專訪高國力：準確把握我國城市發展的新階段新使命

7月14日至15日在北京召開的中央城市工作會議，以建設“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市為目標，對新時代城市工作作出全面部署。

與2015年召開的上一次中央城市工作會議相比，本次會議的召開背景已發生深刻變化。到2024年底，我國城鎮化率已達67%，城市大規模擴張的“高潮期”已過，增速明顯放緩。

中央為何在這個時間節點召開城市工作會議？此次城市工作會議重點解決什么問題？會議釋放哪些信號？本刊記者專訪了中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力。

首提兩個 “轉向” 明確歷史方位

《中國經濟周刊》：相比10年前，此次中央城市工作會議召開的背景是什么？

高國力：2015年召開的中央城市工作會議具有鮮明的時代特征。當時我國正處于城鎮化快速推進階段，但同時暴露出諸多問題，“大城市病”日益凸顯、城市發展方式粗放、新城新區盲目擴張等現象普遍存在。

當前，我國常住人口城鎮化率即將突破70%這一關鍵節點。根據國際經驗，城鎮化率超過70%后，增長速度將逐步放緩。

在此背景下召開這次中央城市工作會議，是面向2035年基本實現社會主義現代化遠景目標，對我國城市發展提出了新的更高要求。因此，會議更加突出目標導向，在繼續防范和解決城市發展問題的同時，對未來一段時期我國城市發展的戰略方向和重點任務等作出更加具體的部署。

《中國經濟周刊》：會議指出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這兩個“轉向”的重大判斷，對城市發展有何重要意義？

高國力：此次中央城市工作會議作出的兩個“轉向”判斷，是對我國城市發展歷史方位的精準把握，具有重大戰略意義。

第一個轉向是“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期”。這一判斷既符合世界城市化進程的普遍規律，也契合我國當前城鎮化發展階段特征。快速增長期主要表現為規模擴張和速度提升，而進入穩定發展期后，雖然增速放緩，但更加注重結構優化、功能完善和新舊動能轉換。這意味著城鎮化工作的重心將從過去追求規模、速度、比重，轉向更加注重質量、效益和競爭力提升。

第二個轉向是“城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”。這一判斷基于我國城鎮化進程的現實基礎和特征。經過改革開放以來的快速發展，城市硬件設施、公共服務以及生產生活生態功能已基本完成大規模建設階段的任務。特別是隨著國土空間規劃對城市增長邊界的剛性約束，傳統的粗放式擴張模式已難以為繼。這一轉變倒逼城市必須立足存量空間，通過新技術、新業態、新模式的應用，推動空間優化、結構調整和功能升級，實現資源要素的提質增效，從而保持城市持續發展的活力。

優化城市體系"夯實城市發展空間布局

《中國經濟周刊》：這次關于城市群和都市圈有了新提法——“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，什么是組團式、網絡化？

高國力：“組團式、網絡化”這一表述并非全新概念，但其作為“現代化城市群和都市圈”的定語確實是首次出現。

我國作為國土遼闊、人口眾多的大國，新型城鎮化不可能在所有區域同步推進，必須堅持集中、集聚、集約的發展模式。這種模式的核心就是“組團式”發展，即以中心城市為節點，集聚人口、產業及相關配套設施，形成區域增長極。具體到我國國情，這體現為19個城市群構成的宏觀組團格局。

從空間尺度來看，這種組團式發展具有雙重維度：在全國層面，19個城市群相當于19個大型組團，未來城鎮化進程中的人口、產業、要素集聚將主要在這些區域拓展深化；其他區域則根據資源環境承載力、區位條件和功能定位的不同，推動城市差異化布局。

“網絡化”則強調組團間的立體聯通：一方面，通過高鐵、高速公路、航空、信息網絡等現代化綜合交通體系實現城市群間的互聯互通，促進勞動力、商品、資金、技術等經濟要素流動；另一方面，各城市群內部通過交通基礎設施和數字網絡強化次級組團間的聯系。

這種多尺度、立體化的網絡結構，既包含國家級城市群之間的宏觀網絡，也涵蓋城市群內部的微觀網絡，共同構成中國特色的現代化城市群發展架構。

"《中國經濟周刊》：此次會議再次提出“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，怎么理解縣城在城鄉融合中發揮的關鍵作用？

高國力：2022年5月，中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。此次中央城市工作會議再次強調分類推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，凸顯了縣城在城鎮化格局中的戰略地位。

我國幅員遼闊，區域差異顯著，19個城市群雖然構成了城鎮化的核心引擎，但廣袤國土上分布的1800多個縣（縣級市）和2萬多個鎮同樣承擔著重要功能。

這些區域不僅是保障國家糧食安全、生態安全和邊境安全的重要支撐，更是吸納農村人口就近就地轉移的關鍵載體。近年來，隨著超大特大城市生活成本上升，中西部地區已出現人口回流現象，這進一步凸顯了縣城在促進就地城鎮化方面的“蓄水池”功能。

著力優化現代化城市體系應當采取“抓兩頭帶中間”的發展策略：一頭是以城市群、都市圈為重點，培育參與國際競爭的核心引擎；另一頭則以縣城為基本單元，搭建城鄉融合發展的橋梁。

這種雙軌并行的城鎮化路徑，既避免了人口過度向大城市集中，又能通過縣城的提質升級帶動鄉村全面振興。在此框架下，各地大中小城市可根據資源稟賦、區位條件以及產業基礎，形成特色鮮明、功能互補的城鎮體系，共同構建符合中國國情的新型城鎮化格局。

建設宜居城市 彰顯人民屬性

《中國經濟周刊》：關于宜居城市，此次會議提出加快構建房地產發展新模式。新模式主要指什么？

高國力：過去粗放式城鎮化發展導致部分城市存在大量閑置、低效的房地產資源。當前，我國城市房地產存量規模已相當可觀，人均住房面積和戶均套數均達到較高水平。此次會議為房地產行業轉型指明了方向，未來將重點推進存量資源的分類消化、盤活和整合利用。

具體而言，在保障性住房方面，可通過政企合作機制，將部分過剩商品房轉化為保障性住房。政府應發揮引導和支持作用，企業則需主動調整經營策略。當前，農業轉移人口市民化進程帶來了巨大的保障性住房需求，包括配售型商品房、租賃型住房和公租房等多種類型。但現實中存在供需錯配問題，亟須打通商品房與保障房之間的轉化通道。

在改善性需求方面，隨著降首付、降利率、減稅費等政策實施，市場已呈現積極變化。建議根據不同城市特點，針對市民改善性需求實施精細化政策，持續釋放盤活住房存量、提振市場的積極信號。

《中國經濟周刊》：2015年會議提出“加快城鎮棚戶區和危房改造”，這次會議提出“穩步推進城中村和危舊房改造”。

高國力：過去10年，我國各大城市在“棚戶區”“城中村”“危舊房”方面的改造已取得顯著成效，但相關工作仍需持續推進。

從“城中村”改造來看，雖然許多城市已實施大規模整治，但由于城中村本質上是城市化進程中的特殊產物，即在城市建成區內仍保留集體土地性質的特殊區域，不同城市的改造進度存在差異。部分城市的主要改造任務已基本完成，而另一些城市仍面臨較大改造壓力。

至于“危舊房改造”，其范疇更為廣泛，不僅包括存在安全隱患的老舊住房，還涉及小區基礎設施的整體改造提升。

此次會議重點突出危舊房改造，是要求優先處置建筑年代久遠、存在安全隱患的房屋。即便在北京、上海這樣的超大城市，危舊房改造仍是一項重要任務，需要與老舊小區改造統籌推進，分類施策、分步實施。

編輯：鄭雪 zhengxue@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭