我國政府與社會資本合作監(jiān)管立法現(xiàn)狀及規(guī)則重構(gòu)

中圖分類號：F283；D922 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）07-0061-14

一、引言

政府和社會資本合作（\"Public-PrivatePartnership\"，簡稱PPP）模式作為舶來品，最初來自英國，在西方國家具有較久的發(fā)展歷史，西方特色較為突出。該模式旨在通過公私合作，共同投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域，實現(xiàn)資源的共享和風險的分擔，從而提高公共服務的質(zhì)量和效率。近年來，為緩解地方政府財政壓力、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國的PPP市場在投資規(guī)模、入庫數(shù)量、覆蓋行業(yè)等方面后來居上，超過了發(fā)達國家的水平。然而，政府與社會資本合作模式的發(fā)展可謂波瀾曲折。《國務院關(guān)于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露了2022年P(guān)PP項目審計情況，提出了發(fā)現(xiàn)的三個方面的問題，包括入庫環(huán)節(jié)審核不嚴、履約環(huán)節(jié)不盡誠信、建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當推責攬責。2023年初，為整改其中存在問題，PPP項目暫停入庫工作，同年11月，國家發(fā)展改革委和財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，建立PPP模式新機制。從法律制度的變遷角度來看，移植而來的相關(guān)監(jiān)管機制和法律體系，不可能避免地存在“模式”與“制度\"不相適應的狀況，PPP模式的更新迭代離不開與之相對應的監(jiān)管機制和法律體系的升級演化，從而實現(xiàn)模式規(guī)范與法律監(jiān)管相符合，形成與之相對應的配套機制。在當今全球經(jīng)濟一體化與城市化進程加速的背景下，PPP模式作為一種創(chuàng)新性的融資和建設(shè)方式，正逐漸成為推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會服務升級的重要力量。然而，要充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，確保其健康、有序、高效運行，就必須加強PPP監(jiān)管立法。

二、加快PPP監(jiān)管立法的實踐價值

（一）激發(fā)社會資本投資活力

PPP模式的核心在于政府與社會資本的深度合作，積極引導社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會服務提供等關(guān)鍵領(lǐng)域，這一模式不僅能夠有效分散并緩解政府的財政負擔，還能為社會資本開辟出全新的、潛力巨大的投資機會。然而，社會資本在權(quán)衡是否涉足某個PPP項目時格外審慎，會全面考量項目的法律環(huán)境是否健全、政策導向是否穩(wěn)定以及未來收益的預期是否可觀等諸多因素。1鑒于此，強化PPP領(lǐng)域的監(jiān)管立法，清晰界定PPP項目的法律地位、細化運作流程與規(guī)則、合理劃分權(quán)益分配框架及風險承擔機制，對于堅定社會資本的投資信念、充分激發(fā)其投資潛能與活力具有重要意義。

（二）減輕政府債務壓力

隨著城市化步伐的迅速加快和基礎(chǔ)設(shè)施日新月異地發(fā)展，政府所承受的財政重擔正與日俱增。為了有效緩解這一壓力，PPP模式應運而生，其通過合理分配基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會服務職責給社會資本，巧妙地減輕了政府的財政及債務包袱。但要充分發(fā)揮這一模式的潛力，關(guān)鍵在于確保PPP項目順利推進，資金得以高效運用。為此，強化PPP監(jiān)管立法顯得尤為重要。此舉能清晰界定項目的融資路徑、合作模式以及政府與社會資本間的權(quán)利、責任與利益分配，保障資金及時充足且高效地投入項目。2]立法還可以規(guī)范政府的行為，防止政府過度承諾、違規(guī)舉債等行為的發(fā)生，從而進一步減輕政府的債務壓力。此外，通過立法明確PPP項目的風險分擔機制，可以合理分擔政府和社會資本的風險，確保項目的順利實施和資金的安全回收。

（三）規(guī)范市場行為

PPP項目作為政府與社會資本合作的典范，涉及政府、社會資本、金融機構(gòu)等多個利益主體，其運作過程復雜且多變。在這一過程中，信息不對稱、利益沖突等會嚴重影響項目的順利推進和各方利益的保障。3]因此，加強PPP監(jiān)管立法，規(guī)范市場行為，成為保障各方權(quán)益、促進公平競爭、維護市場秩序的關(guān)鍵舉措。PPP監(jiān)管立法應詳細規(guī)定項目的招標、投標、合同簽訂、履約管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的標準和要求，從源頭上防止不正當競爭、串通投標、違規(guī)轉(zhuǎn)包等行為的發(fā)生。同時，立法還應強化對項目實施的監(jiān)管和評估，確保項目能夠嚴格按照合同約定的標準和要求進行建設(shè)和運營。此外，通過立法明確項目的信息公開和透明度要求，能夠切實保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進一步提升項目的公信力和社會認可度。

（四）提高項目效率和質(zhì)量

PPP項目的成功實施是一個多維度考量的結(jié)果，不僅依賴于資金的充足性和市場的規(guī)范性，更與項目的效率和質(zhì)量息息相關(guān)。為了全面提升PPP項目的實施效果，加強PPP監(jiān)管立法顯得尤為重要。通過立法手段，可以明確項目的管理要求和標準，推動項目管理走向規(guī)范化和標準化，這是提升項目效率和質(zhì)量的有效途徑。PPP監(jiān)管立法應詳盡規(guī)定項目的建設(shè)標準、運營要求以及服務質(zhì)量等關(guān)鍵要素，確保項目從規(guī)劃到實施再到運營的每一個環(huán)節(jié)都能嚴格遵循既定的標準和要求。同時，立法還應強化對項目實施的監(jiān)督和檢查機制，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題和不足，為項目的順利推進和高質(zhì)量完成提供有力保障;通過立法明確項目的績效考核和激勵機制，可以充分激發(fā)社會資本的創(chuàng)新活力與管理效率，從而進一步提升項目的整體效率和質(zhì)量。

綜上所述，加強PPP監(jiān)管立法對于激發(fā)社會資本投資活力、減輕政府債務壓力、規(guī)范市場行為以及提高項目效率和質(zhì)量具有重要意義。政府應積極推動PPP監(jiān)管立法工作，為PPP項目的健康發(fā)展提供堅實的法律保障。同時，社會各界也應積極參與和支持PPP監(jiān)管立法工作，共同推動PPP模式的創(chuàng)新與發(fā)展。

三、我國PPP監(jiān)管立法的現(xiàn)狀

（一）PPP監(jiān)管立法演化徑路

對中國而言，政府和社會資本合作模式與改革開放相伴而演進，從20世紀80年代引進以來走了一條相對崎嶇坎坷的發(fā)展道路。改革開放初期，中國大力發(fā)展經(jīng)濟，為適應經(jīng)濟發(fā)展需要，政府積極探索公私合作的發(fā)展模式，以期為人民提供更完備的公共服務。1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以集體經(jīng)濟為主體，政府通過貸款和補貼等方式給予支持，這種合作模式為當時的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入了新的活力，PPP模式的雛形開始顯現(xiàn)。在這段時間的探索之中，取得了一定成效，如深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店。這一階段的合作項目多由投資人發(fā)起，地方政府自發(fā)形成，經(jīng)由雙方談判建立合作，并無規(guī)范的招標流程和與之相配套的監(jiān)管機制和法律制度體系。

1992年黨的十四大召開，正式確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，為基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資改革提供了理論依據(jù)。1995年8月，國家計委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，對我國各領(lǐng)域諸多行業(yè)進行了PPP模式的初步試驗。黨的十六大召開后，建設(shè)部陸續(xù)出臺《大力推進市政公用市場化指導意見》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，為這一時期開展PPP項目提供基本政策和規(guī)章依據(jù)。此后部分省市開始嘗試地方性監(jiān)管立法，如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》《上海市延安高架路專營管理辦法》，對該區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目進行了規(guī)范，為PPP模式的監(jiān)管提供了一定的依據(jù)，也為全國性立法積累了經(jīng)驗。自2014年國家層面成立了政府和社會合作工作領(lǐng)導小組開始，系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，如《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）中明確了財政部門在PPP項目中的監(jiān)管職責和要求，政府與社會資本合作模式的監(jiān)管立法漸成體系。4然而，隨著合作項目的持續(xù)推進，也暴露出了一些問題，如入庫管理把關(guān)不嚴、項目支出超出預期、違規(guī)舉債擔保、風險防控機制不健全等。

2017年財政部和國務院國資委先后發(fā)布92號文、192號文，成為PPP模式規(guī)范整頓的分水嶺，此后各類政策和指導文件不斷優(yōu)化完善。 ^[5]2023 年11月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知、2024年3月出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等對激發(fā)社會資本投資活力和規(guī)范PPP模式等起到重要作用，但效力等級較低。《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）、《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）等在制定時并沒有考慮到PPP模式的特殊要求，且相互間存在不協(xié)調(diào)的地方。在如火如荼的PPP融資模式推進的過程中，中央政府與地方政府總體目標是一致的，但由于我國推行地方政府PPP舉債融資方式時間短，法律制度供給存在短板，主要以政策為主的調(diào)控模式導致現(xiàn)實中地方政府PPP舉債融資監(jiān)管困境重生。如監(jiān)管主體不明確、項目選擇不夠科學、監(jiān)管依據(jù)效力等級不高、監(jiān)管程序不夠嚴密和透明等，造成對地方政府PPP舉債融資監(jiān)管法言法語不足，行為先行，立法滯后。因此，原有的主導融資作用、不斷增加政府剛性支出責任的PPP機制已經(jīng)不再適應地方政府當前化債和發(fā)展兩大壓力共存下的時代需求。

可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式作為舶來品和移植而來的法律制度，其產(chǎn)生的社會效益總體而言是積極的，特別是在金融危機持續(xù)、貿(mào)易爭端加劇、內(nèi)需亟待提振的時代背景下，PPP模式在我國更凸顯其特有的經(jīng)濟社會功能。然而現(xiàn)階段的發(fā)展都體現(xiàn)出“模式”與“制度\"的不相適應，理論研究和法律制度配套建設(shè)并未獲得與該模式發(fā)展進程相應的協(xié)同進展。對此，反思現(xiàn)階段我國PPP模式的監(jiān)管立法困境，以問題為導向，提出符合中國國情的針對性對策，將法律制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能尤為關(guān)鍵。

（二）PPP監(jiān)管規(guī)則供給現(xiàn)狀

1.PPP監(jiān)管規(guī)則以政策為主。從政府與社會資本合作模式的政策立法進程來看，我國PPP模式的實踐探索早在20世紀80年代就已開始，如深圳沙角B電廠項目等個別案例，早期這類項目的開展主要是“摸著石頭過河”，監(jiān)督管理主要依賴于項目合同和簡單的政策文件，并無完善的監(jiān)管法律框架以指導實踐和約束合作行為。在實際操作過程中，項目各方的權(quán)利義務界定不夠清晰，監(jiān)管主體和職責也較為模糊。隨著實踐的不斷深入，政策推動和部門規(guī)章成為很長一段時間內(nèi)PPP模式監(jiān)管的主要依據(jù)。如2004年，《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》以及后續(xù)眾多鼓勵民間資本參與的政策文件，雖然對PPP模式的發(fā)展起到了積極的引導作用，但政策本身具有一定的宏觀性和靈活性，缺乏法律的強制力和穩(wěn)定性。與經(jīng)濟飛速發(fā)展帶來的項目數(shù)量和資金規(guī)模急劇擴張相比，高位階立法的滯后性導致的監(jiān)管困境更加突出。如在PPP項目的全生命周期管理中，對于項目前期的物有所值評價和財政承受能力論證的監(jiān)管，雖然有政策要求，但在法律層面缺乏細致的操作規(guī)范和責任追究機制。7]在項目執(zhí)行階段，對于社會資本方的履約監(jiān)管、服務質(zhì)量監(jiān)管等方面，由于缺乏統(tǒng)一的法律標準，各地執(zhí)行的尺度也不盡相同。從現(xiàn)行監(jiān)管法律體系來看，我國PPP法律制度規(guī)范以國務院有關(guān)的部、委、辦（行）制定的規(guī)范性文件為主體，兼有少量的協(xié)調(diào)性、應急性的國務院令、意見和單行條例，構(gòu)成現(xiàn)行的PPP框架。8]沒有形成完全明確、規(guī)范的法律框架保障，項目合作方面臨著法律關(guān)系不明晰、權(quán)責不清的情況，項目合作方在項目推進中可能面臨著利益分配和風險分擔不均等風險，影響了項目的合作開展。[9][10]與此同時，隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境和技術(shù)條件的變化，PPP項目涉及領(lǐng)域的不斷拓展，其復雜性也不斷增加，新型的混合所有制PPP模式、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目等不斷涌現(xiàn)。如在智慧城市建設(shè)等新興領(lǐng)域，監(jiān)管立法的頂層設(shè)計尚未及時跟上新的變化，對于數(shù)據(jù)安全、知識產(chǎn)權(quán)等在PPP項目中的保護目前還沒有完善的法律規(guī)定，現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有對其中復雜的利益關(guān)系和運營模式進行有效規(guī)范。

2.PPP監(jiān)管框架還在演化中。就監(jiān)管規(guī)則中的監(jiān)管主體而言，在PPP監(jiān)管過程中必然要求多方監(jiān)管，包括財政部門、發(fā)展改革部門、行業(yè)主管部門等，雖然現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則對各監(jiān)管主體之間的職責進行了劃分，如財政部門主要負責項目的財政管理和資金監(jiān)督，發(fā)展改革部門側(cè)重于項目的審批和規(guī)劃，行業(yè)主管部門關(guān)注項目的行業(yè)技術(shù)標準和運營質(zhì)量，但在實際監(jiān)管中，經(jīng)常出現(xiàn)職責交叉和推諉現(xiàn)象。同時，現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則對監(jiān)管機構(gòu)和人員的要求不夠明確，導致監(jiān)管機構(gòu)和人員專業(yè)能力與PPP模式監(jiān)管的有效性沒有完全匹配。PPP項目涉及金融、法律、工程、運營管理等多個領(lǐng)域，要求監(jiān)管人員具備綜合的專業(yè)素養(yǎng)。然而，目前監(jiān)管隊伍中，既懂政策法規(guī)又熟悉項目實際操作的復合型人才相對匱乏。在面對復雜的PPP項目問題時，可能無法做出準確的判斷和提出有效的監(jiān)管措施。而且監(jiān)管機構(gòu)的技術(shù)手段也較為落后，在信息化監(jiān)管方面，還不能充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)手段來提高監(jiān)管效率和透明度。另外，績效評價是PPP監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，但目前我國PPP監(jiān)管規(guī)則中的績效評價規(guī)定還不夠完善。績效評價指標體系不夠科學合理，過于注重財務指標而忽視項目的社會效益、環(huán)境效益等方面要求，績效評價的結(jié)果應用不夠充分，未能與項目的付費調(diào)整、獎懲機制等有效掛鉤，使績效評價流于形式，無法真正激勵社會資本方提高項目的質(zhì)量和效率;在項目績效評價環(huán)節(jié)，重復評價或者評價標準不一致使社會資本方無所適從。就項目本身來說，由于PPP項目多為大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，這種項目建設(shè)周期長，不僅對社會資本的資金周轉(zhuǎn)具有一定挑戰(zhàn)，而且政府和社會資本方掌握的信息存在較大差異。1]政府往往對于項目的公共需求、政策導向等信息較為了解，而對于項目的技術(shù)細節(jié)、市場動態(tài)和成本控制等方面的信息了解不夠。這種信息不對稱給監(jiān)管帶來了困難。如在項目招投標階段，社會資本方可能會利用信息優(yōu)勢，夸大自身實力或者低估項目成本，以獲取項目中標資格。而在項目運營階段，社會資本方可能會隱瞞真實的運營情況和財務狀況，使政府難以進行有效的監(jiān)管。同時，由于缺乏統(tǒng)一的信息公開平臺，公眾對于PPP 項目的了解也十分有限，無法充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

四、完善PPP監(jiān)管立法的規(guī)則重構(gòu)

隨著全球經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城市化進程的加快，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會服務領(lǐng)域的應用日益廣泛，其健康發(fā)展離不開完善的監(jiān)管立法。對此，應進一步完善我國PPP模式的監(jiān)管立法。

（一）做好PPP監(jiān)管立法的頂層設(shè)計

選擇適當?shù)牧⒎Ｊ健Ｍ晟频腜PP模式監(jiān)管立法體系應包括基本法、專項法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等多個層次。基本法應明確PPP模式的基本原則、適用范圍、監(jiān)管主體和職責等，為PPP模式的健康發(fā)展提供根本性保障。專項法規(guī)應針對PPP模式在不同領(lǐng)域的應用，制定具體的操作規(guī)范和管理要求。部門規(guī)章應細化PPP項目的審批、招投標、合同簽訂、履約管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理標準和要求。地方性法規(guī)應根據(jù)地方實際情況，制定符合地方特色的PPP項目監(jiān)管規(guī)定。在立法過程中，應注重法律體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，避免法律沖突和重復立法。立法還應注重與國際接軌，借鑒國際先進經(jīng)驗，提高我國PPP模式監(jiān)管立法的國際化水平。各國在PPP模式監(jiān)管立法方面，主要呈現(xiàn)出統(tǒng)一式立法、分散式立法、混合立法以及以政策為主規(guī)制這四種模式。我國當前的PPP監(jiān)管體系主要依賴于政策規(guī)制，這一模式雖靈活但缺乏必要的穩(wěn)定性與長期性。鑒于此，為提升我國PPP監(jiān)管的法律效力與穩(wěn)定性，可以借鑒國際先進經(jīng)驗，吸收統(tǒng)一立法模式經(jīng)驗，兼顧其他立法模式特點，采取基本法 ⁺ 部門規(guī)章 + 政策（規(guī)范性文件） + 地方性立法以及地方規(guī)范性文件的模式。當務之急是制定一部PPP基本法，作為整個PPP監(jiān)管體系的基石。通過法律手段為PPP項目的健康發(fā)展提供堅實保障，同時保持政策調(diào)整的靈活性，以適應不斷變化的市場環(huán)境。

明確立法牽頭部門。為了克服政出多門所導致的政策沖突以及缺乏連續(xù)性等長期存在的問題，2017年，國務院法制辦發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例（征求意見稿）》），嘗試通過立法來規(guī)范PPP模式的發(fā)展。該條例曾兩次被列入國務院立法計劃，并原計劃在2018年底正式出臺，然而，由于種種原因，至今這一條例仍未出臺。且2017年發(fā)布的《條例（征求意見稿）》雖然在一定程度上對PPP模式的運作進行了規(guī)范，但在協(xié)調(diào)各類規(guī)章和規(guī)范性文件方面仍存在局限性。此外，該條例對于監(jiān)管過程中公權(quán)力的限制也未給予充分關(guān)注，這在一定程度上影響了PPP模式的健康發(fā)展。12]在PPP領(lǐng)域的高級立法層面，仍有必要進一步提升對法律制定予以重視。可以將PPP立法納入到全國人大常委會立法工作計劃中，并由全國人大常委會牽頭，成立一個由司法部、國家發(fā)展改革委、財政部等部委參加的立法專班，盡快啟動PPP立法工作，通過深入調(diào)研和廣泛征求意見，制定出一部既符合中國國情又具有前瞻性的PPP法律，為PPP模式的健康發(fā)展提供堅實的法律保障。

確定監(jiān)管主體及其職責。在PPP模式的監(jiān)管立法中，應明確政府、社會資本、金融機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等多方主體的監(jiān)管職責和權(quán)限。政府作為PPP項目的主要發(fā)起人和監(jiān)管者，應負責制定政策、審批項目、監(jiān)督實施等職責。明確政府監(jiān)管主體的目的在于解決政府作為PPP項目合作者與監(jiān)管者雙重角色之間的沖突。通過清晰界定政府監(jiān)管的主體，并將政府的監(jiān)管行為限制在合法合理的范圍內(nèi)，可以更有效地對PPP項目進行政府監(jiān)管，從而充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。社會資本作為PPP項目的投資者和運營者，應負責項目的投資、建設(shè)、運營和維護等職責。金融機構(gòu)作為PPP項目的資金提供者，應負責對項目的融資情況進行監(jiān)管和評估。行業(yè)協(xié)會等社會組織作為PPP項目的行業(yè)自律組織，應負責行業(yè)標準的制定、行業(yè)自律和爭端解決等職責。同時，各方主體在履行職責的過程中，應注重協(xié)同合作和信息共享，形成合力，共同推動PPP項目的健康發(fā)展。政府應加強與社會資本、金融機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等主體的溝通和協(xié)調(diào)，建立有效的合作機制和信息共享平臺，提高監(jiān)管的效率和效果。

凝練監(jiān)管規(guī)則的基本法律原則。“平等專對待原則\"\"透明度原則\"和\"非歧視性原則\"作為歐盟PPP立法的3項基本原則，不僅是其PPP監(jiān)管制度設(shè)計的核心與靈魂，也為我國PPP立法提供了寶貴的借鑒與啟示[13][14]這3項原則確保了PPP項目在公平、公正、公開的環(huán)境下運行，維護了各方利益主體的合法權(quán)益，促進了PPP模式的健康發(fā)展。在我國PPP立法過程中，同樣應當嚴格遵守這3項原則，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情和PPP實踐，進一步細化和完善相關(guān)立法原則。具體而言，除了上述3項原則外，還應考慮以下原則：一是效率與效益原則。立法工作應當深刻著眼于全面促進PPP項目的高效實施與順利推進。在此過程中，需通過科學合理的制度設(shè)計，優(yōu)化各類資源的配置效率，確保每一分投入都能產(chǎn)生最大化的社會效益。在PPP融資模式推進的過程中，中央政府與地方政府總體目標是一致的，但關(guān)注點有所差異。這要求立法充分激發(fā)并發(fā)揮社會資本在人才儲備、技術(shù)創(chuàng)新以及專業(yè)管理領(lǐng)域所具備的顯著優(yōu)勢，從而有效提升公共服務供給的整體效率和實際效益。[15]這不僅能夠精準對接并充分滿足社會公眾日益增長的多元化公共服務需求，進一步增進民生福祉，還能夠為經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展注入強勁動力，推動形成政府引導、社會參與的良性互動格局。二是靈活性與適應性原則。PPP立法體系的構(gòu)建，應當充分考慮到其實施環(huán)境的復雜性與多樣性，因此，立法應具備一定的靈活性，以便能夠靈活適應不同地區(qū)、不同行業(yè)以及不同項目的個性化需求。這就要求法律框架內(nèi)應允許根據(jù)項目自身的獨特特點進行必要的創(chuàng)新與調(diào)整，確保PPP模式在面對實際操作中的各種挑戰(zhàn)時，能夠迅速響應并有效應對，從而最大程度上實現(xiàn)項目目標的優(yōu)化與達成。此外，立法的前瞻性同樣不可或缺，它要求我們在制定法律時，需具備預見未來發(fā)展趨勢的洞察力，為未來的PPP實踐預留足夠的空間與彈性，以便隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的日新月異，PPP模式能夠持續(xù)適應并引領(lǐng)變革，為社會創(chuàng)造更大的價值。

廓清PPP的適用范圍。各國在PPP應用上有共同的趨勢，即交通運輸領(lǐng)域通常是重點關(guān)注對象。[16]這是因為公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施項目通常需要大額投資，并且擁有潛在的收費機制，因此更容易吸引私人資本的參與。許多國家，特別是新興市場國家，也在能源領(lǐng)域廣泛應用PPP或類似模式（如獨立發(fā)電項目），以滿足不斷增長的電力需求。相比之下，市政基礎(chǔ)設(shè)施（如供水、污水處理、垃圾處理等）在發(fā)展中國家成為PPP的重要組成部分。中國和印度有大量該類項目，而美國和英國則較少采用PPP方式，主要是因為這些國家在公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)有較為完善的公營或私營體系。至于社會公共服務設(shè)施方面，英國在醫(yī)院和學校建設(shè)方面通過PPP積累了豐富經(jīng)驗。近年來，中國和拉美一些國家也開始在這一領(lǐng)域嘗試PPP模式，但美國和印度對社會服務領(lǐng)域的私人參與持謹慎態(tài)度，相關(guān)項目較為有限。[17]這表明，不同國家對于公共服務市場化的接受度存在差異。總體而言，不同國家在PPP模式的行業(yè)應用上各具特色，既有共性也有差異。自2014年以來，中國積極推動PPP模式，迅速成為全球最大的PPP市場之一。PPP的應用幾乎涵蓋了所有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域，包括交通、能源、城市建設(shè)以及社會服務（如醫(yī)療和教育等）。其中，交通和市政公用設(shè)施項目是PPP的核心領(lǐng)域，而在政策推動下，社會服務領(lǐng)域的PPP項目也逐漸增多。在實際應用上，中國的PPP項目數(shù)量龐大，截至2022年底，已落實超過14000個項目，累計投資金額超過20.9萬億元人民幣。[18]交通、能源和市政設(shè)施項目占據(jù)了最大比例，同時，隨著政策支持的強化，部分醫(yī)療和教育基礎(chǔ)設(shè)施也開始采取PPP模式。隨著地方政府隱形債務風險增加，2023年11月份出臺的新機制聚焦使用者付費項目，PPP適用范圍受到了嚴格限制，新入庫項目驟減。為了更好地發(fā)揮PPP模式的作用，激發(fā)社會資本投資活力，應適當擴大PPP項目適用范圍，擴大到政府付費項目。

（二）加強項目風險分擔與管理

在PPP項目中，風險是不可避免的，因此要明確風險的合理分配，避免一方承擔過多的風險。應在法律上設(shè)立明確的風險應對機制，如建立風險評估體系、建立強制性項目保險、設(shè)立風險基金等。從國家層面來看，不同國家根據(jù)自身的法律框架和政策，設(shè)計了各自的風險管理機制，如英國、澳大利亞、加拿大和新加坡等國家都通過法律、合同和政策安排合理分配風險。英國采用\"最佳適配原則”，將風險分配給最能有效管理的方。標準合同幫助明確各方責任，確保風險合理分擔;合同典型條款設(shè)計包括\"強制性條款\"和“推薦性條款”，規(guī)定核心風險分擔。政府通常負責不可預見的法律變更、資產(chǎn)隱患等，而私人部門承擔建設(shè)延期和運營風險。雙方共同承擔不可抗力風險。澳大利亞的風險分配遵循“最優(yōu)風險轉(zhuǎn)移\"原則，確保在實現(xiàn)物有所值的前提下合理分擔風險;政府偏好在國家商業(yè)原則中明確風險分配，各州根據(jù)統(tǒng)一標準操作;通過風險分配矩陣來指導條款制定，明確不同風險的承擔方。區(qū)分政府付費型和用戶付費型PPP項目的風險，涵蓋工期延誤、法律變更、土地問題、終止補償?shù)蕊L險的具體安排。加拿大注重“風險協(xié)調(diào)\"原則，確保各方按照“最適合的方式承擔風險\"進行分配。強調(diào)對風險的深入評估和合理定價;典型條款設(shè)定包括標準項目協(xié)議事先明確每項風險的承擔方和補償措施。常見條款包括：最低收入保障、績效支付、不可抗力時的工期延長、政府介入權(quán)和爭議解決機制。新加坡的風險分配以市場導向為主，避免對私人部門的過度干預，確保公共利益的同時讓私人承擔可控風險;典型條款設(shè)計采用績效導向的支付機制，私人部門的服務績效風險由其承擔。合同中明確政府無法隨意修改需求，并設(shè)有政府介入、合同調(diào)整和提前終止補償條款，以應對重大變化。

我國應合理借鑒國外PPP項目風險分擔和管理經(jīng)驗，結(jié)合本國國情完善制度設(shè)計，在法律上確立公平高效的風險分擔機制。第一，確立“最優(yōu)風險分擔”原則。應當在PPP法律體系中明確規(guī)定風險分配的基本原則，即將每項風險交給最能有效管理的主體。這一原則已在部分政策中有所體現(xiàn)，如財政部門的相關(guān)文件明確規(guī)定，設(shè)計、建設(shè)、財務和運營等商業(yè)風險由私人承擔，政策變更和需求不足等風險由政府承擔，而不可抗力等風險則由雙方共同承擔。未來的法律應進一步鞏固這一原則，并將其寫入基本立法中，以確保地方政府不會要求私人承擔過多的風險，同時也為私人合理分擔風險提供法律支持，從而提高項目的整體效益。第二，明確政府義務與支持措施。在法律框架中，政府的義務和責任應當明確規(guī)定。國際實踐中，如英國要求政府承擔因法律變更導致的額外成本，智利通過最低收入保障確保私人收益的穩(wěn)定等，都展示了政府在不可控風險方面的責任。我國可以借鑒這些做法，在合同中規(guī)定政府承諾機制，確保對社會資本無法控制的風險提供補償或政策支持。地方政府通過實施財政承諾控制體系等制度化安排將PPP財政承諾納入政府的預算管理當中，是防范PPP模式中財政風險的重要手段。19此外，針對使用者付費項目中存在的需求不確定性，可以設(shè)立合理的回報保障機制，以減少私人對收益的不確定性。第三，強化全過程監(jiān)管與靈活調(diào)整機制。PPP項目的風險管理應貫穿整個項目生命周期，并具有動態(tài)調(diào)整的能力。國際上各國的做法表明，定期的項目績效評估和風險重新分配是確保項目順利進行的重要措施。英國規(guī)定定期對項目進行績效和價值評估，必要時調(diào)整風險分擔;新加坡的合同也允許在特定條件下進行協(xié)商變更并允許政府介入。應在PPP立法中加入合同調(diào)整和退出機制，確保在出現(xiàn)重大不可抗力、政策變化或技術(shù)更新時，能夠根據(jù)實際情況調(diào)整合同條款或提前終止合同并給予合理補償。同時，應加強項目實施階段的監(jiān)督，建立風險預警機制，確保一旦出現(xiàn)風險苗頭，能夠及時啟動糾正措施，防止小問題發(fā)展成大危機。第四，提高信息透明度與專業(yè)能力。法律應要求PPP項目的信息公開，以減少因信息不對稱而引發(fā)的風險誤判，政府應定期披露PPP項目的進展情況、財務狀況及相關(guān)支出。可以規(guī)定重大PPP項目需要公開項目的風險評估報告、物有所值分析及合同摘要，確保社會公眾能夠參與監(jiān)督。此外，加強專業(yè)化PPP管理團隊的建設(shè)也至關(guān)重要。各級政府應建立PPP中心或?qū)＜規(guī)欤瑸轫椖康娘L險評估、合同談判等提供專業(yè)支持，確保政府能夠在復雜的風險分配過程中不落于下風。通過專業(yè)化的培訓和人才培養(yǎng)，增強風險識別與管理能力，幫助制定更加公正合理的風險分配條款。

（三）明確法律責任與爭議解決機制

為了加強對PPP項目中各方的履約監(jiān)管，要建立健全的信用和問責機制，并提高違約的成本。可以將政府和社會資本在PPP項目中的履約信用納入全國信用信息共享平臺。一旦發(fā)生違約或失信行為，相關(guān)責任方（包括政府部門及社會資本企業(yè)）將被記錄，并且這些記錄將影響其未來的融資誠信、招投標資格等。這一做法有助于為政府和社會資本提供有效的信用約束，促使他們更加珍惜自己的信用、認真履行合同義務。

針對政府方的履約保障，可以建立財政補償和違約責任追究機制。如果政府未能履行承諾，相關(guān)責任人應受到上級政府或?qū)徲嫏C關(guān)的追責。對于社會資本方，政府可以要求其提供履約擔保或保函，若其未能履行合同，則用擔保金來賠償政府或公眾的損失。通過法律、合同以及信用體系的完善，可以有效解決PPP項目中政府和社會資本之間存在的權(quán)責不清和約束不足的問題。這將為雙方建立起一個公平、透明且責任清晰的合作環(huán)境，為PPP項目的成功實施提供堅實基礎(chǔ)。

建立快速高效、公平的PPP模式糾紛解決機制對推動該模式平穩(wěn)發(fā)展尤為重要。除了優(yōu)先適用調(diào)解機制外，PPP項目還可以采用多元化的糾紛解決方式，如專家評審、爭議評審委員會（DRB）調(diào)解與仲裁相結(jié)合的“調(diào)仲對接\"模式。在許多國際大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，常設(shè)爭議評審委員會，委員會由獨立專家組成，定期評估項目進度并對初期出現(xiàn)的爭議提供非約束性的意見，幫助雙方及時化解爭議。在我國，部分PPP項目也開始采用類似的機制，組建由政府、項目公司及第三方專家組成的聯(lián)合協(xié)調(diào)小組，通過定期會議解決潛在分歧，并取得了良好效果。對于“調(diào)解 + 仲裁\"的結(jié)合，常見的操作是由仲裁機構(gòu)主導“先調(diào)解后仲裁\"的流程。仲裁委員會在接受案件后，首先會組織調(diào)解，如果雙方達成調(diào)解協(xié)議，則會制作調(diào)解書，并由雙方簽署確認，具有法律效力;若調(diào)解未果，則由另一組仲裁員繼續(xù)裁定爭議。這一模式在我國商事仲裁實踐中已經(jīng)相對成熟，能夠兼顧效率和公平性。PPP糾紛可以借鑒此方法，在調(diào)解過程中還可以適當考慮相關(guān)利益方（如項目服務對象）的意見，以確保解決方案的合理性與合法性。

（四）增強PPP監(jiān)管立法的協(xié)調(diào)性

在制定PPP基本法時，要對其與《招標投標法》和《政府采購法》之間的關(guān)系進行有效的協(xié)調(diào)。明確PPP基本法獨特的要求，尤其是長期合作、私人資本參與、風險分擔等復雜因素，這些內(nèi)容不同于傳統(tǒng)的招標投標或政府采購。需要界定哪些PPP項目可以適用現(xiàn)有的《政府采購法》和《招標投標法》，哪些則應該優(yōu)先依據(jù)PPP基本法，尤其是在合資建設(shè)、融資及風險分配等領(lǐng)域。對于涉及建設(shè)和采購的PPP項目，依舊可以遵循《招標投標法》中的公開招標和資格審查程序，但PPP項目由于其長期性質(zhì)和技術(shù)創(chuàng)新需求，可能需要在流程上進行適度調(diào)整。PPP項目中可能涉及與政府采購相關(guān)的環(huán)節(jié)（如設(shè)備采購或服務外包）。在制定PPP基本法時對哪些項目適用《政府采購法》進行明確界定，特別是在采購流程、預算等方面。需要明確PPP項目的服務合同與政府采購合同之間的關(guān)系，避免兩者之間的法律沖突或不適用現(xiàn)象。明確在項目執(zhí)行過程中，優(yōu)先適用PPP基本法，尤其是在項目招標和執(zhí)行中，以避免不必要的法律沖突。

在制定PPP基本法時，要與《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）銜接好。PPP立法與《預算法》的結(jié)合主要體現(xiàn)在兩方面，一是對PPP項目的財政預算管理進行有效銜接。PPP項目通常涉及政府和社會資本的合作，其中政府往往需要承擔一定的財政責任或支付。對此，PPP項目的預算應當符合《預算法》的相關(guān)要求，特別是涉及政府支付的部分，如回購或補貼等。政府應在預算編制階段就預估項目所需的資金，并將相關(guān)支出列入預算，確保項目期間財政資金得到充分保障。此外，政府應根據(jù)預算管理的要求，監(jiān)督項目預算的執(zhí)行，確保不超支，并通過審計等手段追蹤資金使用情況，確保財政支出的透明和合規(guī)。二是對項目中資金安排與使用的規(guī)范化要求。在實際操作中，PPP項目的資金安排必須符合《預算法》中的財務管理規(guī)定，尤其是在債務管理方面，《預算法》要求政府不得超過債務上限。因此，政府應在引入PPP項目時，充分評估項目的財政負擔，確保項目的資金支出不會影響財政的可持續(xù)性。政府的資金投入應當與項目的實際需求相匹配，避免過度依賴財政支持或提供過多擔保。

在制定PPP基本法時，要與《政府投資條例》銜接好。PPP基本法和《政府投資條例》都致力于規(guī)范政府投資行為，確保公共資金的合理使用，提升項目的效率和質(zhì)量。PPP基本法側(cè)重于推動政府和社會資本的合作，而《政府投資條例》則主要規(guī)范政府直接出資的投資行為。為了實現(xiàn)二者的有效銜接，應確保PPP基本法在實施過程中注重與政府投資項目管理的統(tǒng)一，既要確保項目的公共性，也要避免政府與社會資本方的利益沖突。在資金管理與預算安排方面，《政府投資條例》規(guī)定了政府投資的審批、預算、使用等流程，強調(diào)投資資金的合理性、透明性和合規(guī)性。PPP基本法應當與《政府投資條例》在資金管理上保持一致，特別是對于政府支付、政府擔保等方面的資金安排，要在預算編制、資金撥付和資金使用的具體規(guī)定上做好銜接。政府在參與PPP項目時，應當將其作為政府投資的一部分進行預算安排，并確保符合《政府投資條例》規(guī)定的項目審批流程。在項目審批與立項管理過程中，《政府投資條例》明確規(guī)定政府投資項目的審批程序，包括立項、可行性研究、招標投標等。PPP基本法應當與《政府投資條例》在項目審批流程上有序銜接，明確PPP項目在立項、可行性評估和審查中的具體操作。特別是在PPP項目的可行性研究階段，需要對社會資本方的選擇、項目的財務可行性、社會效益等進行充分評估，并將此作為政府投資項目管理的一部分，確保項目的可持續(xù)性和風險控制。

在“一帶一路\"框架下推動PPP規(guī)則與國際接軌。隨著“一帶一路\"倡議推動的國際合作愈加緊密，不同國家之間的法律差異可能成為實施PPP項目的障礙。為此，要推動跨國法律協(xié)調(diào)機制的建立，確保項目的執(zhí)行不受不同法律體系的制約，進一步促進PPP項目的國際化。借鑒國際項目管理方法，完善項目的審批和評估程序，確保決策過程的獨立性和公正性，避免項目過度依賴政府資源，推動更加合理的資源分配。從國際經(jīng)驗中汲取教訓，推動國內(nèi)PPP項目采用更加多元的融資方式，如結(jié)合股權(quán)、債務、基金等多種模式，吸引更多的國內(nèi)外資本投入，同時加強與國際金融機構(gòu)的合作，提升融資渠道的多樣性和穩(wěn)定性。不僅要重視項目的前期規(guī)劃和實施，還應加強項目完工后的后期評估，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，為未來的PPP項目提供寶貴的參考和改進方向。

結(jié)語

PPP模式作為提高公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施供給效能的有力工具，在緩解地方政府財政壓力、推動經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。然而，由于缺乏高位階統(tǒng)一監(jiān)管立法，實際運行中也存在著監(jiān)管主體政策不統(tǒng)一、監(jiān)管程序不夠嚴密和透明等問題，嚴重影響了PPP模式的健康發(fā)展。針對當前PPP監(jiān)管立法存在的不足之處，應當采取一系列優(yōu)化對策，包括做好PPP監(jiān)管立法的頂層設(shè)計、加強項目風險分擔與管理、明確法律責任與爭議解決機制和增強PPP監(jiān)管立法的協(xié)調(diào)性。加強PPP監(jiān)管立法是當前推動PPP模式健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。未來，隨著PPP模式的不斷推廣和應用，監(jiān)管立法也需要不斷完善和優(yōu)化，以適應新的市場環(huán)境和項目需求。只有建立起科學、合理、高效的PPP監(jiān)管法律體系，才能充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的活力。

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The Current Situation and Rule Reconstruction of Regulatory Legislation for PPP Cooperation between the Chinese Government and Social Capital

Dai Chuanli

Abstract：Intheregulatorypractice of public-private partner ship（PPP）in China，there are many and inconsistentregulatory policies issued byrelevant departments.In November 2O23，the National Development and Reform Commissionand the Ministryof Finance issued the“Guiding Opinionson Standardizing theImplementationof theNew Mechanism for Govermment Social Capital Cooperation”forwarded bythe General Offceof the State Council，ushering in a new era of PPP model development.As a powerful tol for improving the efficiency of public serviceand infrastructuresupply，the PPP model is mainlyregulatedby policies in China， andregulatory rulesarestill in the process.Due to the lack ofaunified high-level regulatory basic law， therearealsoproblems intheactual operationof PPPprojects，suchasinconsistent policies isuedbyregulatorybodies，insuffcientlyrigorousand transparentregulatoryprocedures.Accelerating PPPregulatory legislation hasimportant valuein stimulating social capital investment vitality，reducinggovernment debt pressre，regulatingmarket behavior，and improving project eficiency and quality.Against the backdrop of insuficient financial resources of local govemments，itis necessrytosort out theregulatory and legislative practices of the cooperation model between the Chinese govermment and social capital.Drawing on advanced foreign experience， optimize therulereconstructionof PPPregulatory legislation.Specifically，first，doagood job inthetop-level designof PPP regulatory legislation. Second，strengthen project risk sharing andmanagement.Third，clarify legalresponsibilitiesand dispute resolution mechanisms.Fourth，enhance the coordination of PPPregulatory legislation.

Key words： cooperation between government and social capital； PPP model; regulatory legislation；rule reconstruction

（責任編輯：趙婧姝）