勢能共創：“三治融合”地方化的實踐圖景與運行機制

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1000-5099（2025）03-0104-11

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2025.03.10

鄉村治理體系現代化離不開中國共產黨的領導。黨的二十大報告指出，中國式現代化的本質要求之一是堅持中國共產黨的領導。隨著國家頂層設計的持續關注，鄉村治理轉型的現實需求和鄉村治理社會基礎的區域差異對鄉村治理體系提出了新要求，以“三治融合”推動鄉村治理現代化成為基層治理領域的重要研究議題。從結構上看，“三治”由自治、法治、德治構成，三治同構、同理、同路，可以通過多種方式融合。為適應鄉村治理實踐需要，必須實現“三治融合\"地方化，推動“三治融合\"持續創新。深入考察“三治融合”地方化的實踐圖景，分析\"政治勢能”何以引領“三治融合”地方化，有助于理解鄉村治理現代化的實踐路徑和國家政策地方化的“政治勢能”理路，進而推動鄉村治理體系和治理能力現代化。

一、問題提出與文獻梳理

1.“三治融合”地方化何以必要

鄉村治理是國家治理的基石。推進國家治理現代化，離不開鄉村治理體系和治理能力的現代化。為實現低成本、可持續的有效治理，浙江桐鄉基于堅持和發展新時代“楓橋經驗”的價值導向，推出黨組織領導的自治、法治、德治“三治融合”鄉村治理模式，形成“大事一起干、壞事有人判、事事有人幫”1]的治理格局。

國家頂層設計與基層自主探索的有機結合推動鄉村治理體系不斷迭代升級，多次出臺了關于“三治融合”鄉村治理體系的政策文件。2017年出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》首次提出“促進法治、德治、自治有機融合”;同年，黨的十九大將“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”確定為實施鄉村振興戰略的重大目標之一。2018年中央一號文件將“深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提高鄉村德治水平”作為踐行“三治融合”的重要舉措。2019 年黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”，豐富了“三治融合”的城市內涵。2021年《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》將“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系\"寫入歷史決議。2022 年中央一號文件繼續強調，借“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”加強農村基層黨組織建設。持續性政策關注力圖構建有力有為、有序有效的以“三治融合”為核心的現代化鄉村治理體系。政策吸納強化了“三治融合”的\"領導重視程度”和政治信號，基層政府需要對此做出回應。

鄉村有效治理需要鄉村治理體系持續轉型。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”社會主要矛盾轉型與鄉村治理轉型同步進行，美好生活成為鄉村治理現代化的重要目標。一方面，通過精準脫貧與鄉村振興戰略的持續性投入，農村基礎設施建設取得較大發展，農村“大基建”已基本完成;另一方面，市場力量和現代性觀念持續性改造農村社會，鄉村生產功能逐漸消解，生活功能凸顯。國家資源的縱向投入與市場力量的橫向牽引促使我國鄉村逐漸聚焦于“生活小事”的治理。生活治理作為一種國家治理新秩序，治理有效不僅有賴于國家能力的提升，更取決于自治、法治和德治“三治”的有效融合[2]。但\"生活小事”具有高度的不規則性、模糊性、不確定性，以及高成本性、強地方性、強國家性等特征。在以生活治理為主要目標的鄉村治理現代化進程中，實現國家和農村良性互動的基礎條件是國家治理體系現代化基層建構的適配性。

鄉村治理的社會基礎要求國家政策地方化，契合地方需求。我國最大、最基本的國情之一是區域差異性，區域差異塑造了迥異的治理形態與治理邏輯。地方政策國家化能兼顧地方經驗的特殊性與頂層設計的一般性，但國家政策地方化不僅要根據地方性差異有節奏、有條件推進下沉，還要解決“制度軟化”[3」與變通執行[4等問題。“三治融合”國家化是地方治理經驗吸納與抽象概括的過程，而\"三治融合”地方化則是原理還原的過程，需回應區域差異的社會基礎。這就要求在推進“三治融合”過程中，必須促使“三治融合”國家政策的地方化，以此實現國家治理體系現代化的基層建構。

總的來說，國家治理體系現代化的總體要求、鄉村治理持續轉型的現實際遇和鄉村治理社會基礎的區域差異促使“三治融合\"地方化成為重要目標。推動“三治融合\"等國家政策有效地方化，必須使“三治融合\"持續創新[5]，以適應中國鄉村社會的區域差異。

2.文獻梳理

如何理解“三治融合”，在此基礎上將“三治融合”轉化為治理效能，是需要深人研究的基本議題。學界圍繞主要從生成論、功能論、路徑論等視角探討“三治融合”何以可能。

一是生成論。稅費改革以來，農村延續了“鄉政村治”治理體系所維持的單一自治[，但鄉村社會公共參與的缺位導致出現“鄉村混混”“內卷化\"等治理困境，自治之外的多元治理成為現實需要。生成論認為，實現善治即鄉村有效治理是“三治融合”的重要目標，解決新舊秩序交替期頻繁發生的基層矛盾沖突、治村型鄉賢的主導和領導[8、國家治理驅動與社會結構規范9分別從對象、主體、驅動力三個層面推動新時代“三治融合”鄉村治理體系形成。此外，數字技術的融合賦能[10]、鄉規民約的整合再造[1]、黨建引領的統合賦權[12]、降低制度成本[13]等也是生成“三治融合”鄉村治理體系的重要方式。

二是功能論。在功能論視域下，“三治融合”首先塑造出自治為基、法治為體、德治為魂的契合中國場域的三維互動現代鄉村治理新體系[14]，從而為鄉村振興展開和推進奠定社會基礎。其次，“三治融合”是將自治、法治、德治結合起來的鄉村治理體系，在“三治融合\"制度化進場后，資源分配結構重塑生成了合作場域[15]，促使合作共治[16]和治理共同體[17]的生成。此外，“三治融合\"還具有提升鄉村治理能力[18]、推動鄉村善治[19]、重塑基層政權[20]的功能。

三是路徑論。實現“三治融合”需要從多方面推進。楊開峰等認為，需要以黨建為核、自治為基、法治為要、德治為魂、智治為器，重新塑造當代中國基層社會[2]。在實踐的基礎上，加強全國性法律法規和政策文本法律等制度建設[22]，加強村規民約、社區公約等非正式制度建構[23]，進而增強國家的制度能力，是推進\"三治融合\"實踐創新的重要進路。具體來說，就是重建社會信用[24]、推行積分制[25]。

總的來說，既有研究分別從發生邏輯、功能作用和實踐路徑立體化建構了“三治融合”的可能理路。但是，一方面，既有研究對“三治融合”這樣的國家性政策如何有效實現地方化探討不足。“三治融合”地方化并非利用政府主導型制度變遷[26]推動地方自致性變遷[27]，而是國家政策如何適配地方社會治理實踐。另一方面，中國共產黨的領導是理解中國地方政治的核心主體，但學界對各級黨組織在國家政策地方化中的作用發揮機制研究較為欠缺。因此，在鄉村治理場域，“三治融合”何以地方化，仍需要進一步研究。

因此，本文擬采用個案研究法，基于省Y市W縣推進“三治融合\"地方化的實踐過程，探討“三治融合\"在黨的領導與引領下的地方化圖景，分析“三治融合”地方化過程中各級黨組織、黨員發揮功能的作用機制，為鄉村有效治理乃至國家政策地方化提供思考。

二、分析視角：“政治勢能”

中國共產黨的領導是中國特色社會主義的最大特征，貫穿于國家治理和基層治理全過程。既有研究從多角度分析“三治融合”，但在多層級治理體系中進一步觀察不同的黨建引領機制發揮作用的現實機理[28]，是一種更為有效的研究進路。因此，為理解“三治融合\"何以地方化，本文擬引入“政治勢能”分析視角，闡釋“三治融合”地方化的實現機制。

“政治勢能”是黨領導的學理化表達。在中國的政治生活與治理實踐中，黨的領導為政治發展提供了堅定地政治保障和制度支撐。有學者認為，“政治勢能”是指公共政策發文的不同位階所展示出不同強弱的政治信號，是中國共產黨的核心理念的政治表達，主要包括三個方面內涵，即黨的領導在場、構建權勢、借勢成事[29]。“政治勢能”可以劃分為價值性政治勢能、制度化政治勢能、體制性政治勢能和一元化政治勢能等四種類型[30]，分別從不同層次與位階實現中國共產黨的治國理政目標。“政治勢能”具有黨的全面領導、強大的組織體系、有效的動員能力和中央決策權威等基本特征[31]，從而能較為容易的構建“舉國體制”，發揮集中力量辦大事的政治優勢。“政治勢能”下沉實現了政治動能轉化[32]，能提高鄉村治理效能。“政治勢能”的本質是中國共產黨的領導在場、影響力在場與行動在場，黨的高位推動力是“政治勢能\"得以影響政策執行、構建激勵機制的根本作用力。

“政治勢能”的目標是推動國家政策地方化。但是，既有關于“政治勢能”的研究并未厘清一個基本問題，即\"政治勢能”是否有分層？我國中央政府以及省市兩級政府在政策轉化過程中具有高度的行動一致性，以宏觀政策設置為主，較少涉及模糊性強、不規則性高的農村基層。但縣域治理的權力“接點”、戰略“接點”和政策“接點”屬性賦予縣域不一樣的特質[33」，“政治勢能”在縣鄉村的表現形式及其運行邏輯差異巨大。因此，本文按照縣域治理四級黨的行動主體即縣級黨政部門、鄉鎮黨政部門、村黨組織、農民黨員，將“政治勢能”層級化為注意力勢能、中心工作勢能、公共權威勢能、身份勢能。需要指出的是，這種層級劃分并非類型劃分，村黨組織、農民黨員顯然不存在注意力勢能，也不存在中心工作勢能。層級化“政治勢能”的本質是不同位階黨組織、黨員意志的轉化機制。

將\"政治勢能”運用于“三治融合”分析，回應的核心問題是國家政策何以地方化，是在“元概念”的基礎上不斷推進“三治融合\"創造性轉化、創新性發展。因此，“政治勢能”推動“三治融合”地方化既是不同于誘致型變遷的壓力型變遷，也是區別于自致性變遷的復合型層級變遷。層級化“政治勢能”不僅構建了“三治融合\"地方化的實現機制，也塑造了鄉村治理現代化的實踐路徑。

本文的分析思路與經驗材料來自筆者2022年7月10日至7月25日在省W縣的田野調查。此次調查重點圍繞F村展開，并與H村、S村、T鎮、W縣部分干部對“三治融合\"推進狀況進行了座談。F村在推動“三治融合\"過程中，借助“一警三專N員”社會治理機制重新塑造了自治、法治、德治體系。“一警\"指駐村民警，“三專\"指交管路長、治調委員、網格管理員，“N員”由農民黨員、新鄉賢在內的村莊群眾組成。地方政府借“一警三專N員”推動“三治融合\"持續創新，利用N員將自治體系、法治體系、德治體系融合起來，優化鄉村治理體系，提升鄉村治理效能。根據W縣政府公報顯示，當年農村地區發案率同比下降 28% 、矛盾糾紛同比下降 17% 、農村道路交通事故同比下降 30% ，凸顯了“三治融合”變遷的必要性及其實踐意義。

三、“三治融合”地方化的實踐圖景

F村在推動“三治融合”過程中，將村莊自治體系拓展為復合化的村民自治體系、村莊公共服務體系和社會治理體系，將村民法治體系拓展為特色化的制度保障、法治宣傳和糾紛調解，將村莊德治體系拓展為嵌套化的雙重積分制。“三治”相互關聯、互嵌耦合，推動“三治融合\"地方化。

1.村莊自治體系復合化

自治在\"三治”體系中，處于根本性的地位，是法治和德治的基礎。村民自治是指村民在一定地域范圍進行自我治理的制度和行為。加強村民自治，實質上就是保障廣大村民更好地進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

F村自治體系主要包括三部分。一是村民自治體系。村莊自治的核心是村民大會和村民代表會議，村民大會選舉產生村民委員會、村民代表、村莊監督委員會成員。村委會日常召集村民代表開會，重大事項召開村民大會，村莊監督委員會監督村民委員會工作開展情況。村委會下設人民調解委員會、婦女兒童委員會、公共衛生委員會，負責矛盾糾紛調解、婦兒權益保障、人居環境整治等\"生活小事”。通過村民自治體系，群眾借助村民大會和村民代表會議參與村莊公共事務，利用村莊監督委員會實現對村莊工作的有效監督。村莊自治體系從完成上級部門行政任務的“懸浮型組織”轉變為做好\"生活小事”的服務型組織，有效增強了農民的主人翁意識，農民得以組織化參與鄉村治理。

二是“三站三隊一中心”公共服務體系。F村在村委會設立了統一的調度中心，下設勸導站、調解站、醫療服務隊、志愿服務隊、應急救援隊、治安巡邏隊。在公共服務體系中，勸導站主要勸導村民遵守交規，帶好頭盔，不違規載人。調解站服務于村莊內生糾紛調解，與人民調解委員會職能交叉、人員重疊。志愿服務隊則是用志愿活動積分的方式動員N員參與衛生清潔、山林排險等。應急救援隊主要應對自然災害、意外疾病等突發狀況。治安巡邏隊主要是巡查村莊中的公共安全，化解烈性事件。通過村莊公共服務體系，建立了“生活小事”服務體系，村黨組織依靠生活治理贏得群眾支持。

三是“一警三專N員\"社會治理體系。由駐村民警負責總體事宜，交管路長、治調委員、網格管理員擔任“三專”，N員則由黨員、村民代表、公益性崗位人員組成，共45名。在社會治理體系中，一警負責聯系“三專”，撬動村莊內生性資源。“三專”是負責對上匯報給一警，對下聯系N員。交管路長負責交通排危治亂，治調委員負責調解糾紛，網格員負責上下銜接。N員是具體實施者，每人分管十幾戶村民，識別山林風險、村民糾紛、村內環境衛生清掃等公共性事件。

通過黨組織領導的“自治”體系，一方面，“生活小事\"需要被體系化回應，鄉村治理的積極因素和動員體系被組織化構建，自主性治理能力增強。另一方面，“自治”地方化既促使國家和鄉村的良性互動，明確國家權力與鄉村自治的邊界劃分;又重塑村莊公共性，為法治體系和德治體系嵌入塑造了群眾基礎，為“三治融合\"地方化奠定了自治根基。

2.村莊法治體系特色化

法治是自治與德治的保障，走中國特色社會主義法治鄉村之路，必須實現固有鄉土秩序和現代法治秩序的耦合。W縣2010 年被列為國家重點生態功能區，2019被確定為國家生態文明建設示范縣。廣袤的生態資源使得轄區內林地糾紛頻發、農林保護成為鄉村司法工作的重點。2019年W縣嘗試以良法善治護航綠色發展，打造“林長制 + 生態司法”樣本。根據T鎮司法所的記錄，2022年1月到6月，村莊沒能解決導致糾紛需要司法所介入的共計有60件，其中山林糾紛占了 30% 。

W縣推進村莊法治體系建設主要有三條路徑。一是科學立法，完善制度。W縣尤為關注特色化的生態法治體系建設，制定《W縣森林資源保護條例》《W縣礦產資源管理條例》等系列地方性條例，為村莊法治提供制度支撐。推行“背簍法庭”，走村進戶，在田間炕頭調解開庭。二是廣泛宣傳，提升法治意識。縣級黨政部門聯合公檢法、黨校等部門以及律所等社會組織“送法下鄉”，利用法治文化宣傳欄、法治文化廣場等普法陣地，開展法治大講堂、法治文藝，編制普法短劇，“點對點”式精準普法。設置鄉村“法律明白人”“法治帶頭人”，表彰學法用法示范戶。利用屋場會、圍爐會進行法治宣講。三是及時化解各類涉林糾紛。設置工作專班，開通涉林糾紛調處“綠色通道”，快調快處。利用綜治例會組織開展人民調解員業務培訓，提升能力素質。發放村級人民調解案件補貼，做實調解員激勵保障。評選“優秀人民調解員”，提高調處人員的地位和榮譽。

通過村莊法治體系建設，F村建立法制保障體系、法治宣傳體系、法治應用體系，以山林為地方特色，促使正式法律制度與法治精神進村入戶，構建起具有特色化的村莊法治體系，為村莊自治和村莊德治提供了制度保障。結合村莊德治體系，共同服務于鄉村有效治理。

3.村莊德治體系嵌套化

德治是自治與法治的靈魂，是鄉村有效治理長效化的重要保障。實現鄉村有效治理，必須重建“熟人社會”中的信任體系，以社會信任重塑“三治融合”之魂。

一是“一警三專N員”的積分制。積分制是具有“軟法”性質的地方性行為規范，是在行為規范實施過程中追求治理實效的制度方案和運作機制[25]。作為一項制度供給，依賴的是作為組織基礎的正式制度和社會基礎的非正式制度。T鎮聯合F村村干部、村民代表共同制定《村民誠信守法積分兌換辦法》，為“三治融合”變遷提供直觀激勵和獎懲機制，實現了價值體系和治理體系的耦合。

二是家庭誠信檔案的積分制。家庭誠信檔案由Y市統一推動部署，最初針對銀行貸款拖欠行為。以家庭誠信檔案為基礎的社會誠信建設，將基層群眾在治理事務中的行為納入誠信評價，在不同的治理事務、不同的家庭成員之間建立責任連帶性，化解了基層治理難題，再造了基層治理能力[34」。家庭誠信檔案通過建立統一信息平臺，“建檔立卡”記錄村民的守法和失信行為，配套設置獎懲措施，構建鄉村信任式治理機制。家庭誠信檔案的核心是通過積分制度建立信任治理，其基本內容是德治，運行過程是自治，表現形式是法治。

“一警三專N員\"和鄉村誠信檔案屬同一套積分制度，內容涵蓋積分項、減分項、一票否決項和額外獎勵項等。通過將自治、法治、德治相互關聯，回應“生活小事”的治理需要。F村將積分制合并運行，在分開計算、獎勵的基礎上，均由網格員具體管理，互為參照。在嵌套的積分制下，激發了群眾參與村莊公共事務、維護公共秩序、維系公共價值的積極性，村莊公共衛生狀況大為改善，老年人詐騙、鄰人矛盾、山林糾紛減少，村莊社會秩序總體趨于穩定。

四、政治勢能引領“三治融合”地方化的運行機制

從本質特征上看，黨的領導制度是一種權力制度，更是一種工作制度與組織制度[35]。黨的組織化載體表現為黨委、黨組織，又由每個黨員組成。黨的組織化參與形成的“政治勢能”強弱與黨組織的位階和層級呈正相關。“政治勢能”是層級化的，表現為縣級黨政部門的注意力勢能、鄉鎮黨委的中心工作勢能、村黨組織的公共權威勢能和農民黨員的身份勢能。

1.黨政聯合：縣級部門的注意力勢能

縣是基層治理第一線，也是政策轉化第一線。“三治融合”屬于國家政策，縣域黨政聯合推進“三治融合”，就是將稀缺的注意力資源集中為“政治勢能”，重點推進此項工作。

首先，是縣級領導的注意力勢能。領導重視是縣域治理中分配注意力、貫徹領導意志、分配稀缺資源的重要機制[36]。需要縣級領導主抓和主推的工作非常多，不可能在所有工作上投入完全的精力。因此，縣級主職領導重點關注和投入注意力的工作，就會得到較多的資源分配和較高的推進力度。“三治融合”的強烈政治信號促使成為縣級領導主抓的階段性重點工作，需要圍繞“三治融合\"集中關注、調配資源、集體推進。2021年W縣以“一警三專N員\"推動“三治融合\"地方化，將村民自治體系、公共服務體系、社會治理體系結合起來打造成為全新的村莊自治機制，將縣級法律條例、法治宣傳、糾紛調解結合起來打造成為全新的村莊法治機制，將積分制、家庭誠信檔案結合起來打造成為全新的村莊德治機制。在“一警三專N 員\"推進過程中，由縣公安局在縣委常委會上匯報，縣委和縣政府兩大班子一致同意將此作為創新案例匯報到市級政府和省公安廳。層級匯報后得到了縣級領導乃至省市領導的重點關注，獲得了“領導重視”，政治信號附帶的“注意力資源”具有高度的“政治勢能”。縣級領導主持多次召開“一警三專N員”突進會促使縣級各個部門圍繞“一警三專N員”調整工作重點、集聚部門資源。

其次，是黨政聯合的注意力勢能。黨政聯合既是一項制度安排，也是一項治理機制。在縣域，黨政聯合主要體現為兩個方面。第一，黨政聯合發文。黨政聯合發文是指中國共產黨各級黨委與國家機關因治理事項存在交集而共同發布相關通知、意見、決定、規定、指示等制度文件[37]。作為一種本土化的治理方式，黨政聯合發文具有極強的“政治勢能”，能夠優化黨政機關的協同性、降低治理成本、減少制度阻力[38]。W縣運用“一警三專N員”推進“三治融合”地方化過程中，先后出臺《關于在全縣推行“一警三專N員\"基層社會治理新機制的通知》《深人推廣“一警三專N員”基層社會治理新機制實施方案》等系列文件，在具體部署、行動落實、資源調配、職責分立上進行了規定，加強了相關部門落實“一警三專N員”的工作動力。第二，黨政聯合推動。在利用\"一警三專N員\"推動\"三治融合\"地方化過程中，省市部門和縣級黨委政府的\"領導重視”共同要求縣級部門圍繞“一警三專N員”開展工作。“一警三專N員”由縣公安局提出推進，公安局屬實權部門，正職高配，主管領導通常由副縣長兼任，同時屬于縣委常委。利用黨委和政府的雙重身份形成黨政聯合的\"注意力勢能”，驅動黨委部門和政府部門積極參與，推動“一警三專N員”落實。黨政聯合發文和黨政聯合推動附帶的“領導注意力”具有極強的“政治勢能”，促使各部門積極履責盡責。

2.條塊整合：鄉鎮黨委的中心工作勢能

條塊關系是中國政府間基本的結構性關系，“條條”管線，“塊塊”管片，妥善處理條塊關系是推進鄉村治理有效的重要舉措。“塊塊”可以整合“條條”的人財物和權力，“條條”則可以借用“塊塊”的權力資源推進業務工作[39]。推動“三治融合\"地方化，需要“條塊\"協作共治，以中心工作推動。

鄉鎮中心工作是鄉鎮需要集中精力完成的主要工作，可以分為長期性、階段性、臨時性中心工作[40]，是必須完成的重點工作和政治工作。鄉鎮黨委領導是中心工作的第一負責人，需要將精力、時間、資源、姿態集中到中心工作上。中心工作往往根據主職領導的注意力和階段性重點工作來決定，進入“黨委會”討論的工作會成為中心工作。“三治融合”由縣級多個部門負責，代表縣級部門意志的鄉鎮條線部門需要依靠鄉鎮黨委政府協調資源、調配人力物力。例如，組織部門對接自治體系，派出所、司法局對接法治體系，文明辦、民政部門對接德治體系，多個條線部門的中心工作聚合下沉為鄉鎮黨委政府的中心工作。在“條條”和“塊塊”協作推動下，“三治融合”成為具有高度“政治勢能”的中心工作，鄉鎮黨委必須協調各個站所共同推動。T鎮推進“三治融合\"地方化過程中，從2021年至2022年全體動員，各個站所分片承包、分業務承包村莊自治體系、法治體系和德治體系相關工作，鄉鎮黨委出臺《資金保障條例》、協助制定《村規民約》等。

鄉鎮位于行政體系末端，稅費改革后對縣級政府的依附性增強[41]。在\"集中指揮\"的權力結構和監督考核的縣鄉關系中，鄉鎮黨委需要同時承接縣級黨委、縣級各個部門的工作以及衍生出的各類任務要求，這些工作往往都由縣級黨委下派給鄉鎮黨委，全部是鄉鎮的“中心工作”。“一警三專N員\"牽涉縣組織部門、公檢法部門、民政部門等多個條線部門，必然要由縣級黨委聯合政府共同推動。“一警三專N員”同時具備長期性、綜合性、復雜性等特征，在地方化的過程中附帶“治理責任”和“監督考核”，督促鄉鎮認真落實。鄉鎮任務量激增，治理資源卻沒有增加，弱化了鄉鎮自主性[42]。但是，“三治融合\"地方化只有轉變為鄉鎮的中心工作，才能利用“中心工作\"的“政治勢能”推動落實。“一警三專N員”在擁有縣級黨政聯合的注意力勢能后，通過中心工作勢能使其政治任務化，促使鄉鎮將“條線”和“塊塊”的人力、財力、物力和權力資源整合起來，聯合部署、共同行動。

3.雙重賦權：村黨組織的公共權威勢能

村級黨組織權威塑造與鞏固是黨領導鄉村治理現代化的關鍵要素[43]。農村基層黨組織不僅有鄉鎮授權，還有村黨組織的功能發揮與農民的政治認同。因此，農村黨組織權威包涵三個部分，即制度賦權、實踐賦權與農民賦權。在“三治融合”地方化過程中，制度與實踐雙重賦權村黨組織，領導、引領“三治融合”優化村莊治理體系。

推動“三治融合\"地方化，村黨組織必須有公共性權威。黨建引領鄉村治理現代化，必須對村黨組織提能賦權，將村莊重新組織起來[44]。在F村“三治融合\"地方化過程中，鄉鎮黨委賦予村黨組織帶領村民開展村民大會、村民代表大會的公共性權力，構建制度性權威。鄉鎮司法所與包村干部聯合進村，與村黨組織共同開展法治宣傳、制作普法短劇、召開屋場會，設置“法律明白人”、培訓表彰人民調解員，通過“表明姿態\"為村黨組織制度性賦權，加強村黨組織開展法治體系建設的政治性與權威性。鄉鎮黨委聯合各個站所，共同推動“一警三專N員\"積分制和家庭誠信檔案積分制，利用派出所、銀行、司法所、民政部等現有數據，將群眾用積分編碼，以村黨組織為核心構建起信用管理制度，通過制度的“公共性”為村黨組織賦權。

村黨組織設置工作專班，利用“一警三專N員”建立起的社會治理體系，監測篩查林權、耕地、婚姻等矛盾，及時化解各類矛盾糾紛，在治理中強化村黨組織的權威性。在積分制推進過程中，采用物質激勵、精神激勵和越軌懲戒相結合的辦法，提高群眾守信重諾能力，加強群眾對村莊公共事務的參與和維護意識，促使群眾在黨組織權威領導下守法守信，敦促身邊人維護村莊公共價值，強化村黨組織自身的公共屬性。通過自治體系、公共服務體系、社會治理體系，將以農民黨員為主體，包含積極分子、中堅農民、新鄉賢在內的多元主體納入到治理環節，利用公共參與、排憂解難、優化服務為村黨組織構建實踐性權威。

在制度賦權與實踐賦權雙重推動下，村黨組織公共性權威得以加強，憑借黨員、群眾對權威的認同與自愿服從參與自治、法治、德治，推動“三治融合”地方化。權威本身就是一種勢能，當公共性權威與村黨組織結合起來，就能發揮引領優勢，推動國家政策地方化。

4.示范動員：農村黨員的象征身份勢能

“三治融合\"地方化的關鍵在于抓住核心群體。以“一警三專N員\"推動“三治融合”地方化的核心主體是N員，N員的最大主體是農村黨員。黨員既是黨的人格化象征，也是黨的農村政策執行者，更是引領的帶頭人。政黨使命投射農村黨員，賦予其強有力的象征身份勢能，要求其推動“三治融合”地方化。

政黨在農村發揮作用主要依靠黨組織和黨員。我國農村黨員比例并不高，但卻是農村有組織身份比例最高的群體。農村黨員一般由鄉村干部、村民代表、退伍軍人、積極分子等村莊精英組成，是村莊公共事務的積極分子。在利用“一警三專N員\"推動\"三治融合”地方化過程中，護林員、交管路長、保潔員等做的是本職工作。但黨員大多沒有承擔具體職責，是“黨員身份”要求他們參與村民自治、法治宣傳和積分制度。農村黨員具有“體制性身份”，是黨的農村代言人，必須向群眾傳達黨的政策要求和意圖。這種依靠村莊社會內部成員個體的、口頭的信息傳遞往往比自上而下的觀念教化更為直接，也更為有效。

松散的原子化村莊需要核心，農村黨員是最具象征身份的核心動員主體。農村黨員憑借熟人身份，與群眾鑲嵌在社會關系網絡中，黨員標簽強化了示范效應，構建起以“象征身份”為核心的“政治勢能”和以農村黨員為核心的“一警三專N員”行動網絡。黨員屬于N員的核心成員，也是“一警三專N員”社會治理機制發揮作用的真正落腳點。農村黨員不僅示范性參與村莊治理，還將依靠鄰里身份和血緣網絡，將圍繞自身的關系圈動員起來，共同參與村莊自治、法治，維護村莊公共道德。

對于農村黨員來說，“象征身份”是一種精神意義上的軟約束，基層黨組織的剛性制度則是強制性約束。只有將身份約束和制度約束結合起來，將“象征身份\"轉化為“政治勢能”，才能進一步強化農村黨員在\"三治融合”中的示范動員作用，才能重建黨建引領下的群眾動員機制、重塑治理網絡，實現鄉村有效治理。

五、結語與討論

推進“三治融合”，是新時代構建現代化鄉村治理體系的重要途徑。在有力有為的自治參與、有序有效的法治保障、鑄魂筑基的德治價值下，國家治理體系的基層建構得以實現。“三治融合\"在農村社會具有普遍性價值，以“三治融合”地方化推動鄉村治理現代化，主要有三條路徑：

其一，必須吸納多重治理主體，以多元共治推動“三治融合”。多元共治是現代政治的必然要求，也是鄉村有效治理的重要方式。推進鄉村治理現代化，既要構建縣、鄉、村的層級化組織體系，也要構建縣鄉黨政部門、村黨組織、村自治組織、村社會組織、村經濟組織等層級化組織載體，還要構建縣鄉村干部、農村黨員、新鄉賢、新型農業經營主體、中堅農民、文化精英、普通群眾等多元化行動主體。以層級化組織體系、組織載體和多元化行動主體共同參與村莊治理，才能持續提高鄉村自治能力，為法治和德治奠定基礎。

其二，必須強化多維制度供給，以規范下沉推動“三治融合”。制度供給是國家治理體系現代化基層建構的必要方式，國家治理體系的“大一統”與鄉村治理體系的“地方性”是統一的。推進鄉村治理現代化，既要從國家層面統一部署、集體推動，吸取創新性強、治理效能高、可及性強的地方經驗，強化國家法律制度下沉力度，加強鄉村法律制度供給，提高鄉村法治規范化、現代化水平;也要從地方層面探索經驗、推陳出新，強化積分制、“道德銀行”“時間銀行”、村規民約等非正式制度在地化創新，以“軟法”的約束能力提高鄉村非正式制度規范水平，持續提升鄉村法治能力，為自治和德治提供制度依據。

其三，必須重構多層德治目標，以重建信用推動“三治融合”。基層信任式社會建設是構建鄉村德治體系的重要舉措。推進鄉村治理現代化，既要在原子化、個體化的農村社會重建信任關系和信任網絡，以家庭誠信檔案、德治積分約束群眾，形成守法、守信、重諾、重規則的社會習慣;也要在松散化、斷裂化的農村社會重建公域私域相結合的公共規則，以生活治理、家庭振興為途徑規范“家社一體”的道德體系，塑造“家國同構”“家社同理”的公共道德空間，持續提高鄉村德治水平，為自治和法治提供長效動力。此外，需加強數字技術賦能“三治融合”，打造鄉村數字化治理平臺，創新數字治理機制，拓展數字治理主體、內容、方式，以數字技術助推鄉村治理體系現代化，提升鄉村治理效能。

“三治融合\"呈現出自治體系復合化、法治體系特色化、德治體系嵌套化的地方化圖景，是層級化“政治勢能\"共同推動的結果。“三治融合”因“為人民服務”的宗旨立場、降低治理成本的制度優勢與創新“楓橋經驗”的實踐意涵等運作機理，具有較高的相對優勢性和兼容性，因而被吸納為國家政策，實現了地方政策國家化。“三治融合”的社會基礎是民營經濟發達、村莊結構完整、村莊規則完善，廣大中西部農村并不具備。欲使“三治融合\"等國家政策有效地方化，必須避免基層治理陷入“同構性競爭”[45]，強化黨的領導作用，以中國共產黨獨有的“政治勢能”助推國家政策地方化。具體來說：

一是，在縣級層面，應注重領導注意力的轉化，以注意力勢能推動國家政策地方化。縣的政策“接點”屬性與“權力”接點屬性是同構的，向上承接政策、向下轉化要求。縣級領導關注某項國家政策，便會引致縣域治理體系的額外資源分配與精力投入；縣域黨政聯合既能集合縣域內的體制性資源，也能形成下壓式動力，促使鄉鎮重視該項國家政策，持續推動國家政策落地。

二是，在鄉鎮層面，應通過條塊整合優化制度基礎，以中心工作勢能推動國家政策地方化。鄉鎮的條塊整合既能優化人力、物力、財力、權力的分配秩序和運行體系，也能強化中心工作的政治屬性，以政策的政治性優化資源體系和工作機制，持續推動政策有效運行。

三是，在村莊層面，應提能賦權強化組織能力，以公共權威勢能推動國家政策地方化。村黨組織是黨建引領鄉村治理的組織核心，擁有較高公共性權威的村黨組織既能形成合理的治理體系與分利秩序，也能重新把群眾“組織起來”、把黨員動員起來，以群眾的廣泛參與、黨員的有力參與持續推動國家政策有效運轉。

四是，在個體層面，應強化黨員身份意識，以象征身份勢能推動國家政策地方化。黨員是鄉村治理體系的核心主體，重構示范體系與動員機制的基礎是擦亮農村黨員的“身份牌”。擁有象征身份的農村黨員既能以中國共產黨的“人格化象征”為依據宣傳、推廣國家政策，也能以黨員的“先進性”為依據示范參與、運行國家政策，更能以個體為中心沿著“熟人社會”中的血緣、業緣、趣緣網絡動員鄰人，并以主體性多元化參與推動國家政策持續創新。

總的來說，鄉村有效治理離不開鄉村治理體系現代化。“三治融合”鄉村治理體系既具有極強的普遍性和可及性，也需要根據地方實際情況持續創新。本文主要從層級化“政治勢能”視角宏觀分析“三治融合”何以地方化，在此基礎上形成了以“三治融合”推動鄉村治理現代化的三維路徑和以中國共產黨獨有的\"政治勢能”助推國家政策地方化的可行路徑。本文主要探討的是“三治融合”鄉村治理體系何以地方化，但對“三治融合”和“政治勢能”何以轉化為治理效能還需要進一步探索與發掘。

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（責任編輯：王勤美）

Potential Momentum Co - Creation： The Practical Scenario and Operation Mechanism of the “ Three -Governance Integration\" at Local Level

CHEN Dongliang1，XU Yuexin2 （1.CollegeofMarxism，China Agricultural University，Beijing，China，100083; 2.School ofMarxism，WuhanUniversity，Wuhan，Hubei，China，430072）

Abstract：Themodernizationof therural governancesystemisunder theleadershipof the CPC.Thegrassrotsconstructionof themodermizationofthenational governancesystemmustadapttothepracticalneedsofrural govermancetransformationandthe regionaldiferencesofthesocialfoundationofruralgovernance.Intheprocessoflocalizingnationalpolicies，th“Three GovernanceIntegration”mustbelocalizedinordertomatch thepracticeoflocalsocial governance.Basedontheperspectiveof “politicalmomentum”，studyingthecaseofWCountyof HubeiProvincetopromotethelocalizationof the“Three-Govemance Integration”，itisfoundthatthe“Three-GovernanceIntegration”presentsapracticalpictureasthecompositevilageautonomy system，techaracteristicillageruleoflawsystem，andtheembeddedvillgemoralgoveancesystem.Fromtheperspectiveofthe realizationmechanism，thelocalizationofthe“Three-GoveranceIntegratio”ismainlyrealizedthroughthehierarchical“political momentum”，that is，the county Σ- level departments have formed the focus momentum，through the combination of the Party and the goverment，thetownshipPartycommiteshaveformedthecentral work momentumthroughtheintegrationofblocksections，the villge Partyorganizationshaveformedthepublicauthoritymomentumthroughdualempowerment，andtheruralPartymembershave formedthesymbolicidentitymomentumthroughdemonstratioandmobilization，soastojointlyleadthelocalizationof the“ThreeGovernaceIntegration”.Promotingthelocalizationof“Three-GovernanceIntegration”withhierarchical“politicalmomentum”is animportantpathforthetransformationofrural governance，anditisalsoanimportantwaytopromotethelocalizationofational policies.

KeyWords：“Three-GovernanceIntegration”；policalmomentum；modernizationofruralgovernance；localizationof national policies