標準化推動上海“一網統管”高質量發展的路徑研究

摘要：【目的】探討標準化在上海“一網統管”高質量發展中的作用，為超大型城市治理提供理論與實踐指導。【方法】通過分析上海“一網統管”的發展現狀與標準化需求，梳理現存問題，并提出針對性策略。【結果】研究發現上海“一網統管”標準化工作起步較晚，存在組織機制不完善、標準體系不健全等問題。【結論】構建高效組織機制、完善標準體系、聚焦重點領域標準研制及強化標準實施監督，能夠有效提升城市運行管理效能，推動“一網統管”高質量發展。

關鍵詞：一網統管；標準化；高質量發展；城市治理

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2025.06.012

0引言

隨著智慧城市建設的加速推進，城市運行管理面臨著日益復雜的挑戰與機遇。黨的二十大報告提出：“提高城市規劃、建設、治理水平”。而政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”將成為實現城市治理智能化的關鍵舉措。上海在政務服務標準化領域雖已取得顯著成績，但城市運行“一網統管”的標準化建設尚處于起步階段，在體制機制協同、標準體系完善及實踐應用深化等方面存在諸多困境。深入探究標準化如何促進上海“一網統管”高質量發展，對于提升城市治理效能、推動城市治理現代化具有重要的理論與實踐意義，成為當前城市治理研究的關鍵課題。

1上海“一網統管”的發展模式及存在問題分析

1.1發展模式回顧

城市運行“一網統管”是利用現代信息技術，構建的一個集成化、智能化城市管理系統，其通過整合城市運行管理中的各類數據資源，涵蓋公安、城管、交通、環保、應急等多部門信息，來打破部門間的數據壁壘，實現數據的互聯互通與共享。

上海市的城市運行“一網統管”，始于2018年浦東新區城市綜合管理智能化和精細化的探索，2020年開始在全市層面推開[1]。上海在實施城市運行“一網統管”的過程中，積極推進組織體系和體制機制重塑，以公共管理、公共服務、公共安全和應急處置為治理領域，協同公安、城管、綠化市容、房管和交通等數十個部門，跨區域、跨層級、跨部門、跨業務共同推進城市數字化治理。目前，已成立了市、區和街鎮三級城市運行管理中心作為“一網統管”的運行實體，并不斷建設完善市、區兩級大數據資源平臺，系統涉及50多個部門、近200個系統和上千個應用，融合了值班值守、應急聯動、市民熱線、網格管理等城市日常管理和應急聯動功能[2-3]。

1.2現狀問題分析

現有各區城運中心多是在原有區網格化管理的工作框架與系統架構的基礎上改建而成的，并且各區大數據資源平臺也大多起步不久。由于各區“底子”先天不足，在城市運行“一網統管”的體制機制設置、平臺建設運行、人才與數據支撐保障等方面不僅呈現區域特點與差異，還存在發展不平衡的問題。例如，浦東、徐匯等區由于開展“一網統管”探索較早，通過多年的不斷更新迭代，城市的管理水平和快速處置水平都較高，明顯領先一些后發展區域；虹口、黃浦等區的區城運中心與區政務辦（區大數據中心）合署辦公，在夯實“云、數、網、端、邊”工作方面，工作推進較為順暢；閔行區、寶山區城運中心與區應急局合署辦公，綜合指揮體系工作機制較為健全；奉賢區城運中心為原區網格化中心掛牌成立區城運中心，獨立運行。以上這些現象導致整個“一網統管”體系在上下協調聯動、事項基本統一、操作“手勢”一致、運行高效規范等重點領域還存在不足，亟須進一步加強和提高。

2城市運行“一網統管”開展標準化建設的必要性分析

2.1標準化對城市運行“一網統管”支撐作用分析

標準化是現代科學管理的重要手段，能夠通過簡化、統一、協調、優化等方法，有效提高管理效率。把標準化思路和方法引入政府治理，充分發揮標準化的基礎性、戰略性作用，對于進一步提高政府治理水平和效率、推進政府治理體系和治理能力現代化具有重要意義[4-5]。

在城市治理現代化進程中，“一網統管”借助標準化在治理各方面構建高效體系。在治理內容上，通過標準化能夠統一規范交通、環境、安全應急等城市運行關鍵領域的具體管理范圍與內容邊界。在治理流程上，憑借標準化實現任務派遣與執行環節高效有序，各城運中心可依標準迅速精準分配任務并明確步驟與節點。在治理要求方面，標準化可以保障一致性與合規性。各參與方嚴格遵循統一標準，提升治理權威性與公信力。在促進數據共享與業務協同中，標準化更是關鍵。不同部門與層級以統一標準實現數據共享與高效聯動，迅速調配資源應對突發事件，增強城市應急能力，保障城市安全穩定運行，凸顯標準化核心支撐價值。

2.2國家規劃政策對開展“一網統管”標準化的要求分析

《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號）指出要“構建協同高效的政府數字化履職能力體系”“加快推進城市運行‘一網統管’”，這就需要有效解決好以上提到的種種“不一致”“不協調”等現狀問題。而“標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用。”因此，城市運行管理迫切需要制定相應的標準體系，以標準化引領超大型城市的治理。

為此，國家各級政府部門高度重視以標準化手段來深入推進城市運行“一網統管”建設。住建部針對其中的城市運行管理服務平臺，專門規劃設計了“四標準一指南”，即涵蓋技術、數據、運行及管理4個方面的行業標準，以及1個配套實施的《城市運行管理服務平臺建設指南（試行）》，形成了一個相對完整的標準規范體系。另外，還發布了《關于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，要求按照標準規范建設完善國家、省級、市級三級城市運管服平臺。上海市同樣強調以標準來促進和保障城市運行“一網統管”建設，出臺了一系列文件對“一網統管”標準化工作作出了重要部署。《上海市人民政府國家標準化管理委員會2022年部市合作標準化工作要點》明確提出，推進“一網通辦”“一網統管”標準化建設。以數字化、智能化、智慧化為突破口，開展超大城市數字治理標準體系研究以及加強基礎通用標準研制。并且，2022年發布的《上海市標準化發展行動計劃》對未來發展也提出要求：建設超大城市治理高質量發展標準體系，推進治理數字化轉型標準化建設。以數字化、智能化、智慧化為突破口，推動政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”跨部門多場景應用標準化，健全治理數字化標準體系。

但是，需要注意的是，目前“一網統管”標準化工作還多處在規劃層面，并且已有標準規范體系尚不完善且覆蓋領域還不全面。因此，隨著國家數字政府建設深化以及城市運行“一網統管”在全國推行，后續對于標準化的需求將會異常的豐富且要求趨于細化。

2.3智慧城市建設對于“一網統管”的標準化需求分析

習近平總書記強調“標準決定質量，有什么樣的標準就有什么樣的質量，只有高標準才有高質量”。在國外智慧城市的建設運行過程中，標準化發揮了切實有效的支撐作用。例如，英國標準協會（BSI）和英國未來城市創新推進中心（FCC）2家機構聯合倡議創建了城市標準協會，里面匯集了城市和主要行業領導者、創新者，共同確定城市面臨的挑戰，為智慧城市的常見問題和發展需求提供解決方案并定義未來智慧城市標準。這些標準在相關城市實施后產生了實際效用，其中的許多標準已經被ISO等國際標準組織考慮采用[6-7]。

在上海城市治理“兩張網”的建設過程中，雖然政務服務“一網通辦”在工作實踐中持續開展系列標準的研制，并通過標準化活動大幅提升了政務服務的工作效率與規范化水平，但城市運行“一網統管”標準化工作才剛剛提上“議事日程”。城市運行“一網統管”與政務服務“一網通辦”存在一些類似之處，都是涉及多部門、多領域、多主體的多元化、多層次的綜合治理實踐。而標準化建設作為提升城市管理科學化、規范化、精細化水平的戰略性、基礎性工程，在城市運行“一網統管”系統性建設工程中同樣能夠有效發揮引領和支撐作用。

通過標準這種“通用語言”將城市運行管理的各方聯通在一起，促進“一網統管”各參與主體的高效運作，以及城市治理效率和效能的提升，能夠進一步推動城市數字化轉型的高質量發展，以達到“統”的最佳境界。

3上海“一網統管”標準化工作的成效與問題分析

3.1“一網統管”標準化工作起步較晚、基礎薄弱

在住建部規劃的城市運行管理服務平臺“四標準一指南”體系中，目前已制定實施了2項行業標準和1個指南。其中，上海市城鄉建設和交通發展研究院、上海數據交易中心有限公司2家單位分別參與起草CJJ/T312—2021《城市運行管理服務平臺技術標準》、CJ/T545—2021《城市運行管理服務平臺數據標準》2項標準，僅分列第4位和第3位，這與上海在全國最早開啟城市數字治理“一網統管”探索的先鋒地位還存在一定錯位。

另外，在地方層面，廣東省在2021年率先提出建立健全“一網統管”標準體系，要求通過實行“標準領航”策略，構建標準規范體系，充分發揮標準引領、支撐和規范作用。目前，廣州、江門等地區已經完成了市域治理“一網統管服務能力評估指標體系”及“一網統管”社會治理事項目錄標準化等創新探索[8]。而上海在2022年標準化相關文件中才首次提及推進“一網統管”標準化建設。上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃（2020—2022）及年度工作要點等專門性計劃方案中的很多內容還多停留在指導意見、流程、規則等指南規范層面，涉及標準層面及標準體系建設的內容還比較缺乏，并且領域也十分局限。

因此，無論是橫向對比地方標桿，還是縱向對標行業標準，上海“一網統管”標準化的工作基礎都還比較薄弱，各種標準化有效手段還未充分利用起來，需要進一步增強加快開展標準化建設的緊迫感。

3.2尚未形成有效的標準化工作組織體系和機制

“一網統管”系統涉及部門、系統和應用繁多，需要協調的內容多、難度大，導致相關標準化工作的規劃統籌和協同推進變得極具復雜性。2022年發布的《上海市人民代表大會常務委員會關于進一步促進和保障城市運行“一網統管”建設的決定》明確了由上海市城市運行管理機構負責擬訂全市城市運行智能化管理戰略和發展規劃，研究制定標準規范[9]。但是，一方面，從整個組織體系的角度來看，開展標準化工作的組織管理對于專業性要求較高，僅有城市運行管理機構還不足以形成一個相對完整成熟的“一網統管”標準化工作體系，還需要引入標準化技術組織、標準起草單位、標準使用方等相關方，以全面加強“一網統管”在標準化意識、標準化人員及專業標準研制等方面的技術儲備。另一方面，從體系管理運行的角度看，在城市運行智能化管理戰略和發展規劃中，應系統構建標準化專項工作的中長期思路，并建立形成有效的標準化協調機制，以有效解決標準化實際需求、推動標準實施發揮最大效用。

3.3符合上海市特點和需求的標準存在系統性不足

黨的二十大提出“打造宜居、韌性、智慧城市”的高質量發展目標，提高了對城市規劃、建設、治理能力水平的要求。這就需要對城市運行整個的工作、制度及技術體系等進一步進行規范與賦能。標準化是國家治理體系現代化的重要組成部分，而標準具備規范、統一、協調、優化等屬性，恰恰可以在解決現有不足和問題中發揮針對性的重要作用。但是在實際工作中，現行中能夠適用滿足上海市城市運行“一網統管”現實特點和需求的相關標準還十分緊缺，并且分布領域不均勻，在標準體系的系統性上還有待強化。

當前，住房和城鄉建設部正在計劃構建城市運管服平臺“四標準一指南”標準規范體系，對三級城市運管服平臺應用體系、數據體系、管理體系、基礎環境等建設內容作了規范。但是，這些標準僅針對城運平臺本身且均為行業標準規范，無法完全覆蓋和滿足“一網統管”全生命周期和全業務流程的運行需求，導致各區在實際工作推進中，經常遇到無標可依、無標可查的情況。例如區、街鎮兩級城運平臺建設缺少統一規劃和標準化、規范化指導，在運行、管理和維護上聯動不足[10]，另外，當前還普遍面臨缺乏統一清晰的區域治理事項清單，且街鎮“一網統管”主要業務流程和內部操作規則還有待進一步優化固化。

另外，對于“一網統管”建設工作實效還缺乏科學合理的評價標準，尤其在數字化場景建設方面，建成后對好用、管用、實用沒有具體的評價依據，基本以主觀定性評價為主，還需要探索科學有效的、符合實際的定量評價標準，以促進整個體系運行持續改進。

4以標準化推動上海“一網統管”高質量發展的路徑建議

4.1構建協同高效的標準化組織機制

由上海市城市運行管理機構協調本市區域內的各級城市運行管理相關機構，以及上海市地方標準相關標準化技術委員會、行業協會、專業學（協）會等，盡快建立形成城市運行“一網統管”標準化總體組織架構，加強對標準化技術組織、標準起草單位、標準使用方等相關方的組織領導和統籌協調，形成部門協同、上下聯動、有機銜接的新型工作機制，培育打造一批能夠專業化支撐“一網統管”發展的標準化服務機構。探索構建與“一網通辦”標準信息的共享交流服務機制，開展“兩張網”標準化的協同共治，并積極組織參與長三角區域、全國行業及國家標準化等活動。

4.2完善全面系統的標準體系架構

加強標準體系頂層設計，突出標準間的關聯和協調，既從宏觀上提升城市運行管理的整體性和系統性，又從微觀上兼顧城市運行管理的操作性和規范性。可從基礎通用、城運平臺、業務管理、資源保障等方向進行不斷拓展，對多樣化的標準化需求進行整合，構建起“一網統管”標準體系，以全面支撐與保障城市的安全有序運行。通過系統規劃、整體布局，能有效避免標準自身陷入“單兵作戰”的窘境，并最大限度實現“1+1＞2”的系統協同效用。

4.3聚焦關鍵重點領域的標準研制

依據政策文件規定的有關“一網統管”標準化建設重點方向并結合工作急用需求，在城運中心建設與運行、服務平臺一體化、“一網統管”事項管理、業務流程實施、單元模塊治理、綜合績效評價等領域，加快相關標準制定，以重點領域標準研制來帶動標準體系中其他標準的跟進落地。通過重點領域標準實施后的反饋與評估，有效總結標準化實施經驗，并滾動式規劃標準化工作計劃，通過不斷漸進任務明細來逐步完善非重點領域標準的具體實施路徑。

4.4強化標準實施與監督的保障機制

將標準與“兩張網”發展戰略、規劃、政策一同作為重要的治理手段，在有關政策中引用標準，發揮標準在統一城運中心建設、數據平臺運行、資源服務保障及監督評價改進等方面的規范作用。加強對“一網統管”標準體系規劃及已有標準的宣貫，推動標準化效果有效落地。探索建立統一的標準實施監督體系和績效評價指標體系，開展相關標準實施情況監督，組織第三方機構對區域標準實施效果進行評估，鼓勵新聞媒體、社會組織和城市市民等多方參與監督，形成政府、行業和社會多方協同的區域標準實施監督模式。

5結語

城市運行“一網統管”的標準化建設是實現城市治理現代化的關鍵路徑。通過構建協同高效的標準化組織機制、完善全面系統的標準體系架構、聚焦關鍵重點領域的標準研制、強化標準實施與監督的保障機制，上海有望在城市數字化治理領域樹立新的標桿。未來，應持續深化標準化實踐，推動“一網統管”從技術驅動向制度引領轉變，為超大城市治理提供可復制、可推廣的經驗，助力城市運行更加高效、智能和可持續發展。

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