北京市水土保持方案質(zhì)量抽查實踐與探討

中圖分類號：S157 文獻標(biāo)識碼：C DOI：10.3969/j. issn. 1000-0941. 2025.07. 016引用格式：.北京市水土保持方案質(zhì)量抽查實踐與探討[J].中國水土保持，2025（7）：51-54.

隨著城市化進程的加速，生產(chǎn)建設(shè)項目擾動地表引發(fā)的土壤侵蝕、生態(tài)退化問題日益突出[1]，而水土保持方案作為生產(chǎn)建設(shè)項目科學(xué)有效防治水土流失的重要技術(shù)文件，其作用愈加凸顯[2]。近年來，因方案審批權(quán)限下放和資質(zhì)管理方式轉(zhuǎn)變等，一些水土保持方案的質(zhì)量出現(xiàn)下滑，部分編制人員閉門造車，編寫的內(nèi)容缺乏針對性、指導(dǎo)性和約束性[3]，故直接影響水土流失防治成效。為此，2022年水利部在全國部署開展了水土保持方案質(zhì)量抽查工作，并提出了進一步加強水土保持方案質(zhì)量管理的要求[4]。北京市作為國家生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)，依法落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案制度，率先建立了方案質(zhì)量常態(tài)化抽查機制，以期嚴(yán)控方案編制質(zhì)量，保障生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持責(zé)任得到有效落實。

1 抽查工作目標(biāo)

北京市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案質(zhì)量抽查工作，是貫徹落實《北京市關(guān)于加強新時代水土保持工作的實施意見》的重要舉措，旨在通過系統(tǒng)性技術(shù)核查推動政策落地實施。通過檢驗區(qū)級審批方案的技術(shù)合規(guī)性，系統(tǒng)掌握年度水土保持方案編制質(zhì)量現(xiàn)狀，重點探查不同項目類型、風(fēng)險分區(qū)與方案質(zhì)量間的關(guān)聯(lián)規(guī)律[5]，為構(gòu)建差異化審批標(biāo)準(zhǔn)體系提供實證參考。通過典型案例分析與共性技術(shù)問題梳理，重點聚焦方案編制中技術(shù)論證薄弱環(huán)節(jié)，為建立問題導(dǎo)向型技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)支撐。方案質(zhì)量抽查工作可全面考察從業(yè)機構(gòu)專業(yè)技術(shù)水平、編制人員執(zhí)業(yè)能力及技術(shù)審查專家履職成效，推動行業(yè)人才梯隊建設(shè)。

2抽查樣本選取

自《北京市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案管理規(guī)定（試行）》執(zhí)行之日即2023年11月15日起至2024年8月31日，北京市各區(qū)水務(wù)局審批通過的水土保持方案共計257個。水土保持方案質(zhì)量抽查項目需包括采取審批制和承諾制批復(fù)的水土保持方案報告書、報告表，涵蓋房屋建筑、水利水電、道路交通、輸變電、管道等項目類型，覆蓋各水土流失風(fēng)險等級等。根據(jù)方案質(zhì)量抽查工作目標(biāo)，整理257個水土保持方案涉及的項目類型、建設(shè)地點、水土流失風(fēng)險特征、審批方式等信息，并結(jié)合項目特征和項目建設(shè)地點所處的水土流失風(fēng)險等級，合理調(diào)整篩選比例，最后梳理篩選出30個抽查項目。30個抽查項目中，按許可方式統(tǒng)計，報告書項目有25個、報告表項目有5個；按項目類型統(tǒng)計，房屋建筑、水利水電、道路交通、輸變電、管道5類各6個；按水土流失風(fēng)險等級統(tǒng)計，水土流失低風(fēng)險的項目1個、一般風(fēng)險的6個、較高風(fēng)險的8個、高風(fēng)險的15個。

3抽查內(nèi)容與方法

北京市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案質(zhì)量抽查工作以水利部“六個是否”核心標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)框架，全面納入水土保持技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)體系，通過融合技術(shù)審查要點與區(qū)域管控要求，構(gòu)建包含內(nèi)容合規(guī)性審查、技術(shù)合理性評估、經(jīng)濟可行性評價3個方面的質(zhì)量抽查體系。為確保抽查內(nèi)容既符合水土保持法律法規(guī)要求，又能立足首都生態(tài)功能定位，精準(zhǔn)反映北京地域特點，結(jié)合北京市全域均涉及水土流失重點預(yù)防區(qū)或重點治理區(qū)生態(tài)敏感的特點[6，核查內(nèi)容分5個大類，每類下設(shè)8項內(nèi)容（見表1）。每項核查內(nèi)容按“符合”“基本符合”“不符合”標(biāo)準(zhǔn)進行評定，數(shù)據(jù)完整、論證充分的評定為“符合”，局部缺漏但無原則錯誤的評定為“基本符合”，關(guān)鍵內(nèi)容缺失或邏輯矛盾的評定為“不符合”。

借助專家智庫，聘請15位專家進行抽查工作。3位專家為1組，共分5組，每組專家負(fù)責(zé)核查一類問題；每位專家獨立開展核查工作，得出評價結(jié)論，再綜合組內(nèi)每位專家的結(jié)論，評判得出總的結(jié)論。若3位專家的意見差別較大，則會議討論，另行綜合評判。最后匯總5組專家抽查結(jié)果，形成抽查工作意見及建議。

4抽查結(jié)果統(tǒng)計分析

4.1 按許可方式

按許可方式統(tǒng)計，30個抽查項目中方案編制質(zhì)量為“符合\"的15個、“基本符合”的8個、“不符合”的7個，其中“不符合”方案全部為報告書（見表2）。報告書項目方案編制內(nèi)容復(fù)雜，對水土保持評價及設(shè)計要求更高，而報告表項目實行“接件即辦”，企業(yè)自主或委托中介服務(wù)機構(gòu)提交申請，審批部門按程序進行審查，只要申請材料齊全、填寫完整、符合政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上的要求即可獲批，因此報告表項目不符合率為0。但是，報告表的符合率也不高，僅 40% ，抽查時有超半數(shù)項目存在文本制式不規(guī)范等問題。

4.2按行業(yè)類型統(tǒng)計分析

從行業(yè)類型角度看，線性工程水土保持方案質(zhì)量表現(xiàn)較優(yōu)，房屋建筑類項目總體質(zhì)量較好，水利水電類項目短板明顯（見表3）。 ① 道路交通、輸變電類項目無“不符合”案例，其中道路交通類項目方案質(zhì)量最好，沒有“不符合”項目，且“符合”項目占比達(dá) 67% ：67% 的輸變電類項目方案質(zhì)量為“基本符合”，主要存在文本制式未按要求編制、措施設(shè)計籠統(tǒng)等問題； 17% 的管道類項目方案質(zhì)量為“不符合”，主要存在項目建設(shè)內(nèi)容介紹不全、土石方處置方案缺乏支撐等問題。②33% 的房屋建筑類項目方案質(zhì)量為“不符合”，主要體現(xiàn)在方案分別位于不同的行政區(qū)，但采用同一張表土分布情況的現(xiàn)場調(diào)查照片，有張冠李戴、弄虛作假之嫌。③ 水利水電類項目生態(tài)敏感性強、技術(shù)復(fù)雜性高，方案不符合率高達(dá) 67% ，主要問題集中在水土保持評價不全面（如庫區(qū)淹沒范圍分析缺失）、水土保持措施設(shè)計不規(guī)范等方面。

4.3按水土流失風(fēng)險等級統(tǒng)計分析

從水土流失風(fēng)險等級角度看，方案質(zhì)量不符合率與風(fēng)險等級成正相關(guān)，高風(fēng)險等級項目不符合率最高小 （27%） ，低風(fēng)險等級項目全部達(dá)標(biāo)（見表4），表明水土流失風(fēng)險等級越高，項目方案編制難度越大，對技術(shù)合理性要求越嚴(yán)格。 ① 較高、高風(fēng)險等級項目不符合率達(dá) 26% ，“不符合”主要體現(xiàn)在：豎向布置、土石方情況介紹有缺失，未開展表土資源調(diào)查，缺少土石方流向可行性評價，防治分區(qū)及措施布局不規(guī)范等。 ② 一般風(fēng)險等級項目雖不符合率僅為 17% ，但“基本符合”率占比高達(dá) 67% ，“基本符合”主要體現(xiàn)在：多處局部存在缺漏但無原則性錯誤，如依托工程、豎向布置、土石方情況介紹有缺失，措施布局不規(guī)范，監(jiān)測點位布設(shè)不全，投資估算依據(jù)模糊等，需警惕“低風(fēng)險 低要求”的認(rèn)知誤區(qū)。 ③ 低風(fēng)險等級僅抽查1個方案，符合方案編制質(zhì)量要求。

5 抽查結(jié)果評定

5.1 問題總結(jié)

1）項目豎向布置、依托工程情況存在缺項。如：道路工程豎向布置缺少縱斷面圖，未明確項目與周邊銜接處的標(biāo)高、最大挖深、最高填方數(shù)量及有無邊坡等信息；對依托工程缺少建設(shè)內(nèi)容、銜接情況的介紹。

2）土石方平衡、表土資源綜合利用論述不足。如：未說明借方來源，不同項目表土資源調(diào)查圖片為同一張，余方缺少確切去向或消納場情況介紹不足等。

3）水土流失防治區(qū)劃分不合理，措施體系設(shè)計不規(guī)范。如：防治分區(qū)水土流失成因不清；措施布局不規(guī)范，措施體系不合理；工程措施標(biāo)準(zhǔn)和工程設(shè)計內(nèi)容不符；攔渣墻缺少穩(wěn)定性計算；典型設(shè)計圖不標(biāo)準(zhǔn)等。

4）水土保持投資及效益分析等方面需完善。水土保持投資單價取值不準(zhǔn)確，未區(qū)分已有、新增投資，建設(shè)管理費、基本預(yù)備費基數(shù)計算錯誤；水土流失防治目標(biāo)修正缺少依據(jù)，施工期目標(biāo)值設(shè)定不合理；水土保持監(jiān)測時段錯誤，監(jiān)測方法單一等。

5）缺少必要附件、附圖。項目涉及“未批先建”違法違規(guī)情形的，未附水行政主管部門處理意見；項目棄方量較大、涉及棄渣綜合利用的，未附與消納方、接收方的意向協(xié)議或相關(guān)權(quán)屬單位的意見；附圖不全，缺少部分典型設(shè)計圖，或水系圖、土壤侵蝕強度圖等不清晰，或附圖年代久遠(yuǎn)等

6）水土保持方案報告表文本制式不符合要求。報告表項目未按《北京市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案管理規(guī)定（試行）》中報告表制式要求進行編制，存在篇幅過長等問題

5.2 改進建議

基于以上問題，提出豐富抽查方式、擴大抽查范圍、提升編審水平、構(gòu)建行業(yè)交流平臺等建議：

1）豐富抽查方式。采用現(xiàn)場勘查、資料審查、數(shù)據(jù)監(jiān)測等多種方式相結(jié)合，同時充分利用衛(wèi)星遙感、無人機航拍等現(xiàn)代技術(shù)手段，提高抽查的效率和準(zhǔn)確性，全面掌握項目的實際情況

2）擴大抽查范圍。除對新審批的項目進行重點抽查外，還應(yīng)適當(dāng)選取一定比例的已實施項目進行復(fù)查，檢查其水土保持措施的落實情況和實際效果，確保水土保持方案落地實施。

3）提升編審水平。有針對性地組織方案編制人員和審批管理人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素養(yǎng)。

4）構(gòu)建行業(yè)交流平臺。促進審批部門、建設(shè)單位、方案編制單位及相關(guān)科研機構(gòu)間的溝通與合作，同時借助平臺解析典型案例，推廣先進經(jīng)驗和做法，樹立行業(yè)標(biāo)桿，全面推動水土保持行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

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（責(zé)任編輯 張緒蘭）