從美國國民警衛隊雙重指揮結構透視美軍政關系隱憂

2025年5月，美國洛杉磯縣爆發民眾反對拘押非法移民的抗議示威，并迅速演變為超出地方政府控制能力的大規模暴力騷亂。與以往類似事件不同，此次聯邦政府繞開了加利福尼亞州政府的審批，直接部署陸軍國民警衛隊進入洛杉磯市區，引起了廣泛爭議。這一事態不僅在美國社會中引起了關于聯邦與各州權力邊界的討論，更引出了一個重要但長期被公眾誤解的問題：美國國民警衛隊究竟由誰指揮？

國民警衛隊的雙重身份與雙重隸屬

在中文互聯網上，受到影視作品和自媒體簡化敘事的影響，美國國民警衛隊常被誤認為是由各州政府單方面掌控的地方性武裝，其部署與調遣完全服從于州政府意志。這種理解并不完全正確，一定程度上忽視了美國憲政體制下復雜的軍政權力劃分，也無法解釋近年來國民警衛隊如何在諸如2020年鎮壓反種族歧視示威、2024年美國高校聲援巴勒斯坦抗議活動等事件中被聯邦政府或直接動員、或威脅進駐，以執行高度政治化、軍事化的任務。誠然，在以往出現在公眾視野的場合中，國民警衛隊被州政府管轄、調動的情形更加普遍。但是，這支武裝力量并不等同于州內的“治安軍”，更不是聽命于州長的“私兵”。

事實上，美國國民警衛隊是一種具有“雙重隸屬”（dual enlistment）性質的軍事力量，其成員既是各州州憲法規定下的民兵，也是聯邦法律授權下的預備役軍人。這種雙重身份允許其在不同的任務場景中分別接受州一級和聯邦一級指揮。作為“州國民警衛隊”的情況下，單位與人員接受州長的命令，而在受到聯邦動員成為“聯邦國民警衛隊”后則以聯邦總統為最高長官，在州與聯邦意志發生沖突時以聯邦的指令為優先。

這種制度安排原本是一種兼顧聯邦統一與州權自治、保障國家安全與地方秩序的政策妥協，其歷史與法理依據18世紀各殖民地的民兵傳統。早在美國憲法制定時，聯邦黨人就強調聯邦的國防安全，要求設立聯邦軍隊，而反對者則擔憂中央集權分走“蛋糕”，主張保留州武裝。因此，《美國憲法》第1條第8款就明確授權國會“組織、武裝和訓練民兵”，但同時賦予各州任命軍官、訓練民兵的權力。如此，美國國民警衛隊既可以在戰時補充進美國現役軍隊體系，負擔正規軍的部分戰斗任務，也能夠快速響應、處理州內緊急事務。

《美國法典》第10編有關武裝力量的條文規定：在一般狀況下，聯邦調動和部署國民警衛隊需要經過州長同意。但在總統或國會宣布全國緊急狀態時，總統有權單方面聯邦化（federalize）國民警衛隊，而不需要獲得州長批準。第10編同時規定了聯邦層面可以直接動員國民警衛隊的幾種情況。根據第10編條款，總統在以下情形下可以征召國民警衛隊以執行聯邦任務而無需州長同意：當美國遭受入侵或面臨入侵威脅；發生叛亂或有發生叛亂的危險；總統在僅依靠現役部隊的情況下無法執行聯邦法律。總統還可以在宣布國家緊急狀態后動員包括國民警衛隊在內的預備役部隊服現役不超過365天，同樣不需要經過州長準許。

作為對前款的補充性解釋，《叛亂法》還允許總統在應州政府請求介入、州政府未能維持法律秩序、非法行為嚴重妨礙聯邦法律實施或破壞聯邦憲法秩序的三種情況下，跳過州長部署國民警衛隊或現役軍隊。總統經常依靠《叛亂法》繞開州政府直接部署軍事力量——特朗普第一任期內就曾威脅依據此法動用軍隊鎮壓2020年的反種族歧視示威活動。盡管最終并未正式援引，但這一表態也激發了對美國軍政關系、憲政體制的擔憂。

加利福尼亞州國民警衛隊聯邦部署實踐

對此次洛杉磯騷亂事件的發展過程做簡單回顧，可以發現加利福尼亞州國民警衛隊從接到聯邦指示，再到實際出動部署的流程相當快速，且未受到任何形式的制度制約。2025年6月6日，洛杉磯市區抗議移民及海關執法局（Immigration and Customs Enforcement， ICE）執法行動的游行示威被當地警方認定為“非法集會”，后者隨即開始鎮壓人群。6月7日，白宮首次就洛杉磯縣事態表態，特朗普稱局勢“已經失控”，并宣布將引述《法典》第10編部署2000名國民警衛隊以“平息暴亂”。作為回應，加州州長加文·紐森與洛杉磯市長隨即譴責特朗普的“非法升級”。

6月8日凌晨，美軍北方司令部發布聲明，稱國防部長已下令對加利福尼亞州國民警衛隊第40步兵師實施聯邦化并接管指揮，調動其中數百名警衛隊員進入洛杉磯市區以“保護聯邦資產與人員”，且要求駐圣貝納迪諾的現役海軍陸戰隊單位進入戰備。特朗普在社交媒體上發文稱贊國民警衛隊“做得好”，要求“將洛杉磯從非法移民手里解放出來”。洛杉磯市長回應稱，特朗普公布的是“假消息”，聲明國民警衛隊尚未進駐洛杉磯。當日清晨，社交媒體渠道首先流出國民警衛隊士兵在洛杉磯市街頭執勤的影像，軍方也確認其在市中心、派拉蒙等地點的部署情況。9日，白宮再次發布命令將部署期限延長至60天。加州州長即宣布將對聯邦政府提起訴訟。

根據公開畫面中部隊所佩戴臂章、單位標識和裝備情況判斷，此次向洛杉磯縣部署的國民警衛隊可能隸屬于平時由加州管理的陸軍國民警衛隊第40步兵師第79步兵旅級戰斗隊（Infantry Brigade Combat Team，IBCT，下簡稱“旅”）。從駐地距離、任務性質和車隊拍攝地點分析，參與行動的單位推斷為駐阿蘇薩的第18騎兵團。該部裝備有聯合輕型戰術車輛（JLTV）、通信保障車輛和工程破障裝備，具有一定程度的城市暴亂環境應對能力。

選擇第79旅擔負此次城市維穩與治安任務并不令人意外。在本土安全事態中，陸軍國民警衛隊輕裝旅往往承擔著前沿介入的角色，是應急響應的“勞模”。以加州境內近年頻發的山火與自然災害為例，79旅通常被動員執行道路搶通、物資運送與橋梁加固、基礎設施臨時建設等任務，為消防救援和民生恢復提供支持。1992年，洛杉磯地區爆發大規模暴動，包括第79旅在內的加州國民警衛隊被州政府調動設立路障、封控街區，輔助警方控制局勢，并協助電力與供水機構搶修受損設施。2020年，喬治·弗洛伊德案后，該部也曾被州長動員，部署至洛杉磯市區驅離抗議示威人群、執行警戒。

特別是美國陸軍實施“師改旅”轉制后，國民警衛隊師不再作為作戰指揮單位而僅作為行政管理框架存在，其隸屬的旅級戰斗隊、旅下面的營也可能被打亂分配至不同駐地、甚至歸屬于其他州的國民警衛隊編制（例如，同屬40步兵師的第29旅即屬于夏威夷州國民警衛隊管轄，而29旅下屬的158步兵團1營則受到亞利桑那州管轄）。這一“模塊化”改制很大程度上削弱了州一層級對國民警衛隊單位的控制，約束了州政府在國民警衛隊指揮鏈路中起到的作用。

國民警衛隊第40步兵師在歷史上也曾多次被“聯邦化”以執行海外部署和作戰任務。在第二次世界大戰后期，該師曾作為后備師參與呂宋島戰役。由于相比其它常備師傷亡較小、編制相對完整，該師在原定計劃登陸日本列島的“沒落行動”中被指定為首批主力師，擔負九州方向的登陸任務。二戰結束后，該師負責協助接管朝鮮半島南部，在短暫駐扎后回國復員，恢復州國民警衛隊建制。

1952年，第40師被杜魯門政府再次征召投入朝鮮戰場，擔任后方治安和陣地防御任務。在1952年秋季的交戰中，該師遭朝鮮人民軍攻擊受到較大損失，因此退出戰斗并撤回日本修整直到停戰協議簽署。冷戰后，該師部分單位先后被派遣至波斯尼亞、科索沃和阿富汗，以補充當地陸軍力量。2017年，該師師部被聯邦部署至阿富汗支援“自由哨兵行動”，執行支持加尼政府的“訓練、顧問和協助”任務。

對比歷史上派駐執行聯邦任務的情況，此次洛杉磯群體事件處置中的國民警衛隊調動凸顯出地方管理與聯邦化制度間的矛盾和沖突。在過去歷次聯邦接管指揮權的案例中，通常是由州長主動請求援助，或是聯邦與州協調后移交權限，而此次聯邦政府在州政府明確反對的前提下，仍援引第10編條文故意繞過地方層級，強行部署國民警衛隊的情形相對少見。這一事例不僅導致事態應對出現混亂，更引發了公眾對于動用軍隊處理國內事務的警惕和恐慌。這說明，國民警衛隊“雙重身份”的制度設計在面對聯邦與地方政策分歧時存在明顯的現實風險。隨著美國政治和社會逐漸走向極化與分裂，未來聯邦軍事力量干預地方行政的做法可能成為常態，美國軍政關系也會展現出更大的不確定性。

2020年至2024年鎮壓行動中的國民警衛隊

無獨有偶，類似的狀況同樣發生在2020年來越發頻繁的鎮壓事例當中。2020年5月，明尼阿波利斯市警察因過度執法導致非裔美國公民喬治·弗洛伊德死亡。當月，美國全境爆發大規模抗議，并在明尼阿波利斯、洛杉磯、亞特蘭大等地迅速演變為攻擊執法單位、洗劫店鋪的暴亂。在形勢升級的趨勢下，明尼蘇達州、加利福尼亞州、密蘇里州等40個州的州長同時派遣了國民警衛隊協助當地警方控制局勢、鎮壓暴動。抗議者和國民警衛隊在多個城市爆發了直接沖突：示威者用石子、水瓶等投擲物攻擊執勤人員，并高喊反對口號“國民警衛隊，滾回家去”“結束軍事管制”。

在應對反歧視示威的過程中，尤其值得注意的是，除了州屬國民警衛隊外，部分其他州境內的國民警衛隊乃至于現役美軍單位收到了聯邦命令“跨州調動”以增援別處。2020年6月2日，在華盛頓特區拒絕聯邦當局出動所屬國民警衛隊參與街頭維穩的指示后，來自第82空降師、第91憲兵營的約1600名現役軍人接到指令，從南卡羅來納州、佐治亞州駐地空運至杜勒斯國際機場，部署至國會區域維護治安。當時，旅居新澤西州的筆者也曾經觀察到第82空降師所屬車輛和無人機在周邊巡邏、實施宵禁。特區官方澄清稱，這些現役部隊并未進入市區執勤，而是“作為預備狀態部署”，顯示出濃烈的政治威懾意味。

在第46屆美國總統選舉結束后，位于華盛頓特區的國會山于2021年1月再次發生騷亂。彼時即將下臺的特朗普在選舉落選后即公開反對投票結果，宣稱大選結果是“偽造的”“不真實的”。2021年1月5日至6日，特朗普支持者聚集在國會山周圍，高喊反對副總統邁克·彭斯、眾議院議長南希·佩洛西以及繼任總統拜登的口號。6日下午，華盛頓特區警察局長史蒂文·桑德發出求援，呼吁周圍的國民警衛隊前往國會山控制局勢。

下午2時許，抗議者突破在場警員封鎖，開始非法闖入國會大樓，并宣稱要將特朗普的政敵“就地正法”。然而，特區所屬國民警衛隊在傍晚5時后才抵達國會山，且并未阻止抗議人群襲警、擅闖政府機關等違法行為。在屢次因積極鎮壓民眾而受到批評后，此次國民警衛隊又因其“工作不力”而陷入丑聞。一些民主黨政客即表示國民警衛隊“有義務履行司法部門下達的指令”。

2024年春，美國多地爆發了支持巴勒斯坦、反對以色列在加沙行動的游行示威。以哥倫比亞大學為首的部分高校學生占據了校園，搭建帳篷表達訴求。在校方與抗議者的對峙和談判中，一些官員政客多次表態要動用國民警衛隊“清場”。美國眾議院議長邁克·約翰遜威脅稱：“如果事態不能迅速得到遏制，現在就是出動國民警衛隊最合適的時機。”在哥倫比亞大學管理層與紐約市警方協調處置事宜時，還曾提及聯系國民警衛隊協助鎮壓“恢復秩序”的選項。

相關言論迅速在媒體和社交平臺引發激烈反應。該事件難免令人聯想起1970年肯特州立大學槍擊事件。俄亥俄州國民警衛隊在政府命令下進駐校園鎮壓反對越南戰爭的游行集會，并向在場手無寸鐵的學生開槍射擊，造成多人死傷。雖然紐約州政府最終并未真正簽發調動國民警衛隊的命令，避免了流血，這一威脅信號結合歷史記憶仍在抗議現場制造出巨大心理壓力，大部分高校營地在“最后通牒”的前一夜便自行撤離。

反思：撕裂的社會與撕裂的兵權

國民警衛隊由誰指揮？這是本文試圖回答的關鍵問題——答案或許是聯邦與州政府“兼而有之”，而問題也正是出在這個“兼而有之”上。這支武裝既屬于聯邦，又歸屬各州，這一雙重隸屬結構原本旨在維持軍權平衡、保障地方公共安全，但在美國社會撕裂與政治極化的背景下越發表現出其制度隱患。過去幾年來，國民警衛隊正在愈加頻繁地以一種不甚光彩的角色出現于公眾視線之中。在各級政治派系爭相利用下，這支雙重定位的武裝力量正屢次成為“美國反對美國”的急先鋒，演變為政爭鬧劇的“工具人”。

美國的理論家長期標榜所謂“軍隊職業化”和“政治中立性”，但事實上美軍系統內或與美軍聯系密切的各路游說群體、官僚集團和政治派系間長期糾纏，特別是在國民警衛隊這類聯邦—地方雙重管理的混合體中體現尤甚。“國家的軍隊”本身已被證明為一個偽命題。由此觀之，軍隊正在變為，甚至可以說已經成為美國國內政治格局的重要行為體，可能對內外政策制定施加實質影響。

這一趨勢使得美軍逐步喪失“去政治化”的掩護，繼而被貼上鮮明的身份和立場標簽。近年來，美軍現役將領、官兵在高度政治化議題上公開表態、選邊站隊的現象屢見不鮮。無論是拜登—奧斯汀治下“多樣性、平等、包容”（DEI）政策的推行，還是對邊境控制與移民問題的積極介入，軍方都表現出一定的立場傾向。近期出任美參聯會主席的丹·凱恩曾在共和黨集會上對特朗普“表忠”——“我愛你，長官。我認為你很棒，長官。我會為你殺人，長官。”在2025年6月11日視察布拉格堡82空降師駐地時，特朗普更是鼓動在場官兵齊聲攻擊、辱罵政敵。

以國民警衛隊為代表的美國武裝力量正在越來越多地受到黨派政治影響，也在越來越多地以自己的方式影響黨派政治。薩繆爾·亨廷頓在其著作《軍人與國家》中曾經發出警告：“軍隊對文人權力的恰當服從，是民主政府健康運作的基礎。”在美國軍政制度的設想下，一支專業化的軍隊無疑要服從任何“獲得合法權威”的文職官員命令。然而，如今國民警衛隊行動的“恰當性”不再源自人民共識，而是來自制度縫隙間空洞的“政治授權”。在憲政失序的邊緣，具有雙重角色的國民警衛隊遲早將陷入政治命令與程序合法性之間的尷尬境地，乃至于產生獨立的政治意志和參政意愿。

更加值得警惕的是，當前美國對外始終高舉自由民主旗號推行干涉與遏制，意圖實現“絕對安全”和霸權延續，對內卻諱疾忌醫，試圖借用外部威脅敘事掩蓋結構性矛盾。這種路徑既無益于緩解社會危機，更可能加速國家軍事化，造成政治協商的崩潰與制度信任的破產。事實上，美國面臨最嚴重的安全隱患絕不是來自外國，而恰是深埋在其制度設計中——內病外治的轉移視線只會使美國安全形勢進一步惡化。

長期以來，我國對美研究工作的重心主要集中在美國的黨派政治、經濟社會及其外交政策上，忽視了軍方這一高度不穩定因素，對美軍在國內政治中的能動性、活躍性認識尤為不足。在美國政治失穩風險持續上升的今天，更有必要將美軍作為一個獨立、關鍵的行為主體，深入評估美國軍政關系中的制度變異現象、外溢效應及其對中美關系可能造成的長遠影響。

責任編輯：侯 琳