中國不同城市非道路移動機械低排放控制區(qū)政策研究

文章編號：1674-6139（2025)06-0010-06

中圖分類號：X321文獻標(biāo)志碼：A

Research on Low Emission Control Zones Policy for Non-Road Mobile Machinery in Different Cities of China

Yang Tao，Ma Chenggong，Zhang Fan（ChinaAutomotive TechnologyResearch Center Co.Ltd.，Beijing10O176，China）

Abstract:Basedonthecombingofthepolicycontentsonlowemisioncontrolzonesfornon-roadmobilemachineryindiferentcit iesinChina，tissudydscuesteurntstatusoftheolcyinforaspctsiplmentatiooendclasficatofool as，emisionsandardsndtyesofontroledmachineryndpeformanceadregulatorymechansms.Inthefaceoftetrendfhte ningairqualityontrolallocalitissouldontiuetopromoteteegistratioofonoadobilemacineryodesinthefutuesu ringtheaccuracdctiessofteegstatiofoatiosedooalevelontaraceiti，teato tificallyandrallfielowisiocontrolzoandearlspecifetesofachirytoegulatdAdditioallyosid erationshouldbeiventointroducingrelevantfinancialandfscalsuportoliciestopromotetendevelopmentofonoadobile machinery and reduce pollutant emissions.

Keywords:non-road mobile machinery；low emission control zone；policy analysis

前言

非道路移動機械，指用于非道路上的，既能自驅(qū)動又能進行其他功能操作的機械;或不能自驅(qū)動，但被設(shè)計成能夠從一個地方移動或被移動到另一個地方的機械，包括但不限于工程機械、農(nóng)業(yè)機械、林業(yè)機械、材料裝卸機械、發(fā)電機組等[1]。高排放非道路移動機械的排放物包括顆粒物、氮氧化物、揮發(fā)性有機物等，近年來非道路移動源的顆粒物排放在移動源中的占比逐年升高[2]，對大氣環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，同時也嚴(yán)重威脅了人體健康[2-4]。中國相繼出臺了《中華人民共和國大氣污染防治法》、《非道路移動機械排放污染物監(jiān)控技術(shù)要求》等文件，明確了非道路移動機械排放控制的目標(biāo)和要求。與此同時，隨著科技的進步，低排放非道路移動機械已經(jīng)得到了廣泛發(fā)展和應(yīng)用。因此中國各地通過實施非道路移動機械低排放控制區(qū)政策，可以有效控制非道路移動機械的排放，保護環(huán)境、改善空氣質(zhì)量，并推動中國可持續(xù)發(fā)展。

1非道路移動機械低排放控制區(qū)管理現(xiàn)狀

1. 1 實施情況

為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善空氣質(zhì)量，進一步減少非道路移動機械污染物排放，各地城市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量狀況，并按照《中華人民共和國大氣污染防治法》第六十一條的要求，劃定并公布禁止高排放非道路移動機械使用的區(qū)域。截至2022年底，共有315個地級及以上城市已經(jīng)劃定非道路移動機械低排放控制區(qū)[5]。研究基于各個城市的政府網(wǎng)站、生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站收集相關(guān)政策文件，總共收集到276個地級及以上城市的信息，涉及區(qū)域包括4個直轄市 ?22 個省份和5個自治區(qū)。（見表1）

從各地政策實施年份來看（如圖1所示），2020年發(fā)布實施相關(guān)政策的城市最多有127個，占比高達(dá) 46% ;其次2019年有50個城市出臺“劃定高排放非道路移動機械進行區(qū)域”的政策。2017年和2018年發(fā)布實施的政策，現(xiàn)在仍在進行的城市相對較少;5個城市(廊坊、江門、德陽、資陽和銀川)已經(jīng)推出最新的非道路移動機械管控政策，于2024年正式施行。25個城市的政策或于2023年和2024年到期，即將面臨新政策的出臺；此外2020 年雙碳目標(biāo)提出，在“碳達(dá)峰”和“碳中和”大背景下，未來非道路移動機械的管控可能進一步加嚴(yán)。因此，研究通過對中國不同城市現(xiàn)有非道路移動機械管控政策的梳理和分析，可為未來進一步降低非道路移動機械的排放，助力雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)提供思路。

1.2管控區(qū)域范圍及分類

從不同地級及以上城市劃定的高排放非道路移動機械進行區(qū)域范圍來看，大部分城市均將市中心城區(qū)納入管控范圍。市中心城區(qū)通常為一個城市的商業(yè)、文化和交通中心，人口密集、車流量大。將市中心城區(qū)劃定為高排放非道路移動機械禁行區(qū)域，可以減少氮氧化物、顆粒物等污染物的排放，改善空氣質(zhì)量，保護人民健康，同時可以提高城市的環(huán)境質(zhì)量及交通運行效率和安全性。

在劃定現(xiàn)有高排放非道路移動機械禁行區(qū)域的基礎(chǔ)上，20個城市特別指出其轄區(qū)內(nèi)所屬的重點用車單位廠區(qū)、機場、港口、碼頭、鐵路貨場、物流園區(qū)及工礦企業(yè)廠區(qū)等使用非道路移動機械密集區(qū)域禁正使用高排放非道路移動機械，涉及城市包括天津、邯鄲、張家口、滄州、廊坊、沈陽、營口、遼陽、朝陽、佳木斯、洛陽、平頂山、安陽、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、信陽、周□、汕頭和貴港。從各城市分布情況來看（如圖2所示），河南省將重點區(qū)域納入管控范圍的城市最多有7個，占比達(dá)到 42.1% ；其次是河北省和遼寧省，均包含4個城市，占比為 21.1% 。河南省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以制造業(yè)為主，主要包括機械制造、鋼鐵和化工等行業(yè)[，將鐵路貨場、物流園區(qū)和工礦企業(yè)納入重點管控范圍有利于促使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，推動可持續(xù)發(fā)展。

天津、上海、濟南、武漢、西安等22個城市對高排放非道路移動機械禁行區(qū)域進行分類管控，其中山東省有7個城市，占比最高為 31.8% （如圖3所示），主要分類包括一類禁用區(qū)和二類禁用區(qū)、核心禁用區(qū)和一般禁用區(qū)等。總的來看，一類禁用區(qū)和核心禁用區(qū)多為市中心城區(qū)等人口密度較大、經(jīng)濟水平較高的重點區(qū)域，二類禁用區(qū)和一般禁用區(qū)多為市中心城區(qū)以外的部分重點區(qū)域；從管控依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來看，一類禁用區(qū)和核心禁用區(qū)選取的排放標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格且納入管控范圍的非道路移動機械類型更加廣泛。根據(jù)城市不同區(qū)域的環(huán)境敏感型、人口密度和經(jīng)濟活動等因素對管控區(qū)域進行分類，可以更合理地配置資源和管理措施，避免對經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生負(fù)面影響，同時能夠確保措施的執(zhí)行具有科學(xué)性和可操作性。

1.3排放標(biāo)準(zhǔn)及管控機械類型

目前，中國各地級及以上城市出臺非道路移動機械低排區(qū)相關(guān)政策依據(jù)的排放標(biāo)準(zhǔn)主要有三種，分別是GB20891－2007《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法（中國I、ⅡI階段)》、GB20891－2014《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法（中國第三、四階段)》和GB36886－2018《非道路移動柴油機械排氣煙度限值及測量方法》，不同城市基于本地實際情況選取適當(dāng)?shù)呐欧艠?biāo)準(zhǔn)制定政策。

從各個城市現(xiàn)行政策依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來看，根據(jù)GB36886-2018中“III類限值”和“多項標(biāo)準(zhǔn)組合”制定政策的城市最多為89個，占比為 32.2% ;其次是依據(jù)\"國ⅡI及以下(2016年4月1日前生產(chǎn))\"標(biāo)準(zhǔn)的城市有63個，占比為 22.8% ；依據(jù)“國I及以下（2009年10月1日前生產(chǎn)）”標(biāo)準(zhǔn)的城市較少為26個，占比為 9.42% （如圖4所示）。由此可以看出，更多的城市選擇標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對非道路移動機械進行管控，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的城市未來也將面臨進一步加強管控的挑戰(zhàn)。對于“多項標(biāo)準(zhǔn)組合”，多為排放限值和煙度限值的組合，其中“國I及以下 +III 類限值”占比最高為 23.6% ;其次是“國Ⅱ及以下 +III 類限值”和“國I及以下 + 國Ⅱ及以下”，占比均為 15.7% （如圖4所示）。因此各地未來進一步加強非道路移動機械管控時，可以考慮同時管控排放限值和煙度限值，以達(dá)到非道路移動機械不斷更新?lián)Q代、降低污染物排放的目標(biāo)。

研究對不同城市納入管控范圍的非道路移動機械類型進行整理，并將276個城市分為九大類型，分別為“標(biāo)準(zhǔn)中全部機械、工程機械、工程機械 + 材料裝卸機械、工程機械 + 農(nóng)業(yè)機械 + 林業(yè)機械 + 材料裝卸機械 + 其它、工程機械 + 農(nóng)業(yè)機械 + 其它、工程機械+ 其它、挖掘機 + 裝載機 + 叉車 + 推土機 + 平地機 + 壓路機 + 其它、特殊類型和其它\"（如圖5所示)。其中，以GB20891-2007、GB20891-2014和GB36886-2018為依據(jù)將標(biāo)準(zhǔn)中全部機械類型納入管控范圍的城市有99個，占比最高為 35.9% ；其余分類中有五種涉及到工程機械，可見工程機械納入管控范圍的必要性;此外“挖掘機 + 裝載機 + 叉車 + 推土機 + 平地機 + 壓路機 + 其它\"這一類型涉及城市92個，占比較高為 33.3% ，不同于其他城市中的廣義機械類型，此類城市給出了明確的機械管控種類，挖掘機、裝載機、叉車、推土機、平地機和壓路機普遍存在。值得一提的是，贛州、煙臺、濟寧、威海、日照和德州6個城市納入管控范圍的機械類型在現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上剔除了農(nóng)業(yè)機械和林業(yè)機械，而除贛州外的5個城市均位于山東省，這與山東農(nóng)業(yè)大省的省情密不可分[7]

1.4 執(zhí)行和監(jiān)管機制

在實施低排放控制區(qū)政策時，各城市同時配套相關(guān)措施保障非道路移動機械排氣污染防治工作的開展。北京、上海、武漢、成都等地均開展非道路移動機械編碼登記工作，明確機械登記信息、登記方式、信息審查等內(nèi)容;濟南、長春、深圳等地明確鼓勵優(yōu)先使用新能源或清潔能源機械；長沙、南昌、淄博等地鼓勵非道路移動機械加裝實時定位裝置和污染控制裝置，并與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)。對于違規(guī)使用的非道路移動機械，各地處罰方式大同小異，要求生態(tài)環(huán)境主管部門會同交通運輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)主管部門依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》及各地大氣污染防治條例或非道路移動機械污染防治條例予以處罰，處罰以罰款、整改等形式落實。

2 現(xiàn)行政策影響與挑戰(zhàn)

為不斷改善空氣質(zhì)量，中國各地陸續(xù)出臺非道路移動機械低排放控制區(qū)管控政策。研究表明，實施管控措施后，深圳市非道路移動機械各污染物排放量大幅減少，其中 NOx 排放量減少最多，減排率為26.3% ， PM_2.5，PM₁₀ 和CO 排放量減少較少，減排率分別為 30.6%.30.1% 和 11.3%^[8] 。然而，不同地區(qū)政策實施后的環(huán)境效益研究相對較少，未來需加強相關(guān)研究，為非道路移動機械管控政策的制定和出臺提供數(shù)據(jù)支撐。

但是，目前國內(nèi)大多數(shù)城市低排放控制區(qū)政策仍存在一定的發(fā)展空間。準(zhǔn)確、有效的編碼登記信息是順利開展非道路移動機械污染防治工作的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，然而現(xiàn)有編碼登記數(shù)據(jù)中機械種類繁多復(fù)雜，機械類別劃分依據(jù)不明；數(shù)據(jù)信息缺失，登記過程中發(fā)動機型號、機械型號、生產(chǎn)年份等重點信息不完整[9]。編碼登記數(shù)據(jù)的科學(xué)性會影響對現(xiàn)有機械情況的了解，同時對未來趨勢的判斷帶來較高的不確定性。

從政策制定角度來看，如何科學(xué)劃定低排放控制區(qū)是最重要的問題，各地需結(jié)合本地發(fā)展特征，通過充分的基礎(chǔ)調(diào)研和風(fēng)險評估，合理地明確管控范圍。此外還需進一步明確納入管控范圍的機械類型，現(xiàn)有政策中多給出代表性機械種類，對于其它沒有出現(xiàn)在文件中的機械該如何判定需要進一步明確，進而提高執(zhí)法效率。對于相關(guān)配套措施，可以具象的形式體現(xiàn)，如通過稅收減免鼓勵企業(yè)提高研發(fā)水平，對于老舊機械更新?lián)Q代予以補貼等[10]

3結(jié)束語

進一步加強對非道路移動機械的管控仍是未來發(fā)展的重點。各個城市應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展情況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依托走訪調(diào)研及大數(shù)據(jù)信息平臺，綜合考慮分區(qū)、分階段管控，系統(tǒng)評估經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險及實施可行性等，科學(xué)地開展低排區(qū)劃定工作。同時充分利用非道路移動機械備案登記制度，建立完善信息管理系統(tǒng)，通過宣傳、培訓(xùn)等方式，提高登記主體信息填報準(zhǔn)確性，加強對已登記信息的審核和清洗，提高編碼登記數(shù)據(jù)有效性。此外，政府主管部門可通過走訪座談生產(chǎn)企業(yè)和機械主，了解需求和難處，進而推出配套的技術(shù)支撐和經(jīng)濟支持，推動整個行業(yè)的綠色發(fā)展。

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