升級和綠色發展，加快形成新質生產力。

六、結論與啟示

（一）結論

本文借助政績考核新規形成的準自然實驗，基于多任務委托代理和注意力分配理論，運用廣義雙重差分模型考察了政績考核轉型對新質生產力的影響。得到如下結論：

首先，政績考核轉型有助于促進新質生產力發展，主要是因為政績考核轉型促使政府角色更適配高科技、高效能、高質量的發展環境，從而能更好地賦能新質生產力發展。其次，機制分析表明，一方面，政績考核轉型能強化政府的資助者和執法者角色，通過增加財政科技支出和增強知識產權保護，為發展新質生產力創造良好的制度環境。另一方面，政績考核轉型會強化政府的引導者和支持者角色，通過激發市場的創新活力和提升創業活躍度，為發展新質生產力蓄勢賦能。最后，異質性分析證實，在不同政府效率、不同地方政府競爭強度、不同官員普升激勵水平下，政績考核轉型會對新質生產力產生異質性影響。其中，在高政府效率、強地方政府競爭和強官員晉升激勵的地區作用效果更好。

（二）啟示

本文的政策啟示在于：

第一，研究結果表明，政績考核轉型能有效提升新質生產力。促使政府角色更適配高質量發展和全要素生產率提升是政績考核轉型促進新質生產力發展的主要原因。因此，一方面，應持續完善干部政績考核評價體系，適度加大有助于推動新質生產力發展的科技創新、綠色發展、產業升級、數字化建設等指標的考核權重和激勵強度。通過提高政績考核的正向激勵，激發地方政府官員發展新質生產力的積極性主動性創造性，充分發揮有為政府作用。另一方面，也要引導地方政府官員樹立正確的政績觀，立足長遠目標和高質量發展，防范策略性創新、盲目創新等短視行為。

第二，機制分析表明，政績考核轉型強化了政府的四類關鍵角色，并從增強財政科技支出、知識產權保護、創新活力和創業活躍度四個方面來促進新質生產力發展。因此，首先，政府應通過增加創新投資、經費支持、財稅補貼、科研獎勵等方式繼續加大財政科技支持，強化新質生產力發展的資金保障。其次，政府應持續優化知識產權體制機制并加快建設高標準的知識產權交易市場，促進知識技術信息的交易、流通、擴散與共享，加速科技成果轉化形成新質生產力。再次，政府應通過制度賦權、政策傾斜、資源供給等方式充分激發各類創新主體的創新積極性，打造全民參與的創新生態，為新質生產力持續供能。最后，政府應通過政策扶持、平臺搭建、創業孵化、技能培訓等方式充分激發社會創業活力，催生更加多元化的新產業新業態新模式新職業，培育和形成新質生產力。

第三，異質性分析證明，高政府效率、強地方政府競爭、強晉升激勵水平下政績考核轉型對新質生產力發展具有更強的提升效果。因此，首先，應通過加快數字政府建設、提升干部素養、簡化行政流程等方式提高地方政府效率，以有為政府引導新質生產力建設。其次，應通過因地制宜制定發展策略、推動創新引領發展、加強區域合作等方式提高地方政府實力和區域綜合發展水平，為提升轄區內新質生產力水平創造良好的發展環境。最后，應通過強化績效考核、完善普升制度、加大黨政干部培育力度等方式鍛造一支高素質的干部隊伍，為引領新質生產力躍遷持續賦能。

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Uphold \"Fundamental\" Principles and Break \"New\" Ground： Transformation ofGovernment Performance Evaluation and New Quality Productive Forces

WeiWanqing YeQiuzhi Chen Yongzhou

Abstract：The transformationof governmentperformanceevaluationanditsaccompanyingchangeintheroleof government have significantimplications forthedevelopmentofnewqualityproductive forces.However，theexisting studies haveexplored the mechanismand path of promoting new qualityproductive forces development solely from theroleof the government，and havenottouchedontherootcausesofshaping theroleof the government，sotheycannotreallygetridof the deepersystemicblockagethatrestricts thedevelopmentofnewqualityproductiveforces.Infact，China'sgovernmentperformanceevaluationsystemhasastronginfluenceon theroleoflocalgovernmentsandevendeterminestheactualroleof government intheeconomyandsociety.Thequestion thatarises is whetheritisposible toreshape theroleof government through the transformation of govermment performanceevaluation （uphold fundamental\" principles）andthus promotenewquality productive forces （break \"new\"ground）.And howcanthe transformationof governmentperformance evaluation （uphold\"fundamental\"principles）contributetothedevelopmentofnewqualityproductiveforces （break\"new\"ground）？Therefore，this studyemploysaquasi-natural experiment，createdbythenew2O13 governmentperformanceevaluationregulations，toexamine thespecificimpactsandthechainof actionofthe transformationof govermmentperformance evaluationonnewquality productiveforces.Theanalysis isbasedona GeneralizedDiference-in-Diferences modeland2010-2021citydataunder theprincipal-agentandatention allocation frameworks.Itwas found thatthetransformationof governmentperformance evaluationpromotes thedevelopmentofnewqualityproductiveforces.This isbecausethetransformationof govermmentperformanceevaluationleadstoachangeintheroleofgovernment，whichinturnfocuses moreattentionandresourcesonthedevelopmentofnewqualityproductiveforces.Mechanism testsshow that，on theonehand，the transformationofgovernment performance evaluation strengthens theroleof thegovernmentasa financierand enforcer，andcreatesafavorableinstitutionalenvironmentforthedevelopmentofnewqualityproductiveforcesbyincreasingfiscal expenditureonscienceandtechnologyandstrengthening intellectualpropertyprotection.Ontheotherhand，thetransformationof govermmentperforance evaluation willdeepentheroleof thegovernmentasagudeandsupporter，accelerating thegenerationofnewqualityproductiveforces bystimulating innovationand enhancing.Heterogeneityanalysisconfirmsthatthetransformationof government performance evaluationhasaheterogeneous effectonnewquality productive forcesunder diferentconditions，with stronger efects incities withhigh governmentefciency，strong local governmentcompetitionand strong incentives forpromotionofofficials.Thefindingsofthestudynotonly extendtheexplanatoryscopeoftheperformanceappraisalsystemfromtheperspectiveof newqualityproductiveforces，butalsoprovidearealisticbasisforpromotingthedevelopmentofnewqualityproductive forces through theestablishment ofacorrect view of performanceand the governance system of offcials.

Keywords：TransformationofGovernmentPerformanceEvaluation;NewQualityProductiveForces;MultitaskingPrincipalagentRelationship;Attention Allocation

（責任編輯：徐久香）