長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)發(fā)展策略研究

民生檔案是國家機(jī)關(guān)、社會組織在履行職責(zé)、參與社會活動中直接形成的、與民生相關(guān)且有保存價值的文字、圖像、聲像等原始記錄[1]。民生檔案并非特指某一類具體、特定的檔案，而是涉及民生各類檔案的泛指，具有涉及領(lǐng)域廣、類型豐富等特征。民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)是以各級綜合檔案館、涉民辦事機(jī)關(guān)及社區(qū)事務(wù)辦理中心為服務(wù)主體，通過自上而下開展的區(qū)域內(nèi)信息資源交互，共同向公眾提供的遠(yuǎn)程查檔及出證服務(wù)，是以用戶為導(dǎo)向，信息技術(shù)為驅(qū)動，利用智慧平臺服務(wù)端口構(gòu)建的社會協(xié)同服務(wù)模式。民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)建設(shè)旨在滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動背景下公眾利用的現(xiàn)實(shí)需求。

早期民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的嘗試是通過點(diǎn)對點(diǎn)式的跨館協(xié)作途徑完成的，這為點(diǎn)面結(jié)合的跨館協(xié)作提供了可能。隨后，社區(qū)事務(wù)辦理中心和涉民辦事機(jī)關(guān)服務(wù)窗口也被賦予了民生檔案服務(wù)功能。由此，形成了館際協(xié)作、館室聯(lián)動、館社聯(lián)動三類民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)模式。這三種模式既自成體系，又存在互相延伸發(fā)展的關(guān)系。

長三角三省一市（上海市、江蘇省、浙江省、安徽省）由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、四地跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展較早，為長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程協(xié)作創(chuàng)造了有利的發(fā)展條件。2018年，為貫徹長三角區(qū)域一體化的國家發(fā)展戰(zhàn)略，四地簽訂了《異地查檔、便民服務(wù)》合作協(xié)議[2]，推動民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)跨區(qū)域連通。近年來，學(xué)界聚焦于長三角地區(qū)民生檔案資源建設(shè)、共享利用和檔案管理工作等主題，深人探討現(xiàn)有民生檔案服務(wù)整體性和多主體協(xié)同體系構(gòu)建，長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)雖取得顯著成效，但仍存在檔案工作發(fā)展水平不均衡、服務(wù)體系覆蓋不全面、檔案資源數(shù)字化及共享利用程度不高等問題。

一、長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）組織體系發(fā)展現(xiàn)狀

從部門設(shè)置和職能劃分看，目前長三角地區(qū)民生檔案組織體系是由省到縣或由市到區(qū)縣的檔案館、各級涉民辦事機(jī)關(guān)、各基層社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心等主體構(gòu)成的。各級檔案館按照其行政隸屬關(guān)系逐級向上負(fù)責(zé)。對于長三角地區(qū)來說，最低一級為縣級，最高一級為省級，上海市的民生檔案組織體系對應(yīng)為市級與區(qū)縣級。在“省一市一縣”三級結(jié)構(gòu)中，省檔案館是開展區(qū)域內(nèi)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)建設(shè)的主要領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門，受省政府及檔案局的行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定并落實(shí)檔案事業(yè)短期與長期工作規(guī)劃，并監(jiān)督檔案館的業(yè)務(wù)工作。資源建設(shè)方面，省檔案館向數(shù)據(jù)資源管理局、政務(wù)服務(wù)中心等相關(guān)部門尋求技術(shù)支持和平臺合作，組織協(xié)調(diào)檔案資源，指導(dǎo)地方檔案館落實(shí)資源建設(shè)和共享工作，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)民生檔案資源互聯(lián)互通。上海市兩級式的檔案館組織結(jié)構(gòu)與此類似。

涉民辦事機(jī)關(guān)既提供民生檔案前端服務(wù)，又負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)在涉民事務(wù)辦理中產(chǎn)生的民生檔案管理工作。各級涉民機(jī)關(guān)與各級檔案館、社區(qū)事務(wù)辦理中心并無直接隸屬關(guān)系，但涉民機(jī)關(guān)檔案室有定期向同級檔案館移交檔案的義務(wù)。由于涉民辦事機(jī)關(guān)在民生服務(wù)中時常會調(diào)用民生檔案，為便于利用，同時規(guī)范民生檔案管理，同級檔案館與涉民機(jī)關(guān)檔案室形成了由機(jī)關(guān)檔案室分散保管、同級檔案館統(tǒng)一管理的形式。基層的社區(qū)事務(wù)辦理中心作為民生檔案便民服務(wù)窗口，負(fù)責(zé)審核查檔人員的申請資料是否完備、真實(shí)，將所受理的查檔申請通知檔案館，再向查檔人員反饋辦事結(jié)果。其與涉民辦事機(jī)關(guān)都具有服務(wù)公眾查檔需求的職責(zé)，但并不參與民生檔案的歸集與管理過程

（二）民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)實(shí)現(xiàn)途徑

民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)流程的核心為資源共享后臺支持前臺提供民生服務(wù)。資源共享主要體現(xiàn)在后臺內(nèi)部及后臺與前臺之間的交互。線上前臺一般設(shè)置在政務(wù)服務(wù)平臺內(nèi)，而線下前臺服務(wù)窗口是檔案館所設(shè)置的查檔大廳、社區(qū)事務(wù)辦理中心和涉民辦事機(jī)關(guān)。前臺服務(wù)窗口將查檔需求提交到后臺的集成性大型檔案共享資源庫，后臺再根據(jù)所提交申請及相關(guān)材料向前臺反饋受理信息。而提供利用方面則是為公眾開拓線上與線下利用相結(jié)合的端口，公眾既可以通過提前網(wǎng)上預(yù)約或者直接去往所在地附近的社區(qū)事務(wù)受理點(diǎn)、涉民

機(jī)關(guān)辦事大廳與檔案館查檔大廳使用自助查檔設(shè)備或人工查檔服務(wù)，也可以利用電子政務(wù)平臺提交查檔申請。

在電子政務(wù)服務(wù)方面，長三角“一網(wǎng)通辦”是長三角地區(qū)“異地查檔、便民服務(wù)”合作共識的創(chuàng)新性成果。“一網(wǎng)通辦”平臺不僅設(shè)置了對應(yīng)各省市的政務(wù)服務(wù)平臺訪問人口，還連接著國家政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，在長三角地區(qū)形成統(tǒng)一的遠(yuǎn)程共享系統(tǒng)，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的信息融合。各省市的政務(wù)服務(wù)平臺又將各級綜合檔案館連接在一起，為社會公眾查詢民生檔案提供了更大范圍和更深層次的便利。

（三）長三角地區(qū)遠(yuǎn)程服務(wù)建設(shè)成果

目前，長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)在開放類型、服務(wù)場所、服務(wù)途徑等方面取得了一定的建設(shè)成果，下表1直觀地反映了長三角地區(qū)各區(qū)域的發(fā)展差異以及各自優(yōu)勢。

二、長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)建設(shè)存在的問題

（一）組織管理不夠規(guī)范

長三角地區(qū)民生檔案組織管理的不足主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：1.目前的檔案主管機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系主要為“省一市一縣”三級，缺乏基層檔案管理行政體系，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一村的檔案工作多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦管理，再收口到縣級檔案局、館領(lǐng)導(dǎo)。但縣級檔案主管部門多數(shù)由1-2人組成，且檔案專業(yè)背景欠缺，由此，一定程度上影響縣級檔案主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的指導(dǎo)和系統(tǒng)培訓(xùn)能力。2.檔案工作監(jiān)管體系不夠完善，從法律層面來看，由于檔案主管部門參與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺乏明確的法律依據(jù)，導(dǎo)致其在配合組織部署和具體實(shí)施過程中存在一定滯后性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作未受到上級部門嚴(yán)格約束，沒有形成縱向監(jiān)督和明確的權(quán)責(zé)歸屬。3.在跨地域與跨層級的多主體協(xié)同背景下，館際聯(lián)動主要依托各省市簽署合作協(xié)議建立合作關(guān)系，深人合作仍需要探索。

（二）數(shù)字資源整合程度不足

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、檔案工作建設(shè)基礎(chǔ)等因素影響，長三角地區(qū)各省市在民生檔案數(shù)字資源整合上存在不充分、不均衡的狀態(tài)。一方面，各區(qū)域檔案建設(shè)起步不一，檔案開放查詢范圍、資源建設(shè)和建設(shè)成果存在一定差距，譬如上海市目前已開放15種民生檔案，而安徽省僅開放8種；另一方面，各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理職責(zé)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)不同基層組織或業(yè)務(wù)部門中。囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作未被納入檔案工作層級考核，其受到的指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)有限，因而導(dǎo)致各種文件材料整理不規(guī)范、儲存條件不符合標(biāo)準(zhǔn)等問題。此外，各地民生檔案資源庫也存在數(shù)據(jù)多元異構(gòu)、分布分散等問題。

（三）共享利用的技術(shù)性障礙

民生檔案遠(yuǎn)程共享利用分為前臺用戶服務(wù)與后臺共享。線上前臺涉及遠(yuǎn)程服務(wù)場景設(shè)計，目前“浙里檔案”小程序深入挖掘用戶需求，提供在線查檔，且可以精確匹配數(shù)據(jù)庫內(nèi)所有相關(guān)結(jié)果，用戶可瀏覽實(shí)名關(guān)聯(lián)檔案的在線記錄和同名記錄索引結(jié)果。后臺共享支撐涉及省市間信息資源整合、機(jī)構(gòu)協(xié)同對接端口問題，以及遠(yuǎn)程出證的安全性和服務(wù)效率問題。以蘇州吳江區(qū)檔案工作為例，其所生成的民生檔案數(shù)據(jù)被分散在各涉民機(jī)關(guān)和區(qū)屬檔案館管理，還有一部分保存于街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）；各業(yè)務(wù)部門運(yùn)用自有信息管理系統(tǒng)分散保存檔案資源，而出于統(tǒng)一管理和數(shù)據(jù)安全的考慮，往往這些數(shù)據(jù)都由對應(yīng)的省市級相關(guān)部門收口。該管理方式使得遠(yuǎn)程共享協(xié)作容易出現(xiàn)兩個問題，一是數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等存在差異，使得同級數(shù)據(jù)對接端口出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難；二是共享數(shù)據(jù)需要由大數(shù)據(jù)局向各級相關(guān)部門層層發(fā)起協(xié)作，影響共享效率[4

在線出證方面，民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)及利用要考慮到安全性、穩(wěn)定性和服務(wù)效率。目前民生檔案的在線查閱是通過“實(shí)名認(rèn)證 + 人臉識別”賦予用戶訪問平臺和申請查閱檔案的權(quán)限，后臺承接需求較依賴人工處理，民生檔案利用的電子環(huán)境還沒有實(shí)現(xiàn)高度安全和相對開放并存。

（四）服務(wù)利用程度不夠充分

長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)從機(jī)制、組織體系、安全技術(shù)層面上已有發(fā)展基礎(chǔ)，然而民生檔案資源未能充分服務(wù)公眾。主要問題在于對民生檔案服務(wù)宣傳力度不足，各檔案服務(wù)場所提供服務(wù)的范圍、查檔途徑等民生服務(wù)信息和公眾主動觸達(dá)不足，因而，公眾對檔案利用流程不明晰，對民生檔案應(yīng)用場景、應(yīng)用方式以及獲取方式不清楚，缺乏相關(guān)信息渠道，進(jìn)而影響了民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)。

三、長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)建設(shè)發(fā)展策略

（一）緊扣組織職能，推進(jìn)規(guī)范管理

長三角地區(qū)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)是基于民生檔案資源共享利用所建構(gòu)的社會協(xié)作模式。在開展遠(yuǎn)程服務(wù)過程中，盡管各省市設(shè)立了對應(yīng)的工作小組和工作方法，但是針對長三角地區(qū)檔案數(shù)字資源管理與共享的規(guī)定仍較為缺乏。因此，長三角地區(qū)應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有檔案行政管理體系，根據(jù)監(jiān)督體系和權(quán)責(zé)歸屬，建立更具普適性和強(qiáng)制性的工作標(biāo)準(zhǔn)，提高各層級監(jiān)督力度，將下一級檔案工作成果納人考核制度。此外，為更好扶持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村”的基層檔案工作，縣級檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層檔案工作人員培訓(xùn)，積極吸納檔案專業(yè)背景人才，規(guī)范基層檔案管理工作，對基層檔案工作進(jìn)行定期考核。

（二）協(xié)調(diào)數(shù)字資源，扶持整合工作

首先應(yīng)開展民生調(diào)研及檔案培訓(xùn)工作，推行有效的檔案資源管理辦法，設(shè)定統(tǒng)一的檔案數(shù)字化錄入和存儲標(biāo)準(zhǔn)。針對民生檔案資源多元異構(gòu)的儲存特質(zhì)，可嘗試民生檔案與特色檔案資源庫相結(jié)合的策略，將普遍存在的民生檔案采用統(tǒng)一的電子文件歸檔標(biāo)準(zhǔn)來處理，保證格式兼容性和結(jié)構(gòu)一致性，結(jié)合民生檔案標(biāo)準(zhǔn)化管理策略，建立特色檔案資源庫，并與本區(qū)域其他民生檔案資源庫實(shí)現(xiàn)線上共享。各級綜合檔案館要充分管理民生檔案保管場所、厘清各相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限。

其次，縣級檔案主管部門應(yīng)當(dāng)重視基礎(chǔ)民生檔案工作，定期督促業(yè)務(wù)部門移交相關(guān)檔案，維護(hù)檔案室歸檔和保管工作的有序進(jìn)行，同時提高業(yè)務(wù)部門的檔案工作意識。譬如為了貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和抓好檔案工作治理，安徽省在山南鎮(zhèn)小井莊村進(jìn)行試點(diǎn)，構(gòu)建了系統(tǒng)、完整、安全的村級檔案資源體系和便民利民的檔案服務(wù)機(jī)制[5]

（三）借鑒先進(jìn)技術(shù)，掃清共享障礙

從優(yōu)化民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)用戶體驗(yàn)角度看，服務(wù)場景與頁面服務(wù)功能設(shè)計需要貼合用戶體驗(yàn)需求，應(yīng)當(dāng)做好用戶調(diào)研和意見反饋，基于公眾意見做相應(yīng)改進(jìn)。在后臺方面，可學(xué)習(xí)上海市經(jīng)驗(yàn)做法。上海市為支持長三角地區(qū)公共數(shù)據(jù)資源共享利用，于2023年3月印發(fā)了《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》。此辦法基于民生檔案建設(shè)發(fā)展的階段性特征，促進(jìn)大數(shù)據(jù)資源局與市檔案局（館）深入?yún)f(xié)作，為制定與推行民生檔案共享管理提供指導(dǎo)性規(guī)范。而江浙皖三省也可以在學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、完善自身數(shù)據(jù)資源建設(shè)的同時，根據(jù)具體實(shí)踐情況制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與管理辦法。

檔案在線出證方面，目前長三角部分區(qū)域采用電子簽章與數(shù)字認(rèn)證等技術(shù)手段確保在線出證過程中檔案的真實(shí)完整安全，但仍未做到實(shí)時出證。為提高查檔和出證效率，不僅要在各地區(qū)擴(kuò)大電子簽章和數(shù)字認(rèn)證技術(shù)的應(yīng)用，還要深入開展用戶對各類民生檔案使用習(xí)慣及頻率的調(diào)研，建立可自助服務(wù)的民生檔案目錄數(shù)據(jù)庫，通過設(shè)置民生檔案資源庫用戶訪問認(rèn)證，授權(quán)用戶自助查檔，實(shí)時出證。

（四）提高服務(wù)意識，做好宣傳工作

為更好滿足公眾需求，民生檔案服務(wù)應(yīng)該從宣傳工作和服務(wù)質(zhì)量著手，提升公眾檔案利用意識，增強(qiáng)民生檔案服務(wù)能力。

宣傳方面，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做到以群眾為中心，積極利用官方媒體及社交媒體，發(fā)布民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)相關(guān)內(nèi)容，做好查檔指引，并結(jié)合線下檔案文化展開展宣傳工作。

服務(wù)方面，要重視培養(yǎng)檔案從業(yè)人員的服務(wù)意識，定期組織培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)能力。檔案工作人員應(yīng)當(dāng)堅持為人民服務(wù)的宗旨，展現(xiàn)專業(yè)服務(wù)形象，做到態(tài)度主動熱情、指引耐心細(xì)致、反饋及時準(zhǔn)確。面對線上與線下不同的服務(wù)場景，探索并建設(shè)自助查檔功能，縮短查檔周期。

參考文獻(xiàn)：

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[2]浙江省檔案局.長三角三省一市簽訂開展民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”工作合作協(xié)議·浙江檔案，2018（3）：5.

[3]國家檔案局.中華人民共和國檔案法[EB/ OL].（2020-06-20）[2024-12-15].https：//www.saac. gov.cn/daj/falv/202006/79ca4f151fde470c996bec Od50601505.shtml.

[4]王恒，王來剛，朱夢亭．長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略下民生檔案資源共享的調(diào)研與思考Ⅲ].檔案與建設(shè)，2023（4）：76-78.

[5]肥西縣檔案工作服務(wù)農(nóng)村基層社會治理 [EB/OL].（2023-03-29）[2024-12-20].http：//ah.anhuinews.com/hf/xzfc/202303/t20230329_6761236.html.

[6]上海市人民政府.上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法 [EB/OL].（2019-08-29）[2024-12-20].https：//law.sfj.sh.gov.cn/#/detail？id 8c24ffd32ce7d7d09beb1e0521c35c28.

作者單位：上海大學(xué)文化遺產(chǎn)與信息管理學(xué)院