基于組織職能變遷的村委會財務管理職能定位思考

中圖分類號：F230文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2025）07-069-03

一、引言

村民委員會作為基層群眾自治組織，最早可以追溯至1980年廣西宜山與羅城兩縣農民自發組成的一種準政權性質群眾自治組織—村民委員會，此時村委會的功能僅限于協助政府維護社會治安。1982年，我國憲法認定了村民委員會的法律地位，為村委會職能定位以及職責履行提供了法律依據。財務管理作為村委會眾多管理活動中的一項經濟管理活動，對于村委會工作開展以及民主決策、民主管理與民主監督職能履行發揮著十分重要的促進作用。然而，隨著《村民委員會組織法》關于村委會在公共事務與公益事業管理、村民自治活動開展、民主權利的行使以及集體經濟發展等職能的拓展，對于村委會財務管理職能建設提出更高的要求。為探究城鄉融合背景下財務管理職能如何更好地促進村委會治理主體性功能、輔助行政功能以及發展經濟功能等三大組織職能履行，本文基于村委會組織職能變遷與財務管理模式演化過程，闡述了村委會財務管理職能應定位于資金籌措職能、資源配置職能與風險防控等三個方面，從而適應村委會組織職能演化拓展過程對于財務管理職能的你能不能新要求。

二、新中國成立以來的村委會組織職能演化過程

財務管理作為從生產實踐過程中分離出來一項專門管理活動，其核心任務是服務于組織目標及組織職能履行。財務管理模式是財務管理活動服務組織職能履行的管理體制與運行機制統稱，一定時期的財務管理模式應當與組織職能定位相適應，從而更好地發揮財務管理服務于組織職能履行之目標。

（一）新中國成立至人民公社時代社會治理職能的變遷過程

新中國成立之初至1953年之前，中國農村每家每戶在自己的土地上耕種，除了交公糧之外，剩下的自負盈虧。

1.生產資料所有制形式從互助組、初級社到高級社的變遷過程。新中國農村社會治理組織形式發端于我國農業合作化運動時期，新中國成立初期，農村社會治理組織形式變遷主要沿著生產資料私有制向集體所有制度集中，期間經歷了從互助組、初級社到高級社的變遷過程。其中，互助組是個體經濟基礎遵循“自愿互利、等價交換”原則組成的集體勞動組織。初級社（初級農業生產合作社）是在互助組基礎上，以個體農民自愿組織起來的半社會主義性質集體經濟組織。高級社（高級合作社）是生產資料是歸集體所有的集體經濟組織，初級社與高級社之間的根本差別，在于初級合作社的生產資料是農民私有。

2.人民公社“政經合一”組織形式的變遷過程。人民公社最初是由高級合作社的小社并大社而來，是一個涵蓋工、農、商、學、兵五位一體，政治、經濟、文化與軍事全面結合的政權與生產組織。人民公社采取“政社合一\"與“三級結構”的組織形式，公社內部實行“三級所有”（農村生產資料分別屬于人民公社、生產大隊、生產隊三級組織所有）、“隊為基礎\"（生產隊作為人民公社的基本核算單位）制度。人民公社通過行政和意識形態的手段和渠道，把城市以外的幾乎所有地區、行業和人員都統一于一個高度集中的行政系統之中，解決了國家的計劃統疇與農民個體利益之間的矛盾，降低了國家實施統購統銷等政策的交易費用。

盡管人民公社這種組織形式在一定程度上促進了農業生產特別是農村基礎設施建設步伐，但其作為計劃經濟大包大攬時代的產物，嚴重制約了勞動生產效率提升與農民自主性作用的發揮。

（二）改革開放時代的村委會職能變遷

隨著農村家庭聯產承包責任制的實施，我國農村基層政權組織及農村社會治理發生了巨大變化，特別是1982年12月五屆全國人大五次會議決定恢復設立鄉一級農村基層政權組織后，人民公社被宣告退出歷史舞臺，從而改變了人民公社政社合一的體制。村委會組織形式出現是一定歷史階段產物，村委會職能主要依據《村民委員會組織法》規定賦予。在鄉村振興戰略的大背景下，村委會職能主要包括統籌規劃、產業引領與公共服務保障等三大職能。

一是統籌規劃職能，主要通過編制鄉村發展規劃，使其與國家及鄉村振興戰略的總體目標相契合。二是產業引領職能，主要通過支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟，尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，保障集體經濟組織和村民合法的財產權和利益。三是公共服務保障職能主要通過辦理公共事務和公益事業，保障村民開展自治活動、行使民主權利與促進集體經濟發展等。

（三）城鄉融合背景下的村委會職能變遷

城鄉融合發展與鄉村振興是現階段我國農村發展的重要路徑選擇，實施城鄉融合背景下村民委員會功能需要結合村委會與集體經濟組織“政經合一”制度變遷與否進行重新定位來認識。

一是城鄉融合發展背景下村委會組織職能變遷是伴隨著人民公社“政經合一\"制度消亡過程而產生的。在人民公社改為鄉鎮政府以后，鄉鎮一級“政經合一”體制被打破，生產大隊和生產隊雖然也改為建制村和村民小組，但村莊一級的“政經合一”體制卻被保留下來。二是集體成員界定無固定規則可循，一遇政策調整、利益擴張、成員變動等情況，往往就要引發新一輪博弈。三是不少村莊在成員認定、產權管理、土地調整等問題上屢屢發生“判決”與“票決”的沖突。四是除維持自身運轉，村莊集體經濟組織還要負擔村級社會治理、基礎設施、公共服務等各項開支，集體經濟負擔甚重。五是我國村民委員會與農村集體經濟組織大多實行“兩塊牌子一套人馬”，一些村莊經濟體量龐大，公權力“含金量”畸高，少數人侵占、支配集體資產甚至透過這一物化形式支配和控制“集體”的現象屢禁不止。上述弊端不斷在村莊現代化轉型中制造“體制性摩擦”，經濟發達地區的城中村、城郊村問題尤為嚴重。

三、村委會組織多元職能與財務管理職能定位

財務管理職能是財務運行中所固有的功能，是村委會管理職能重要組成部分，主要通過對村委會財務活動進行計劃、組織、指揮、協調和監督，確保村委會財務活動的有效性和合規性。村委會財務管理職能主要源于經濟活動過程中資金運動及其所體現的經濟關系，是作為村委會眾多管理活動中的一項經濟管理職能，主要包括籌資管理職能、資源配置職能與風險防控職能。

（一）資金籌措職能

資金籌措是村委會指為保障公共事務和公益事業等職能履行而開展的組織收入與籌措資金的一種行為。在村委會財務管理眾多職能中，籌資是村委會財務管理的首要職能，主要因為資金是村委會職能履行的物質條件與基本保障。為了做好村委會資金籌措工作，村委會主要領導及財務人員需要根據村委會年度工作計劃及其上級預算安排情況，制定合理的資金籌措計劃，確保村委會職能履行有相應資金規模來支持事業發展。村委會財務籌措渠道在改革開放初期至農業稅全面取消前，村委會資金來源途徑包括村莊集體經濟收益、基層政府財政撥款與村莊“三提五統\"等三個方面。從資金來源主體上，村委會財務籌措渠道分為外部籌資與內部籌資兩種形式。

一是外部籌資職能。村委會通過外部渠道籌措的資金主要包括財政轉移支付資金、上級補助收入等。其中：財政轉移支付資金系村委會履行公共事務與公益事業職能所取得的收入來源，包括經常性財政撥款收入與財政專項撥款。上級補助收入主要包括政府相關主管部門在脫貧解困以及鄉村振興過程的產業資金投入、公共事業與公益事業等投入資金。二是內部籌資職能。村委會通過內部籌資渠道取得的資金來源，主要包括村集體經濟收入來源的適當補充、接收捐贈以及其他形式取得的資金。

（二）資源配置職能

村委會財務管理的資源配置職能是指通過對現有人力、物力與財力等村級公共經濟資源的合理分配安排，實現村級財務資源的有效使用，獲得最大可能的經濟效益與社會效益。村委會作為一個基層群眾自治組織，其財務管理的資源配置職能主要通過預算編制、預算執行與預算監督等形式，促進村委會收支平衡和結構優化、村委會公共事務職能履行與農村集體經濟繁榮發展等目標實現。細分下來，包括保障性職能、引導性職能、彌補性職能等。

1.保障性職能。村委會資源配置功能主要通過有計劃的財務收支活動安排，保障村委會職能履行的基本需要。一是村委會領導及兩委人員的工資支出需要，確保村委會組織機構的正常運行秩序；二是村委會公共事務職能履行的運轉支出需要，保障村委會公共服務職能履行；三是特定專項資金支出需要，保障村級公共設施建設等公共事務職能的履行。

2.引導性職能。村委會財務管理要通過對村級人力、物力與財力資源的有效配置，引導財力資源流向村級公共管理、公共服務與公共事業等領域，從而更好地發揮村委會的基層群眾自治組織職能。

3.彌補性職能。村委會通過村級人力、物力與財力資源的合理配置，引導資源流向村級公共基礎設施、村級殘疾人弱勢群體等公益事務或者公共事務中，從而彌補市場機制對于村級公共事業配置資源的不足，更好地發揮村級財務資源配置的社會效益功能。

（三）風險防控職能

財務管理學中風險是指投入與產出及效果之間的不確定性，一是強調風險表現為收益不確定性;二是強調風險表現為成本或代價的不確定性；三是強調通過債務作為投入資金來源，因為收益不確定性而造成債務還本付息困難的可能性。具體到村委會，財務風險防控職能重點落實到村委會財務風險防控、村委會經營風險防控與村委會廉政風險防控等三個方面。

一是加強村委會財務風險防控。村委會財務風險主要指因為借貸融資行為而導致的不能按期償還債務所產生的風險。村委會借貸融資行為包括兩種形態，一是村委會公共設施建設過程向銀行及其他金融機構借入的銀行貸款；二是村委會在沒有財政專項補助前提下，通過自籌資金等方式進行村級公共設施過程建設所產生的隱性債務。加強村委會財務風險的防控重點，一方面，應對村委會融資行為特別是通過隱性債務融資行為進行嚴格管控；另一方面，強調村委會應嚴格預算約束，做到“量入為出、收支平衡”，防止“寅吃卯糧\"現象發生。二是強化村委會經營風險防控。村委會經營風險主要是村委會在推進集體經濟發展過程中，由于生產經營變動或市場環境改變而出現投資損失的可能性。由于村委會屬于非經濟組織，其自身不能夠直接參與經濟活動，由集體經濟組織進行經濟活動。然而，發展產業屬于市場行為，村委會在鄉村產業振興過程中通常都會面臨經營虧損等風險。關于村委會經營風險的防控措施，主要應做好以下兩個方面的工作。一方面，要將集體經濟產業振興發展越來，只有產業興旺，才能從根本上避免經營風險;另一方面，處理好農村集體經濟組織主體功能與村委會主導功能關系，防止村委會“越俎代庖”，同時加強村民代表在推進農村集體經濟投資決策中的民主參與、民主公開與民主監督。三是重視村委會廉政風險防控。廉政風險是指黨員干部在執行公務或日常生活中發生腐敗行為的可能性。村委會廉政風險主要指村委會黨員干部在執行公務過程中或日常生活中出現謀求私利等腐敗行為的可能性。

如何加強村委會廉政風險的防控，一是村委會領導要加強廉潔自律，民主決策，公私分明，建立健全財務制度，做到每筆收支都有合理合法的手續；二是上級黨委政府及相關監督部門應加強對村委會領導“一崗雙責”職能履行及廉政風險監督。

四、結語

新中國成立以來，村民委員會組織職能經歷了多次變遷。不同歷史時期的社會經濟環境塑造了不同的組織職能，其職能范疇不斷拓展、內涵持續深化。財務管理職能也應在資金籌措、資源配置與風險防控等方面精準定位，以適應組織職能的動態變化。隨著鄉村振興戰略和城鄉融合發展的推進，村民委員會在鄉村治理中的核心地位將更加突出。進一步完善財務管理職能體系，強化其與組織職能的協同，是提升村委會治理效能推動農村經濟社會高質量發展的重要途徑。只有這樣，村民委員會才能在復雜多變的時代背景下，充分發揮組織職能，為鄉村繁榮穩定貢獻更大力量。

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