數字營商環境標準體系構建研究

摘要：【目的】為應對數字化轉型中營商環境標準缺失引發的數據孤島等問題，構建適配數字經濟特征的營商環境標準體系框架。【方法】對數字營商環境的內涵、研究進展、標準體系構建的必要性進行分析，采用“理論解構—研究述評—體系構建”路徑，設計覆蓋企業全生命周期的“五橫四縱”架構模型。【結果】橫向涵蓋基礎設施層、數據管理層、服務支撐層、業務應用層、用戶交互層五大功能模塊，縱向整合政策制度、標準規范、安全保障、運維管理四大支撐體系，突破現有標準碎片化局限，實現企業準入、運營、退出全周期服務標準化。【結論】為數字營商環境建設提供標準化支撐。

關鍵詞：營商環境；數字營商環境；標準化；標準體系

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2025.06.001

0引言

在全球經濟數字化轉型浪潮與國家治理現代化進程的雙重驅動下，營商環境建設正經歷著從傳統形態向數字范式的系統性變革。世界銀行《營商環境報告》的指標體系調整與我國“放管服”改革的持續深化，標志著以數據要素為核心、數字技術為支撐的新型營商環境已成為激發市場活力、重塑國際競爭力的關鍵戰略領域。這種變革不僅涉及技術工具的升級，更意味著治理理念、制度框架與標準體系的整體性躍遷。尤其在“十四五”規劃明確提出“營造良好數字生態”的戰略目標后，如何構建適配數字經濟特征的標準化治理框架成為學界與政界共同關注的重大課題。

數字營商環境作為傳統營商環境在數字空間的延伸與重構，其本質是通過數字技術賦能實現政務服務智能化、市場監管精準化和要素配置高效化的制度創新過程。當前，區塊鏈、人工智能、大數據等技術的深度應用正在重塑政企互動模式，催生出信用監管、智能審批、跨境數據流通等新型治理場景。然而，技術賦能帶來的制度重構效應也暴露出標準缺失引發的系統性風險：數據共享壁壘導致的“信息孤島”等問題，凸顯出構建數字營商環境標準體系的緊迫性。

本文立足數字治理理論、標準化理論與制度創新理論的交叉視角，構建具有前瞻性和可操作性的標準體系框架。研究不僅有助于拓展營商環境研究的理論邊界，更能為政府部門制定數字治理政策、國際組織完善數字規則提供參考依據。研究主體遵循“理論解構—研究述評—體系構建”的邏輯思路：首先解析營商環境與數字營商環境的核心內涵，繼而評述現有標準體系的研究進展與理論局限，最終提出涵蓋信息化基本模塊建設及信息化支撐體系建設的“五橫四縱”架構模型，以期為我國數字經濟高質量發展提供標準化支撐。

1數字營商環境相關概念

1.1營商環境

營商環境作為衡量經濟體制度競爭力的核心維度，其概念體系隨全球治理數字化轉型持續演進。世界銀行集團自2002年啟動“營商環境評估”（DoingBusiness）項目，通過量化分析190余個經濟體的企業全生命周期監管環境，構建了具有全球影響力的評估范式。值得關注的是，該體系于2021年暫停后，2023年正式升級為“營商就緒”（BusinessReady）新方法論，評估指標中數字化要素權重顯著增加。中國營商環境的現代化進程與世行評估形成雙向互動。2008年首份《中國營商環境報告》顯示，北京、上海、廣州在企業開辦、產權登記等指標上與國際先進水平存在差距。隨著“放管服”改革的深化，特別是2020年《優化營商環境條例》實施以來，我國通過建立全國統一的經營主體電子營業執照系統、推行“一網通辦”政務服務平臺等數字化舉措，使我國的營商環境全球排名從2013年的第96位躍升至2024年的第31位。當前，國務院發展研究中心構建的“中國營商環境評價體系”已納入數字化轉型指標，反映出數字化轉型正在重構營商環境的評價范式與實踐路徑。

營商環境作為國家經濟競爭力的重要載體，其內涵認知隨著治理實踐深化而不斷拓展。學者對營商環境的定義可分為狹義和廣義兩類。狹義的營商環境是指企業在進行商業活動中面臨的由政府所塑造的重要制度軟環境與基礎設施等硬環境，聚焦政府主導的制度性干預。馬愛華[1]率先提出營商環境本質是政府通過基礎設施投資、法規政策制定、中小企業扶持等舉措降低交易成本的理論框架，這一視角將營商環境狹義界定為“政府供給型制度產品”。隨著改革深化，學界開始關注制度環境對企業行為的微觀影響機制：劉錦和王學軍[2]從公權力監督、行政審批優化、政企關系重構3個維度揭示營商環境對企業創新的傳導路徑；王曉玲[3]進一步量化分析企業從開辦到退出的全生命周期合規成本，構建起涵蓋法制、政務、市場環境的三角評價模型。

廣義的營商環境是指影響企業從事生產經營活動的各種因素的總和。世界銀行《全球營商環境報告》首次系統整合企業運營中的政治、經濟、制度等多維因素，其方法論被Zhang等[4]發展為包含勞動力成本、供應鏈效率、稅收政策的跨國比較框架，揭示出營商環境差異引致的全球產業格局重構規律。在此基礎上，國內學者提出更具綜合性的理論范式：婁成武和張國勇[5]從公共產品理論出發，論證營商環境是政府、市場與社會協同生產的制度型公共產品，其質量取決于政務透明度、市場競爭度與社會包容度的協同水平；馬相東和王躍生[6]則構建覆蓋企業設立、運營、退出全周期的系統工程論，將政治穩定性、法治完備性、國際規則適配性納入分析范疇。

當前，數字技術的滲透正推動營商環境理論體系發生變革。世界銀行終止傳統營商環境評估，轉向包含數字化等指標的“商業就緒”（B-Ready）新體系，標志著評估焦點從物理空間制度成本向數字生態治理效能遷移。這種轉變倒逼學界重構營商環境理論框架，需在傳統制度分析中嵌入數據要素流動、算法監管、數字基礎設施等新興變量。

1.2數字營商環境

2020年11月，習近平主席在亞太經合組織第二十七次領導人非正式會議上發表重要講話，首次提出了“數字營商環境”，并強調“倡導優化數字營商環境，激發經營主體活力，釋放數字經濟潛力，為亞太經濟復蘇注入新動力”[7]。這一問題也引起了國內外高度關注，世界銀行、國際電信聯盟、聯合國、世界知識產權組織等六大國際組織在進行國別評價時，也將數字經濟營商環境相關指標納入評價體系[8]。

相比傳統營商環境聚焦制度性交易成本，數字營商環境強調通過數字基建（如5G網絡、云計算中心）與智能技術（如區塊鏈、人工智能）的深度融合，重構經營主體協作模式。其本質是以數字化轉型推動兩大進程：一方面，促進產業數字化，通過工業互聯網、智能供應鏈等工具提升傳統產業效能；另一方面，加速數字產業化，培育數據要素市場、數字金融等新興業態。這種雙重驅動使數字營商環境呈現三大特征：服務流程數字化（全程在線辦理）、監管手段智能化（風險預警模型）、資源配置高效化（數據實時共享），最終形成支撐全國統一大市場建設的數字治理底座。

2數字營商環境標準體系建設研究進展

2.1數字化是優化營商環境的必由之路

近年來，全球數字經濟進入快速發展階段，各經濟體加快營商環境數字化轉型，數字營商環境建設成為各國新的競爭角力點。2023年，我國數字經濟規模達到53.9萬億元，數字經濟占國內生產總值（GDP）比重達42.8%，數字經濟同比名義增長7.39%，高于同期GDP名義增速2.76個百分點，數字經濟增長對GDP增長的貢獻率達66.45%。習近平總書記高度重視數字經濟發展，多次作出重要指示，要求“加強數字基礎設施建設，促進新技術傳播和運用，努力構建開放、公平、非歧視的數字營商環境”，為數字經濟發展指明了前進方向，提供了根本遵循[9]。數字營商環境是數字經濟的有機組成部分，也為數字經濟的發展提供基礎與保障。深化營商環境數字化轉型，以數字營商環境建設促進形成統一有序的市場環境，是發揮我國體制優勢、提升資源配置效率、規范監管功能的重要方式，是不斷優化我國營商環境的必由之路[10]。

學界圍繞數字營商環境建設、政府與企業協同機制、政策支持路徑等展開深入研究，揭示了數字化在優化營商環境中的核心作用。隨著數字技術成為經濟增長的新引擎，各國紛紛將數字營商環境建設作為國家競爭力的新焦點。陳梅等[11指出，數字營商環境不僅是數字經濟的有機組成部分，更是其發展的基礎與保障。全球范圍內，數字基礎設施的完善、數據要素的流通效率、數字治理的規范化水平已成為各國競爭的核心領域。劉迪等[12]基于城市營商環境指數研究發現，中國城市營商環境呈現“先降后升”的階段性特征，數字化手段的引入顯著推動了高新技術企業的創新產出，驗證了數字化對營商環境的賦能效應。柯楚[13]以湖北省黃石市為例，強調政府采購數字化對提升服務質效的實踐價值，體現了數字化轉型在微觀政策執行中的必要性。李政等[14]基于“企業數字化轉型－企業家冒險傾向”雙重視角，發現數字營商環境通過提升企業創新動態能力賦能創新力，且其效應優于傳統營商環境。綜合現有研究，數字化通過重構治理模式、降低制度性交易成本、激發經營主體活力等路徑，成為優化營商環境的必然選擇。

2.2我國營商環境數字化建設面臨的問題和挑戰

2.2.1技術維度：數字化公共服務體系不健全

我國數字經濟發展快、成效顯著，對數字化公共服務體系提出了更高要求。其涵蓋從企業開辦、運營到辦理破產涉及的行政審批、金融、公用事業、稅務、國際貿易及爭議解決等企業全生命周期數字化服務[15]。而由政府主導、面向公共服務領域的數字化水平卻相對滯后，還不能很好滿足企業的數字化需求，在問題識別、算法研發、場景應用等方面有待進一步加強。熊秋月等[16]指出，當前數字化公共服務在問題識別、算法研發和場景應用等方面存在短板，難以覆蓋企業全生命周期的服務需求。例如，溫慧[17]研究發現，鄂爾多斯市在政務服務數字化水平、全領域應用場景拓展等方面仍存在明顯不足，導致企業開辦、稅務申報等環節的數字化服務效率低下。蘇娜[18]以寧波公安“11087安商護企”平臺為例，揭示了公安機關在數字化轉型中面臨的涉企數據共享不足、平臺功能局限等問題，表明公共服務領域的數字化需進一步下沉至具體場景。韋茜[19]認為，政務環境數字化水平低、數據治理能力弱是公共服務效能的核心瓶頸，需通過“數字政務提質增效”彌補服務缺口。

2.2.2制度維度：數據標準體系碎片化

目前，國內不同地方政府和部門在數據采集、存儲和管理等方面標準規范不統一，政務數據體系仍存在互聯互通不順暢、共享應用不充分等問題，有待整合構建標準統一、布局合理的全國一體化政務大數據體系，以促進數據互聯互通、有序流動。劉歡[20]在構建江蘇省數字營商環境評價指標時發現，數據壁壘和共享不足導致電子審批流程效率低下，亟需統一的數據采集和存儲標準。張德淼等[21]指出，數字化轉型的法治化原則要求通過法律規則統一技術規則，但目前不同部門的數據管理標準差異顯著。例如稅務數據與市場監管數據格式不兼容，直接影響跨部門協同效率。樂承毅等[22]從賦能視角分析，數字營商環境的“硬環境”（如數字基建）與“軟環境”（如數據制度）需協同發力，但當前地方政務數據體系布局分散，未能形成全國一體化格局。柯楚[13]以湖北省黃石市為例，提出政府采購數字化需依托統一的數據標準，但實踐中仍存在區域間數據接口不一致、共享層級低等問題。楊柳[23]強調，信用數據作為關鍵要素，其標準化整合對構建跨地域市場環境至關重要，但目前缺乏全國性信用數據互聯互通框架，限制了數據要素的市場化配置功能。數據標準碎片化直接制約基礎設施層與數據管理層的銜接效率。

2.2.3治理維度：權責配置機制失范

深化數字化營商環境建設的一個主要目的是更好適應并服務于數字經濟跨地域、跨部門發展的需要。目前我國數字營商環境的建設和實施主體是各級行政機構。行政地域分割、職能分割、層級分割等因素不可避免地體現在數字營商環境中，在一定程度上妨礙了數字化統一大市場環境的形成。提升治理效能、促進經濟協同依然是當前構建數字營商環境需要重點解決的問題[24]。陳梅等[11]通過三方演化博弈模型證明，政府、企業與金融機構的權責協同是優化數字營商環境的核心，但現實中行政地域分割（如地方保護主義）削弱了政策聯動效果。崔亞飛等[25]研究發現，稅收營商環境改革對非國有企業和東部地區的促進作用更強，表明行政層級分割可能導致政策落地效果異質性。湛軍等[26]從制造業服務化視角指出，營商環境在數字化轉型中具有調節作用，但地方政府職能分割（如產業政策與市場監管權責分離）易導致跨部門目標沖突。陳洪洋等[27]基于TOE框架的組態分析發現，政務環境是城市數字化發展的基礎要素，但行政職能分割導致“技術—組織—環境”協同不足，形成“弱均衡型”路徑依賴。李楠[28]提出，需通過“整體化、協同化政府”重構權責體系，但目前多數地區仍停留在部門數字化單點突破階段，未能形成跨層級、跨區域的治理合力。

2.3標準化是營商環境數字化建設的有效工具

標準化在國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用，能夠有效指導營商環境數字化建設工作。《國家標準化發展綱要》提出“加快數字社會、數字政府、營商環境標準化建設”，明確對推進數字營商環境標準化建設做出部署；《優化營商環境條例》也明確要求“編制政務服務事項標準化工作流程和辦事指南，細化量化政務服務標準”。因此，標準化不僅是推進營商環境數字化建設的有效工具，也是推動、引領和保障數字營商環境高質量發展的關鍵抓手[29]。

目前，在營商環境數字化建設領域可查的相關標準如表1所示。

表1所示標準從區域營商環境、政務服務、機關辦公信息化建設方面，對信息化建設原則、架構、流程、內容進行規范，或對企業單一公共服務事項數字化建設進行規范，較少從企業全生命周期角度出發，對覆蓋企業全生命周期的公共服務體系和營商環境數字化建設作出指導。因此，從企業全生命周期角度出發，制定覆蓋企業全生命周期的公共服務體系和營商環境數字化標準體系，為后續研究提供參考。

3數字營商環境標準體系構建

3.1標準體系框架圖

數字營商環境信息化建設總體架構采用“五橫四縱”框架。如圖1所示。“五橫”包括基礎設施層、數據管理層、服務支撐層、業務應用層和用戶交互層五大基本模塊。“四縱”支撐體系通過制度供給（政策制度）、質量基準（標準規范）、風險防控（安全保障）、持續改進（運維管理）保障五橫功能模塊的有效運行。

3.2標準體系內容說明

3.2.1信息化基本模塊建設

（1）基礎設施層

宜采用云服務的模式集約建設高效安全的基礎運行環境，為系統部署提供集約化計算、存儲及信息網絡等基礎設施服務，包括基礎云環境、云管理平臺、網絡設備、物聯網、視聯網等。

（2）數據管理層

宜依托云服務開發建成高并發、大容量、高性能、強一致的分布式關系型數據庫，并堅守安全底線，通過數據集成、數據存儲、數據治理、數據共享等流程將業務數據進行匯聚整合，推動數據“按需歸集，應歸盡歸”。

（3）服務支撐層

服務支撐層功能模塊對上層的業務應用提供基礎服務支撐，促進各業務模塊之間的互聯互通和協同共享，包括但不限于用戶認證、數字證書、日志管理、電子簽章、公共信用等。

（4）業務應用層

圍繞企業全生命周期各項政務服務事項，探索“一件事一次辦”集成協同場景，提升數字營商環境的服務水平和效能。

（5）用戶交互層

宜支持多種終端設備的訪問和使用，并且能夠自動適應不同類型的終端在顯示屏尺寸、分辨率、操作方式等方面的差異化特性，包括但不限于門戶網站、移動客戶端、大屏等。

應通過統一的用戶管理與身份認證服務，實現安全訪問。

3.2.2信息化支撐體系建設

（1）政策制度體系

應強化制度保障，加快推動和制定完善數字化改革相關法規規章和制度，在業務流程再造、數據共享開放等方面制定配套制度，修訂和廢除與數字化改革要求不匹配的行政規范性文件。

（2）標準規范體系

應強化標準化建設，建立數字化平臺支撐標準、數據共享標準、業務管理標準、技術應用標準、政務服務標準、安全運維標準、系統應用集成標準等。

（3）安全保障體系

應建立健全營商環境信息化平臺相關的安全組織機構、策略措施、標準規范、管理制度、操作規程等內容。

應構建營商環境信息化平臺相關的包括安全物理環境、安全通信網絡、安全區域邊界、安全計算環境、安全管理中心的安全技術體系，達到網絡安全等級保護三級要求。

（4）運維管理體系

應建立健全營商環境信息化運維管理組織機構，建立清晰的工作職責分工，制定運維規章制度、管理流程。

4結語

在全球數字經濟治理體系加速重構的背景下，通過解構數字營商環境的技術—制度—治理三重維度，揭示了我國數字化轉型進程中面臨的核心矛盾，即技術賦能速度與制度適配滯后性之間的矛盾。基于此構建的“五橫四縱”標準體系架構，創新性地實現了3個層面的突破：其一，在技術整合層面，通過基礎設施層與服務支撐層的模塊化設計，破解了數據孤島與系統碎片化難題；其二，在制度協同層面，依托標準規范體系與政策制度的縱向貫通，建立了跨域數據流動的規則共識；其三，在治理重構層面，借助業務應用層的全生命周期覆蓋，重塑了政企社多元主體的協同機制。相比既有標準聚焦單一領域或環節的局限性，本體系實現了對企業準入、運營、退出全周期服務的標準化覆蓋，為建立全國統一數字大市場提供了可操作的框架支撐。隨著《數字中國建設整體布局規劃》的全面推進，數字營商環境標準體系的持續迭代必將成為暢通國內國際雙循環、培育新質生產力的關鍵制度基礎設施。

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