新中國成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)的歷史考察

[中圖分類號] D251 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2025）03-0049-09

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度是馬克思主義政黨領(lǐng)導(dǎo)理論與實踐的制度化形態(tài)，是黨領(lǐng)導(dǎo)自身、國家和社會的規(guī)范體系[，主要涉及黨在領(lǐng)導(dǎo)活動中所依據(jù)的原則、體制、規(guī)則、程序等[2]，具有堅持、改善、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要作用，在中國特色社會主義制度體系中居于主導(dǎo)地位，統(tǒng)領(lǐng)著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。就既有研究而言，學(xué)界形成了整體性研究和專題性研究兩種思路。[3在整體性研究方面，不少學(xué)者以百年黨史為視域，提出多種階段劃分理論，如“四階段”說[4、“五階段”說[5]。在專題性研究方面，有學(xué)者對新中國成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度進行了梳理。如劉新圣認為黨在過渡時期為了加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在制度方面主要體現(xiàn)在黨組制度、請示報告制度、“分兵把口”體制、干部管理體制等制度安排。[此外，還有學(xué)者以新中國成立為起點研究了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)歷程[7]，在學(xué)界產(chǎn)生較大影響。

總體而言，學(xué)界對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度變遷軌跡等相關(guān)研究取得諸多共識。然而，也需要看到目前研究大多依據(jù)黨史分期進行階段劃分，忽視了制度建設(shè)中的變遷性。新中國成立初期是全國執(zhí)政環(huán)境下建構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的開端，具有承前啟后的重要意義，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)史上的“關(guān)鍵時段”。因此，系統(tǒng)考察這一時期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)的前因后果，對于新時代健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系具有重要參考價值。

一、新中國成立初期

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)的歷史溯源

歷史制度主義認為任何一種制度都是在一定的社會歷史條件下生成和發(fā)展起來的，因而形成于特定歷史環(huán)境下的制度就構(gòu)成了它以后不斷強化和變遷的路徑依賴。諾斯指出：“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。”[以大歷史觀觀之，新中國成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)源于對新民主主義革命時期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的歷史承繼。

建黨之初和大革命時期是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度初創(chuàng)階段。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)制度的重要支撐，黨自1921年始就十分注意從領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置為起點建設(shè)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的一大和二大對黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置作出制度化規(guī)定。黨的三大第一次修改黨章，對黨的中央領(lǐng)導(dǎo)成員和分工作出重大調(diào)整。黨的三大還制定形成了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，對黨的中央組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分和工作制度作出法規(guī)性安排。[2黨的五大首次設(shè)立中央政治局，初步形成了黨中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的制度框架，即黨的全國代表大會——中央委員會——中央政治局政治局常委會—總書記，開始確立黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體系。不僅如此，這一時期黨已經(jīng)注意到奪取革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題的重要性。如黨的一大提出黨的中心任務(wù)要加強黨對工人運動的領(lǐng)導(dǎo)，隨后就成立了第一個領(lǐng)導(dǎo)全國工人運動機關(guān)——中國勞動組合書記部。黨的二大通過了《關(guān)于“工會運動與共產(chǎn)黨”的議決案》《關(guān)于少年運動問題的決議案》《關(guān)于婦女運動的決議案》等，明確規(guī)定黨對工會運動、青年運動和婦女運動的領(lǐng)導(dǎo)。[3黨的三大通過《青年運動決議案》，明確黨對社會主義青年團的指導(dǎo)關(guān)系。[4同時通過的《婦女運動決議案》，主張設(shè)立婦女委員會發(fā)動與領(lǐng)導(dǎo)全國婦女運動。[51924年5月中央擴大會議上作出重要議決案，強調(diào)黨和團的工作要分開，從思想上和組織上加強對工會的指導(dǎo)。黨的四大意識到農(nóng)民問題的重要性，其后決定成立中央農(nóng)民運動委員會，加強對農(nóng)民組織及其運動的領(lǐng)導(dǎo)。1925年8月31日中共中央發(fā)出第五十三號通告，規(guī)定在社會團體中貫徹黨的主張和政策是黨團的重要任務(wù)，進而指明黨要通過黨團制度加強對各類社會組織領(lǐng)導(dǎo)。

土地革命時期是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度曲折探索階段。1927年6月，黨的五大政治局會議通過第三次黨章修正案，從大革命的經(jīng)驗教訓(xùn)中第一次將“民主集中制”[作為黨組織的指導(dǎo)原則，確立了黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。中共六屆四中全會后，王明奪取黨中央的實際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“左”傾教條主義錯誤路線在黨內(nèi)大行其道，嚴重破壞民主集中制原則和黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度。1937年，《中共中央書記處工作規(guī)則和紀(jì)律草案》和《中共中央政治局工作規(guī)則和紀(jì)律草案》出臺，分別明確規(guī)定中央書記處和中央政治局的職權(quán)、地位和工作紀(jì)律等，貫徹了集體領(lǐng)導(dǎo)原則。[在此基礎(chǔ)上，《中共擴大的六屆六中全會關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》對黨的集體領(lǐng)導(dǎo)進一步作出規(guī)范性要求。[8]

雖然中共四大明確提出了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，但是并未對如何爭取和鞏固革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作出具體探索。秋收起義部隊打出工農(nóng)革命軍的旗號，彰顯了黨獨立領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭的決心，也是探索領(lǐng)導(dǎo)軍隊的新起點。秋收起義失敗后，毛澤東在三灣對余部進行改編，在軍隊中第一次確立“支部建在連上”的政治原則，初步建構(gòu)了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)制度。古田會議決議深刻闡明了黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的重要性，建立了黨對軍隊政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的制度體系。中華蘇維埃的建立標(biāo)志著黨開始領(lǐng)導(dǎo)局部政權(quán)的探索性實踐。1930年7月，共產(chǎn)國際執(zhí)委政治秘書處發(fā)出的《關(guān)于中國問題的決議案》，指出黨的任務(wù)是組織蘇維埃中央政府，并調(diào)節(jié)政府行動。 ^[1]8 月，共產(chǎn)國際東方部頒布的《關(guān)于中國蘇維埃問題決議案—蘇維埃建設(shè)條例》，指出要在蘇維埃中組建黨團，承擔(dān)“蘇維埃的提案與決議的創(chuàng)首者及召集報告會與其他各種會議的發(fā)起人”[2]的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)。與此同時，中國共產(chǎn)黨通過黨團制度、干部制度等從組織上進一步加強對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。黨在各級蘇維埃政府機關(guān)中組織黨團，并選舉產(chǎn)生黨團干事會及其書記，直接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，其成員在政府機關(guān)擔(dān)任一定職務(wù)。此外，各級黨組設(shè)立組織部，實行黨管干部制度，不僅管理黨的干部，也負責(zé)政府公務(wù)人員的選拔、考核和調(diào)配，蘇維埃政權(quán)機關(guān)不再另設(shè)人事管理部門。

此后，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度進入調(diào)適與發(fā)展階段。自全民族抗戰(zhàn)以來，為了克服軍隊方面的分散性，黨不失時機地加強對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，1937年8月，先后發(fā)出《中央組織部關(guān)于改編后黨及政治機關(guān)的組織的決定》[3《中央關(guān)于抗戰(zhàn)中地方工作的原則指示》［4兩個重要文件，要求各地方部隊組織軍政委員會，直接對中央或上級負責(zé)。皖南事變后，中央軍委發(fā)布《軍政委員會條例》，將原軍政委員會改為軍政黨委員會，進一步從組織上強化黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。長征勝利后，中國共產(chǎn)黨在西北地區(qū)開辟了十幾塊根據(jù)地，建立了抗日民主政權(quán)。1940年，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中正式提出“三三制”[6]，強調(diào)確立黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)制度，加強黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。隨著戰(zhàn)爭局勢的轉(zhuǎn)變，1942年，中共中央政治局通過“九一決定”，形成“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)制度，強調(diào)黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是政治領(lǐng)導(dǎo)，而非“事事干涉，代替包辦”。[可見，黨在新民主主義革命時期探索對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)制度時就注意到了如何科學(xué)、有效的問題，在強調(diào)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時注意處理“黨政不分”“以黨代政”等問題，對于新中國成立后正確處理黨與政權(quán)的關(guān)系作了寶貴嘗試。在解放戰(zhàn)爭勝利前夕，《關(guān)于健全黨委制》的決定出臺，通過總結(jié)黨內(nèi)實施集體領(lǐng)導(dǎo)制度的正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)，將黨的集體領(lǐng)導(dǎo)范圍進一步擴大。「8為進一步嚴明紀(jì)律加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，《關(guān)于建立報告制度》在1948年應(yīng)運而生，此后中央又多次發(fā)布指示和決議，在全黨全軍推行請示報告制度，[9為新中國成立后請示報告制度的進一步完善奠定了基礎(chǔ)。

二、縱向到底：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度集中化演進

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)涉及上級與下級、個人與集體、中央與地方等多種關(guān)系，質(zhì)言之，既要解決好上下級黨組織間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題，也要處理好同級黨組織內(nèi)部權(quán)力配置問題。同時，黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效實現(xiàn)，還需要實行嚴格的監(jiān)督制度等提供堅實保障。

（一）黨的中央領(lǐng)導(dǎo)制度的調(diào)整。黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度主要是解決上下級組織間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度設(shè)計。新中國成立后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)仍是“七大”以來的中央委員會和中央政治局、中央書記處，繼續(xù)實行書記處領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置很大程度上受到來自蘇聯(lián)方面的影響。如1952年6月20日黨中央在致張聞天的電報中提出，擬“參考聯(lián)共中央的經(jīng)驗來建立黨中央機構(gòu)”[10]。為了適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)需要，更為集中和迅速地處理事務(wù)成為常態(tài)，中央書記處需要不斷地進行調(diào)整，使其工作規(guī)范化、會議制度化。1954年，黨在撤銷各中央局的同時建立中央秘書長會議制度，任命鄧小平為中央秘書長，中央秘書長會議共有10人組成。[從職能來看，中央秘書長工作會議是過渡到中共八大以后實行的中央書記處工作制度的一種特殊形式。然而，1956年9月13日晚，毛澤東針對蘇聯(lián)的教訓(xùn)，強調(diào)要多設(shè)幾道“防風(fēng)林”，在主席之外設(shè)四個副主席和總書記。[2于是，在黨的八大上，鄧小平被推舉為中共中央總書記。至此，新中國成立初期黨中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)隨著形勢的變化，經(jīng)歷了由書記處領(lǐng)導(dǎo)制度到中央秘書長會議制度，再到中央書記處領(lǐng)導(dǎo)制度的兩次調(diào)整，對于鞏固加強黨中央權(quán)威產(chǎn)生了積極影響。

（二）黨對央地領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)范。為了正確處理好央地關(guān)系，新中國成立初期黨先后建立了六個中央局，還建立了山東、華南、新疆和內(nèi)蒙古四個中央分局。實行中共中央派出機構(gòu)的做法，對于照顧各地差異、減輕中央負擔(dān)、積累領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗具有重要意義。然而，中央局和分局的存在使得中央和地方之間隔著一個中間層次，不利于中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)精簡化和工作高效化，而且可能導(dǎo)致地方主義。同時，隨著黨的中心任務(wù)的轉(zhuǎn)移到大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，迫切需要充實加強黨的中央機構(gòu)，因此從各中央局及分局中抽調(diào)一些領(lǐng)導(dǎo)人員到中央工作。[3在這樣的背景下，中央人民政府于1952年11月決定以行政委員會代替原來實行的大行政區(qū)人民政府或軍政委員會，進一步加強中央對各地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。[41954年4月，黨中央在政治局擴大會議作出撤銷各大行政區(qū)黨政機構(gòu)的決定，至此，中共中央外派機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)地方的歷史告一段落。

（三）黨的監(jiān)督制度的恢復(fù)。新中國成立以來，由于革命的勝利，黨員干部容易在主觀上滋生政治麻痹的不良心理，加之環(huán)境的改變，不免會沾染一些不良習(xí)氣，這給黨的形象帶來極大損害。朱德在中央直屬機關(guān)黨的紀(jì)律檢查委員聯(lián)席會議上的講話中指出，之所以出現(xiàn)這些問題，“是由于我們黨內(nèi)的教育、黨內(nèi)的生活、黨內(nèi)的制度、特別是黨內(nèi)紀(jì)律的執(zhí)行等等方面，都還存在著許多嚴重的缺點”[5]。為了克服這些缺點、防止黨員蛻化，1949年11月中共中央從執(zhí)政黨建設(shè)的高度，自上而下建立了紀(jì)委，形成了自地方到中央的紀(jì)檢工作體系。經(jīng)過一年發(fā)展，至1951年4月，除個別地區(qū)外，縣以上各級黨委均已建立紀(jì)律檢查委員會，地委以上紀(jì)律檢查委員會均具有了經(jīng)常辦事機構(gòu)和專職干部，軍隊中黨的紀(jì)律委員會建設(shè)也取得很大進展。然而，就全黨而言，擔(dān)任紀(jì)律檢查工作的專職干部在數(shù)量上不足1500人，質(zhì)量上也存在短板，在工作上普遍存在被動問題。朱德曾在黨的全國紀(jì)律檢查工作干部會議上嚴厲批評一些黨組織在黨員違反紀(jì)律的事情上采取自由主義態(tài)度。于是，1952年1月，黨中央發(fā)出加強紀(jì)律檢查工作的指示，要求各級黨委必須經(jīng)常聽取工作報告，及時給予各級紀(jì)律檢查部門工作指示，在加強對紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)的同時糾正一些干部的自由主義傾向，指出黨的各級紀(jì)律檢查委員會可酌情與各級人民監(jiān)察委員會合署辦公，這就為后來以監(jiān)察委員會取代紀(jì)律檢查委員會作了鋪墊。1955年3月，毛澤東在黨的全國代表會議上作重要講話，指出全黨應(yīng)該對高崗、饒漱石事件引為鑒戒，并決定成立黨的監(jiān)察委以代替紀(jì)檢委。[1955年3月31日，成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決定正式出臺。黨的八大黨章對監(jiān)察委員會的設(shè)置、產(chǎn)生、任務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等問題作了更為明確的規(guī)定。

需要指出的是，黨在新中國成立初期強化集中領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)并未偏廢集體領(lǐng)導(dǎo)制度。在首次全國組織工作會議上，劉少奇指出：“適當(dāng)?shù)財U大黨內(nèi)的民主，實際地而不只是形式地建立黨的各級黨委制、代表會議與代表大會制”[]。新中國成立以來，黨在全面執(zhí)政條件下繼續(xù)沿用黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的八大作為“關(guān)鍵節(jié)點”對新中國成立以后黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)作了進一步優(yōu)化：一是重建政治局常委會制度。二是建立省市書記處制度。1955年6月，黨中央作出了《關(guān)于建立省、市委書記處的決定》，規(guī)定書記和副書記共同組成省、市委書記處，明確要求省、市委書記處委員會應(yīng)向常委會和委員報告工作，履行執(zhí)行和處理省、市委決議的方針、政策的工作職能。[2三是建立農(nóng)村基層黨組織委員會制度。1954年11月12日，中組部召開首次全國農(nóng)村黨的基層組織工作會議，著重討論了過渡時期農(nóng)村黨的基層組織的任務(wù)，適時地根據(jù)地區(qū)和生產(chǎn)組織的實際變化，對支部組織形式、黨員文化學(xué)習(xí)作了新的規(guī)定。此外，黨的會議制度作為黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度的具體實現(xiàn)形式之一，在黨的八大這個關(guān)鍵節(jié)點進行了諸多寶貴探索，推進了黨的會議制度建設(shè)取得兩個方面成就：一是恢復(fù)了黨的代表大會年會制；二是建構(gòu)了黨的代表大會常任制。

三、橫向到邊：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度全面化確立

1948年1月，毛澤東在《關(guān)于目前黨的政策中的幾個重要問題》中指出：“新民主主義的政權(quán)是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對于人民大眾的國家及其政府的領(lǐng)導(dǎo)。”[3同年8月，響應(yīng)中共中央“五一口號”的各民主黨派負責(zé)人和無黨派民主人士開始先后進入東北、華北解放區(qū)。平津戰(zhàn)役后，他們陸續(xù)到達北平，參加新政治協(xié)商會議的籌備工作。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平召開，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立，這是新中國的基本政治制度之一，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要體現(xiàn)。新中國成立后，在全面執(zhí)政條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌于國家機關(guān)中，同時堅決貫徹黨對國家和社會的重大工作、重點領(lǐng)域、重要方面的領(lǐng)導(dǎo)，從制度上確立了黨在國家和社會體制中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

（一）政府系統(tǒng)內(nèi)黨組制度的調(diào)適。新中國成立后，黨中央作出在中央人民政府機關(guān)內(nèi)組織黨委會的決定，在中央政府機關(guān)內(nèi)初步建構(gòu)了黨的組織體系，同時確立了黨對中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。需要指出的是，在政府系統(tǒng)中所設(shè)黨委的主要職能是負責(zé)政府內(nèi)黨員黨務(wù)工作，因此加強黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)還需要設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。于是，黨中央在中央政府內(nèi)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的同時實行黨組制度，以期建立健全政府系統(tǒng)內(nèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。1949年11月9日，黨中央頒布在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定。由此，在中央人民政府系統(tǒng)內(nèi)形成了以“黨組小組——分黨組——政務(wù)院黨組干事會”為結(jié)構(gòu)特征的三級黨組系統(tǒng)。該三級黨組系統(tǒng)層次復(fù)雜，內(nèi)部具有獨立的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而非直接對黨中央負責(zé)。為此，毛澤東曾在1950年9月專門致信周恩來稱，一年來政法系統(tǒng)的大多部門“都干了些什么事，推行的是些什么方針政策，誰也不知道”[4]。在他的催促下，政府系統(tǒng)黨組向黨中央?yún)R報的頻率提升，直接推動政務(wù)院黨組系統(tǒng)的改革。1952年8月10日，周恩來以政務(wù)院黨組干事會書記名義向毛澤東和中央書記處報告：以中央人民政府黨組干事會代替政務(wù)院黨組干事會，直接隸屬中共中央政治局及書記處領(lǐng)導(dǎo)。[5]

繞過中央推行稅制改革事件直接導(dǎo)致中央人民政府黨組干事會的撤銷。毛澤東曾在信中稱：“新稅制事，中央既未討論，對各中央局、分局、省市委亦未下達通知，匆卒發(fā)表，毫無準(zhǔn)備。”[于是，1953年3月，政府黨組干事會正式退出歷史舞臺，黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)政府各黨組和黨組小組，有關(guān)黨組的人員調(diào)動應(yīng)直接向中組部請示報告。直到1954年全國人大一次會議召開，以國務(wù)院取代政務(wù)院，并撤銷了下設(shè)的政法委、財經(jīng)委、文教委和監(jiān)察委等，與此同時四個委員會的黨組也不復(fù)存在，此時的黨組制度已逐漸弱化。黨的八大通過的黨章對黨組的設(shè)置范圍作出了更為嚴格的規(guī)定，黨組制度功能逐漸萎縮。

（二）政府部門向中央請示報告制度的建立。新中國成立之初黨就運用請示報告制度加強對政府部門的領(lǐng)導(dǎo)。譬如，在黨中央關(guān)于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示中即可窺探一二。該指示指出，為了使中央政府文化教育委員會及其所屬各部門承擔(dān)起全國文化教育的管理任務(wù)，此后各地相關(guān)工作應(yīng)該經(jīng)各地主管機關(guān)向中央政府文教委員會或相關(guān)部門請示報告，如果遇到重大問題，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)文件規(guī)定，“經(jīng)過黨的系統(tǒng)，向中央報告和請示。”[3]由于政府系統(tǒng)內(nèi)黨組制度的三級領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置，使得黨中央通過請示報告制度直接領(lǐng)導(dǎo)政府部門工作困難重重。為克服分散主義和地方主義傾向，1953年3月10日，中央特別作出決定，在中央人民政府系統(tǒng)各部門建立向中央請示報告制度，對政府系統(tǒng)向黨中央請示報告的性質(zhì)、形式、內(nèi)容、頻次、文風(fēng)等作了具體要求，指出政府工作中的一切重要問題均需事先請示中央，經(jīng)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行，并定期及時地向黨中央報告執(zhí)行情況。鑒于黨的中心任務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)到國家建設(shè)特別是經(jīng)濟建設(shè)上，黨中央于1953年4月28日通過相關(guān)決定，進一步優(yōu)化各財政經(jīng)濟部門的隸屬關(guān)系，并對3月10日通過的“決定”草案作出調(diào)整，“規(guī)定各有關(guān)部門上下行文關(guān)系及請示報告制度”[4，以推動工作。此后，黨在政府系統(tǒng)內(nèi)的請示報告制度在實際工作中不斷完善，在實踐中得到持續(xù)強調(diào)和嚴格執(zhí)行，成為各級黨委加強對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的重要制度保障。

（三）分部分級干部管理制度的建立與完善。新中國成立后，黨對干部工作十分重視。由于各地政權(quán)尚未完全建立起來，地方性的政權(quán)系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系尚未形成有機系統(tǒng)，客觀上要求中央直接領(lǐng)導(dǎo)或管理干部。再加上長期受戰(zhàn)爭時期管理干部思維影響，因此在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，只有對軍隊方面的干部實行單獨管理模式，而其他干部則統(tǒng)一交由各級黨委組織部管理。然而，由于形勢的發(fā)展和主要任務(wù)的變化，各項工作的分工日益精密，組織機構(gòu)增多，干部隊伍和組織規(guī)模迅速擴大，專業(yè)化程度日益提高，對干部工作的專業(yè)化要求越來越高，由組織部統(tǒng)一管理干部的制度暴露出諸如干部工作與任務(wù)不適應(yīng)、對業(yè)務(wù)工作不了解以及干部培養(yǎng)不系統(tǒng)等突出問題。1953年10月，劉少奇在第二次全國組工會議上指出，我國執(zhí)行“一五計劃”，實行社會主義改造既是一項政治任務(wù)，也是一項組織任務(wù)，今后要更加注意從黨的政治路線和中心任務(wù)來部署黨的組織工作。[5]同年11月，中組部正式發(fā)出關(guān)于加強干部管理工作的決定，要求逐步建立分部分級管理干部制度，并對此項制度作出具體安排。1953年4月中組部發(fā)出政府干部任免手續(xù)的通知，提出政府系統(tǒng)內(nèi)的干部任免，首先要經(jīng)過黨內(nèi)審批。此通知中最早提出“黨管干部”字樣，明確了黨在干部任免中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。1954年10月，為了落實關(guān)于建立干部管理制度要求，黨中央對《中央管理的干部職務(wù)名單》等作出分工與結(jié)合的具體規(guī)定。[黨領(lǐng)導(dǎo)下的分部分級干部管理制度及其相關(guān)保障性制度堅決貫徹“黨管干部”原則，構(gòu)建起中央到地方的干部管理系統(tǒng)，是黨領(lǐng)導(dǎo)政府的組織支撐。

（四）黨對重要條線的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。一是財經(jīng)部門分口領(lǐng)導(dǎo)制度和雙重領(lǐng)導(dǎo)制度的創(chuàng)設(shè)。為了確保黨對國家經(jīng)濟建設(shè)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)，黨中央不失時機地建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟建設(shè)的工作部門，決定將政府系統(tǒng)各部門的工作按照性質(zhì)重新劃分為包括工業(yè)貿(mào)易、金融貿(mào)易、文化和教育、政治和法律等在內(nèi)的四大“口子”，并要求同級黨委常委或書記分別負責(zé)政府工作。當(dāng)然，此時的分設(shè)尚處于嘗試階段，并未出臺正式文件。直到1953年3月，黨中央決定在中央人民政府系統(tǒng)各部門建立報告制度，表明黨中央已經(jīng)有意識地將政府的工作劃分為相應(yīng)的“口子”，這已成為黨領(lǐng)導(dǎo)政治工作的一項重要制度安排。為與“分兵把守”制度相適應(yīng)，1953年4月，黨中央頒布了《中共中央關(guān)于加強中央人民政府財政經(jīng)濟部門領(lǐng)導(dǎo)的決定》，重新明確了中央人民政府財政經(jīng)濟部門的具體分工，時稱“五口通商”。此后，各地方各級黨委也開始普遍采取分口領(lǐng)導(dǎo)政府工作的制度模式。

二是政法系統(tǒng)黨內(nèi)審批制度建設(shè)。新中國成立初期在鎮(zhèn)壓反革命運動中，為了克服政法工作中“左”的錯誤，毛澤東主張對重大案件實行黨內(nèi)審批制度。1951年5月7日，毛澤東在為轉(zhuǎn)發(fā)中共中央華北局關(guān)于鎮(zhèn)反問題的指示所寫的批語中指出，從6月1日開始，“全國除現(xiàn)行犯外捕人批準(zhǔn)權(quán)一律收回到地專一級，殺人批準(zhǔn)權(quán)一律收回到省級…在清理期內(nèi)，各地除現(xiàn)行犯及由各中央局決定的少數(shù)地方外，一律停止捕人有少數(shù)要犯須逮捕者須報請中央局批準(zhǔn)”[2]。為了減少工作失誤，分化反革命勢力，同時為經(jīng)濟建設(shè)保存勞動力，黨中央決定對犯有死罪的反革命分子判決為死緩，對于黨、軍、政、教、工商、宗教、民主黨派和人民團體中的反革命分子判處有期徒刑、無期徒刑或管制監(jiān)視外，“其余，一律采取判處死刑、緩期二年執(zhí)行、在緩刑期內(nèi)強制勞動、以觀后效的政策”[3]，還要求對于執(zhí)行死刑的極少數(shù)人和關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線人員，應(yīng)主動報批大行政區(qū)或大軍區(qū)和黨中央，基本上確立了對關(guān)系重大的政法案件實行黨內(nèi)審批制度。

三是黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)制度的調(diào)整與鞏固。新中國成立后，按照《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，人民武裝受中央人民政府人民革命軍事委員會統(tǒng)率，實行統(tǒng)一的指揮、制度、編制和紀(jì)律。自從人民革命軍事委員會成立后，黨內(nèi)未再設(shè)軍委，但是黨并未放棄對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)。譬如，新中國成立后不久決定在中央人民政府機關(guān)內(nèi)組織黨委會，在正式文件中明確規(guī)定：“人民革命軍事委員會所屬黨的組織，受政治部領(lǐng)導(dǎo)，不屬政府黨委會。” ^[4]1954 年4月頒布的《中國人民解放軍政治工作條例總則（草案）》以法規(guī)的形式規(guī)定，部隊的領(lǐng)導(dǎo)核心是各級黨委，并確定將黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負責(zé)制作為軍隊領(lǐng)導(dǎo)制度。[5同年9月，黨中央決定在中央政治局和書記處下成立中共中央軍事委員會，擔(dān)負整個軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)職能。這項設(shè)置，體現(xiàn)了自中國人民解放軍建軍以來中國共產(chǎn)黨對人民軍隊實行絕對領(lǐng)導(dǎo)的原則。[6]

（五）黨對重點系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。一是黨對工會領(lǐng)導(dǎo)制度的強化與改善。新中國成立前夕，全國工會工作會議在北平召開，其中一個議題便是將各地分散的工會組織統(tǒng)一起來，并在新解放的城市中陸續(xù)建立工會組織。新中國成立后，黨在加強和改善對工會的領(lǐng)導(dǎo)上，一是運用黨管工會干部制度。1950年3月，《中央關(guān)于調(diào)動工會干部的決定》規(guī)定各級黨委應(yīng)指派優(yōu)秀黨員干部參加各級工會委員競選，實現(xiàn)黨對工會的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時還要求各級工會調(diào)動干部，需經(jīng)上級黨委和上級工會批準(zhǔn)。[二是執(zhí)行請示報告制度。1950年8月24日，劉少奇在給中南局第三書記鄧子恢關(guān)于中南局工會工作報告的批語中指出，為加大各地黨委對工會工作的注意，希望各中央局、分局及省委區(qū)黨委和市委按照鄧子恢同志做法在最近三個月內(nèi)進行認真檢討，“并向中央作一次報告”。[2三是運用黨組制度。1951年7月19日，東北局在關(guān)于黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的決議中進一步明確了黨與工會的關(guān)系，認為企業(yè)中黨對工會的具體領(lǐng)導(dǎo)要通過黨組來實現(xiàn)，在具體工作中應(yīng)實行具體領(lǐng)導(dǎo)。[3]

二是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責(zé)制的曲折探索。中國共產(chǎn)黨注意加強對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)由來已久，由于黨中央的重視，華北地區(qū)走在全國企業(yè)組織工廠管理委員會的前列，于1949年8月出臺建立工廠管理委員會與工廠職工代表會議的實施條例，明確了組織工廠管理委員會的組織機構(gòu)、職權(quán)等。[4雖然《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定國營企業(yè)目前應(yīng)“建立在廠長領(lǐng)導(dǎo)之下的工廠管理委員會”[5]。但是總體來看，有些公營企業(yè)仍然保留舊有管理制度，對于建立工廠管理委員會的相關(guān)指示不能有效執(zhí)行，一些企業(yè)雖然建立了這種制度，但是存在名存實亡的問題。為了滿足大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的制度化、規(guī)范化需要，中央按照原來的設(shè)想開始在全國范圍推行“一長制”。然而，各地在實行廠長負責(zé)制問題上并未達成共識，“許多同志對于黨組織在工廠中的地位和作用以及一長制與黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度的關(guān)系”[存在認識和行動上的混亂。實踐經(jīng)驗和蘇聯(lián)方面的教訓(xùn)推動黨的八大正式確立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責(zé)制。1956年2月，毛澤東提出不能機械地學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)和一長制二者并不沖突，要貫徹黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則。 ^[7]9 月，劉少奇在黨的八大上正式提出：“在企業(yè)中，應(yīng)當(dāng)建立以黨為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度”[8]。就此，國營企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)生全局性轉(zhuǎn)折，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責(zé)制成為一項被廣泛實行的領(lǐng)導(dǎo)制度。

三是黨委領(lǐng)導(dǎo)下集體分工負責(zé)制的建立。新政權(quán)建立之初，由于高校黨組織尚不健全，因此黨在高校建立起黨組織、發(fā)展黨員、建立黨的工作機構(gòu)就成為領(lǐng)導(dǎo)高校工作的第一步。黨借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，在大多數(shù)學(xué)校采取了校長負責(zé)制，初步確立了高校領(lǐng)導(dǎo)制度。1951年7月，西南局和華東局紛紛向黨中央報告該地高校存在的各種自流主義亂象。究其原因，他們一致認為這是學(xué)校在領(lǐng)導(dǎo)方面“存在嚴重的多頭現(xiàn)象”造成的，因此要求中央加強對學(xué)校工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。于是，1955年黨中央確立起“黨管高校”的屬地責(zé)任原則，進一步加快了各級黨委組建專門管理機構(gòu)的步伐，為徹底糾治自流主義提供組織保障。1955年3月，當(dāng)時主管文教工作的中宣部召開全國學(xué)校教育工作座談會，明確了高校屬地黨委負責(zé)工作體制。黨的八大后，全國高校陸續(xù)建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)下的集體分工負責(zé)制。

（六）黨對文化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨就把“思想領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)做自己領(lǐng)導(dǎo)的首要職責(zé)”[10]。一是推廣宣傳網(wǎng)制度。正當(dāng)全國人民落實黨的七屆三中全會部署，爭取財政經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)之時，朝鮮爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，一時間流言四起、人心惶惶。為了使人民正確判斷形勢，“確立勝利信心，消滅恐美心理”{]，黨中央于1951年1月作出在全黨建立對人民群眾的宣傳網(wǎng)的決定，“有系統(tǒng)地建立對人民群眾的經(jīng)常性的宣傳網(wǎng)”，在黨支部設(shè)立宣傳員，在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)設(shè)立報告員，同時建立報告工作制度。該決定頒布半年后，在全國各級黨組織中得到了迅速貫徹，對推動中心工作起到了積極作用。隨著正式組織的建設(shè)，宣傳網(wǎng)已逐漸不合時宜。中宣部在1956年6月明確提出“現(xiàn)在沒有網(wǎng)的，可以算了，但要建立也可以建立；已經(jīng)有網(wǎng)的如果要取消，也可以取消”[2]，此后宣傳網(wǎng)制度逐漸淡出。

二是建立新聞出版工作事后審查制度。1949年10月，中宣部和新華總社強調(diào)宣傳工作中必須貫徹黨政分工的原則，避免以黨代政。在這個原則指導(dǎo)下，1949年11月根據(jù)中華人民共和國中央政府組織法規(guī)定，中央人民政府出版總署成立，使新聞出版工作有了獨立的工作機構(gòu)。《出版總署最近情況報告》指出：“對于改進書刊素質(zhì)并防止反動宣傳問題：擬不采取事前檢查制度，而采取事后審查制度。”[3]隨著過渡時期總路線的制定，全國的報刊工作重點隨之聚焦到宣傳總路線上，為加強黨委對報紙工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨委會領(lǐng)導(dǎo)報紙的經(jīng)常制度得以建立，即黨委常委會定期討論報紙工作，并由黨委會指派一名書記專門負責(zé)黨報機關(guān)報的原則性指示。在此基礎(chǔ)上，黨委要為報紙工作配備和教育干部，建立健全黨對報紙工作干部的領(lǐng)導(dǎo)制度。譬如，在《光明日報》成立黨組，受中宣部領(lǐng)導(dǎo)，其企業(yè)經(jīng)營和日常行政工作由中央文化部直接領(lǐng)導(dǎo)。

度建設(shè)經(jīng)驗，并結(jié)合執(zhí)政條件下黨內(nèi)集中與民主問題，堅持以民主集中制為原則，捍衛(wèi)黨中央權(quán)威，發(fā)揚黨內(nèi)民主，對于維護全黨團結(jié)統(tǒng)一、建設(shè)堅強有力的馬克思主義執(zhí)政黨作了寶貴探索，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)史上不可或缺的一部分。基于民主集中制的根本原則和組織要求，黨運用黨組制度、請示報告制度、干部管理制度確立了黨領(lǐng)導(dǎo)國家的制度體系，同時在財經(jīng)工作、政法工作和軍隊工作等重要條線進一步強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，探索黨對工會、國企、高校等重點系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)制度，開展黨對宣傳、出版等文化領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，對于鞏固社會主義政權(quán)、推動國家經(jīng)濟發(fā)展、形成黨政分工格局、形塑國家制度形態(tài)具有重要價值。

誠然，歷史發(fā)展是不停息的，任何歷史階段的任何事物都必然具有歷史局限性，這正是歷史辯證法。新中國成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)在取得重大成就、積累寶貴經(jīng)驗的同時，也暴露出某些弊端，為后來黨的領(lǐng)導(dǎo)制度向集權(quán)化演進埋下了伏筆。基于歷史制度主義分析，這些問題的衍生是特定歷史條件的產(chǎn)物，主要源于實際經(jīng)驗不足、制度慣性使然、蘇聯(lián)方面影響、過渡時期復(fù)雜的國內(nèi)外形勢等多重因素。列寧曾說過：“判斷歷史的功績，不是根據(jù)歷史活動家沒有提供現(xiàn)代所要求的東西，而是根據(jù)他們比他們的前輩提供了新的東西。”[4]新中國成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)奠定了中國特色黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本格局，將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度嵌入國家治理體系之中，具有承上啟下的歷史功績。

結(jié)語

新中國成立初期，黨開始形成全面領(lǐng)導(dǎo)制度的基本格局。過渡時期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)實踐成就是十分突出的。通過汲取新民主主義革命時期黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)和蘇共黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制

本文系國家社科基金重大項目“‘兩個確立’決定性意義的總體邏輯及實現(xiàn)機制研究”（22ZD020）的階段性成果

作者系南京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生

（責(zé)任編輯：賈彥）