變革與調(diào)適：技術(shù)治理下的基層治理結(jié)構(gòu)重塑

一、問題的提出

近些年來，互聯(lián)網(wǎng)、通信等信息技術(shù)在基層治理中得到廣泛運用，在一定程度上重塑了基層治理體系。作為推動基層治理轉(zhuǎn)型的因素之一，技術(shù)融入治理的重要性被不斷強調(diào)。2021年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》將提高基層治理智能化水平作為改革方向之一，強調(diào)以技術(shù)賦能提升基層治理能力①。黨的二十大報告提出要“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺\"②。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，全面部署數(shù)字中國建設(shè)，并指出要\"發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)\"①。這充分證明，技術(shù)治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要形式。不過，新技術(shù)的引人必然會對現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和治理體系產(chǎn)生一定的影響，如何客觀分析新技術(shù)對國家治理的影響，實現(xiàn)技術(shù)與組織的有效融合與協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前面臨的重大理論和實踐命題。

關(guān)于技術(shù)治理中技術(shù)與組織的關(guān)系問題，學(xué)界積累了豐碩的研究成果。通過梳理相關(guān)研究，大致可提煉出以下兩種對技術(shù)治理的理解思路與研究脈絡(luò)。

第一，從宏觀層面討論技術(shù)與組織的關(guān)系問題。技術(shù)與組織的關(guān)系是組織社會學(xué)的經(jīng)典話題，主要包括三種觀點：技術(shù)決定論、社會建構(gòu)論和互構(gòu)論。技術(shù)決定論認(rèn)為技術(shù)引人會導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)發(fā)展變化②。社會建構(gòu)論則認(rèn)為組織建構(gòu)了技術(shù)體系并賦予其意義，現(xiàn)存的組織結(jié)構(gòu)影響技術(shù)的應(yīng)用方式③。互構(gòu)論超越了以上兩種觀點，強調(diào)組織與技術(shù)之間的互動，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)的制度邏輯與新技術(shù)暗含的制度邏輯始終都處于微妙的互動中，相互影響相互塑造。隨著實踐的發(fā)展，互構(gòu)論的觀點逐步被主流學(xué)界所接受，不少學(xué)者轉(zhuǎn)而將該視角應(yīng)用于傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和基層治理等領(lǐng)域。

第二，從國家治理的角度審視新型技術(shù)與科層組織適配問題。隨著政府越來越依靠先進的科學(xué)技術(shù)進行群眾服務(wù)、政務(wù)管理和社會治理，技術(shù)與科層組織的關(guān)系受到學(xué)界廣泛關(guān)注。總體上存在互嵌論和脫嵌論兩種相反的觀點。互嵌論從國家治理轉(zhuǎn)型的角度對技術(shù)的引人持積極評價，認(rèn)為新技術(shù)的運用有利于破除條塊分割和層級明確的科層體系，推動治理結(jié)構(gòu)趨于扁平化，有利于政府提升治理效率、重構(gòu)治理模式、破解治理難題，由此掀起一場“國家治理革命”。脫嵌論則更多關(guān)注新技術(shù)在基層的適配性，認(rèn)為當(dāng)下的基層數(shù)字治理未能完全適配相應(yīng)的制度和組織基礎(chǔ)，存在投入增加而治理效能未同步提高的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象@和信息技術(shù)的效率悖論。還有學(xué)者認(rèn)為技術(shù)治理中的行政壓力與行政邏輯可能導(dǎo)致基層治理空間被擠壓，出現(xiàn)“技術(shù)消解自治”的意外后果。

上述研究全面闡釋了技術(shù)治理中技術(shù)與組織的關(guān)系，為后續(xù)的研究提供了堅實的基礎(chǔ)。不過，既有研究仍有一定的不足。一方面，技術(shù)與組織的互構(gòu)論及技術(shù)重塑科層體制的研究在宏觀上把握了發(fā)展趨勢，但是這些研究傾向于將政府作為一個整體討論，忽視了技術(shù)與不同層級政府之間的差異化適配現(xiàn)象，因此有學(xué)者呼呼“把層級帶回技術(shù)治理”@。另一方面，部分學(xué)者注意到了不同層級政府的差異化適配現(xiàn)象并重點關(guān)注到了基層的脫嵌現(xiàn)象，但是他們的分析大部分只強調(diào)了技術(shù)邏輯與基層組織結(jié)構(gòu)不匹配的一面，沒有進一步關(guān)注到在技術(shù)高強度應(yīng)用的背景下，基層為了適應(yīng)行政和技術(shù)邏輯不得不改變自身的結(jié)構(gòu)，可能出現(xiàn)基層組織“反向適配”的悖論。基于以上分析，本研究試圖從基層視角出發(fā)分析技術(shù)治理如何塑造基層治理結(jié)構(gòu)。

作為技術(shù)治理的代表，12345熱線近些年來在全國范圍內(nèi)受到大力推廣，逐步成為政府回應(yīng)群眾需求和增強服務(wù)能力的重要平臺②。但是各地的實踐表明，12345熱線的應(yīng)用也同樣遭遇到了一些困境，包括不合理訴求增多、政府“服務(wù)泛化\"③、行政主導(dǎo)的強力推行擠壓基層自主空間等。其中蘊含的核心問題是，在一些地方，12345熱線成為基層治理中心工作并通過行政力量強力推廣。在行政壓力之下，位于行政末梢的基層組織在面臨種種困境時，缺乏變通執(zhí)行的空間，只能改變自身的治理結(jié)構(gòu)以適應(yīng)外部環(huán)境。基于這一判斷，本文試圖回答的問題是，在高強度的行政壓力之下，技術(shù)治理如何重塑基層治理結(jié)構(gòu)。

本研究以B市K鎮(zhèn)的12345政府服務(wù)熱線運行為例展開論述，探究技術(shù)治理對基層治理結(jié)構(gòu)的重塑作用及其內(nèi)在機制。站在基層的角度，可以從被動和主動兩方面思考技術(shù)治理對基層的影響。其一，作為行政組織的末梢，行政壓力和技術(shù)結(jié)構(gòu)構(gòu)成了基層應(yīng)用技術(shù)的任務(wù)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境，它們共同變革了基層的治理環(huán)境，對基層治理提出新的要求。其二，作為能動的行為主體，基層能夠通過改變治理結(jié)構(gòu)對環(huán)境做出一定的調(diào)適，但是這些調(diào)適可能帶來新的問題。基于以上思考，本研究擬沿著技術(shù)治理環(huán)境一基層治理環(huán)境變革一基層治理結(jié)構(gòu)重塑的思路對技術(shù)治理重塑基層治理結(jié)構(gòu)的實踐邏輯進行分析，具體見圖1。

選擇B市K鎮(zhèn)為論述對象，主要有兩方面原因。第一，B市12345熱線起步早，發(fā)展成熟，且被B市作為中心工作大力推廣，這對于研究行政壓力如何驅(qū)動技術(shù)對基層產(chǎn)生影響具有重要的分析價值。第二，K鎮(zhèn)是B市郊區(qū)的一個普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn) 60%-70% 的精力用于處理12345熱線產(chǎn)生的各種工單，其治理結(jié)構(gòu)深受技術(shù)治理體系的影響，這一案例對于研究基層治理結(jié)構(gòu)如何發(fā)展變化具有典型性。本文的研究材料主要來自對鄉(xiāng)村干部、普通村民的訪談資料、鄉(xiāng)鎮(zhèn)12345臺賬的相關(guān)數(shù)據(jù)資料以及公開的報道。2023年5月，筆者及所在調(diào)研團隊在B市K鎮(zhèn)開展了為期二十天的實地調(diào)查，訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)12345熱線平臺的負(fù)責(zé)人、K鎮(zhèn)多個行政村的村干部和普通村民，收集了大量一手資料。為了深化對某些問題及細(xì)節(jié)的把握，2024年1月，筆者又對相關(guān)人員進行了線上回訪。同時，筆者收集了一些公開的報道作為輔助性的分析材料。

二、技術(shù)治理體系的結(jié)構(gòu)及其實踐特征

B市12345政府服務(wù)熱線起源于1987年設(shè)立的“市長電話”，經(jīng)過2000年“市便民服務(wù)中心”2007年“市非緊急救助服務(wù)中心\"和2017年“城市管理指揮中心”等不同階段的發(fā)展和完善，現(xiàn)已形成較為成熟的服務(wù)流程與治理體系。近年來B市將12345熱線工作確定為全市的中心工作，不斷加強利用12345熱線回應(yīng)群眾訴求的能力，提出“接訴即辦”。所謂“接訴即辦”，就是提高對訴的重視，加強辦的力度。從2019年起，12345政府服務(wù)熱線開始將街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管轄權(quán)屬清晰的群眾訴求直接派給街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速回應(yīng)，“接訴即辦”，區(qū)政府同時接到派單，負(fù)責(zé)督辦。

以上梳理說明，B市的12345熱線是自上而下強力推動的一種技術(shù)治理模式。其核心要素包括壓力型體制和12345熱線技術(shù)，兩者結(jié)合構(gòu)成形塑基層治理的任務(wù)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。從歷史定位角度看，壓力型體制是中國官僚體系長期存在的管理模式，通過任務(wù)分解和壓力層層下達的方式動員行政體系完成既定目標(biāo)。近些年來，國家在治理領(lǐng)域不斷加強對指標(biāo)完成手段的管理，將指標(biāo)管理和技術(shù)治理結(jié)合在一起①。B市的12345熱線是壓力型體制與技術(shù)治理相結(jié)合的典型代表。其中，技術(shù)是實現(xiàn)目標(biāo)的工具，帶有自身的邏輯結(jié)構(gòu)，需要行政體制為其設(shè)定目標(biāo)。壓力型體制則為技術(shù)設(shè)定目標(biāo)并通過行政手段強化技術(shù)的落實力度。換言之，技術(shù)治理是在壓力型體制下推動進行的。“行政壓力 + 技術(shù)手段”的技術(shù)治理體系兼具行政體系和技術(shù)手段的運行邏輯，在實踐中表現(xiàn)出鮮明的特征。第一，在運行范圍上呈現(xiàn)出全回應(yīng)與全時性的特征。第二，在運行規(guī)則上呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化與簡單化的特征。第三，在運行中的權(quán)力關(guān)系上呈現(xiàn)出外生性和權(quán)威性的特征。

（一）運行范圍：全回應(yīng)與全時性

在政策目標(biāo)的設(shè)定上，政府試圖通過12345熱線妥善解決群眾的各類訴求。

一方面，與業(yè)務(wù)部門只對專業(yè)領(lǐng)域的訴求進行有限回應(yīng)不同，12345熱線表現(xiàn)出全回應(yīng)的特征，即對所有來電都必須及時回應(yīng)并解決相關(guān)訴求，強調(diào)事事有回應(yīng)和“接訴即辦”。12345熱線簡單易記、撥打方便且不存在任何訴求分類限制，這就導(dǎo)致各種類型的治理事務(wù)大量進入12345熱線平臺。據(jù)統(tǒng)計，B市12345熱線訴求受理量逐年增多，2019年為695.1萬件，2020年為1103.94萬件，到2023年這一數(shù)字已經(jīng)達到2103萬件。

另一方面，與時長限定的政府工作時間相比，12345熱線平臺表現(xiàn)出全時性的特點，市民任何時候撥打熱線都可以得到回應(yīng)。在制度設(shè)置上，B市各街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合12345熱線與網(wǎng)格化指揮平臺力量，實現(xiàn) 7×24 小時值守，隨時回應(yīng)群眾訴求。在人員設(shè)置上，B市12345熱線設(shè)置服務(wù)熱線坐席員達650個，有近1500名工作人員24小時值守。

（二）運行規(guī)則：標(biāo)準(zhǔn)化與簡單化

12345熱線代表一種程序化的技術(shù)邏輯結(jié)構(gòu)。在壓力型體制強有力的推動下，12345熱線能夠在實踐中堅決貫徹標(biāo)準(zhǔn)化的治理流程。同時，12345熱線對信息流的處理采取分類處置的方式，是一種簡單化的治理模式。

一方面，相比于以個性化、非規(guī)范化為特征的鄉(xiāng)村簡約治理傳統(tǒng)①，12345熱線表現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的特征。12345熱線是一套標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)治理結(jié)構(gòu)，其標(biāo)準(zhǔn)化表現(xiàn)在過程精準(zhǔn)控制與事務(wù)辦理留痕兩方面。第一，過程精準(zhǔn)控制。12345熱線在實踐中遵循統(tǒng)一接電、派單、處理、督查、考評的閉環(huán)管理模式，每一個環(huán)節(jié)都精確控制。第二，事務(wù)辦理留痕。為了防止下級變通執(zhí)行，上級將12345熱線工作對象化，對下級進行全流程監(jiān)督。這種監(jiān)督集中表現(xiàn)為對辦事留痕的檢查，下級不但需要實際解決問題，更需要用材料和證據(jù)證明自己的工作成效。例如在接到工單之后聯(lián)系訴求人的環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村干部必須全程錄音并上傳到系統(tǒng)以應(yīng)對響應(yīng)率考核。電話錄音是證明工作的關(guān)鍵，沒有錄音就無法證明干部聯(lián)系過訴求人，在考核時會扣20分。再比如對于一些難以處理的案件，基層可以申訴，但是需要出具大量的照片、文字說明等材料證明。

另一方面，12345熱線對信息流的處理存在簡單化傾向。12345熱線本質(zhì)上是對信息的接收與處理。得益于信息通信技術(shù)和全響應(yīng)的制度設(shè)置，12345熱線能夠便捷地接收大量群眾的咨詢、訴求等信息，但是在信息處理上，12345熱線的事務(wù)分類和歸口處理模式則存在簡單化傾向。一般來說，在接到群眾的來電之后，工作人員會將問題進行簡單分類，然后根據(jù)職能職責(zé)和問題歸屬派發(fā)給相應(yīng)的部門或?qū)俚亍＿@一過程是一個人為識別和劃定事務(wù)歸屬的過程，也是對信息進行簡化的過程。

（三）運行中的權(quán)力關(guān)系：外生性與權(quán)威性

12345熱線設(shè)立的另一個目標(biāo)是加強對基層的監(jiān)督。在B市，12345熱線工作被上級當(dāng)作檢驗下級服務(wù)群眾能力、考核下級工作績效的重要抓手。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，上級通過壓力傳導(dǎo)和績效考核實現(xiàn)對基層的監(jiān)督。技術(shù)疊加壓力型體制呈現(xiàn)出外生性與權(quán)威性特征。

一方面，12345熱線對基層來說具有外生性特征。12345服務(wù)熱線是市級平臺，對于基層政府來說，它是由上級意志主導(dǎo)的、外生性的技術(shù)而非適用本級組織結(jié)構(gòu)自發(fā)產(chǎn)生的技術(shù)。具體而言，外生性在技術(shù)的權(quán)力關(guān)系上表現(xiàn)為技術(shù)由上級推動且技術(shù)的核心結(jié)構(gòu)、運行規(guī)則由上級掌握，考核標(biāo)準(zhǔn)由上級制定。外生性意味著基層必須主動適應(yīng)技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)。

另一方面，借助壓力型體制和嚴(yán)厲的考評制度，12345熱線對基層表現(xiàn)出權(quán)威性特征。B市12345熱線是市委主要領(lǐng)導(dǎo)主抓的中心工作。為推動工作落實，B市實行了嚴(yán)格的考核制度，基層不得不高度重視該項工作。具體來說，上級考核主要有以下三方面的特征。第一，責(zé)任層層下壓，實行目標(biāo)分解，具有典型的目標(biāo)管理責(zé)任制特征。B市建立起市一區(qū)一街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村的考核體系，將責(zé)任下壓到基層，同時建立精細(xì)化的考核指標(biāo)，主要指標(biāo)是響應(yīng)率、解決率和滿意率，它們在考核體系中的占比分別為 10%.50% 和 40% 。第二，考核剛性化且以負(fù)向激勵為主。B市將12345熱線視為全域中心工作，用強政治動員方式推動工作落實。B市市委每月召開區(qū)委書記月度工作點評會，通報12345熱線情況，分為先進類、進步類、整改類和治理類。這種點評會通過排名與分類，營造出區(qū)與區(qū)之間的競爭氛圍。第三，考核數(shù)據(jù)可視化與公開化。技術(shù)引入為上級考核提供了信息化手段，方便上級進行指標(biāo)考核。每次工單辦理結(jié)束之后，B市政務(wù)服務(wù)管理局會對市民進行滿意率回訪，根據(jù)回訪結(jié)果對全市16區(qū)、333個街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行響應(yīng)率、解決率和滿意率排名，實現(xiàn)考核數(shù)據(jù)可視化和公開化。

總之，12345技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)與壓力型體制構(gòu)成了影響基層組織運行的技術(shù)環(huán)境與任務(wù)環(huán)境，對基層治理產(chǎn)生了重要影響并驅(qū)動基層積極調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

三、技術(shù)治理對基層治理環(huán)境的變革

從實踐效果上，12345政府服務(wù)熱線為市民提供了訴求反映的渠道，重塑了政府治理責(zé)任①，轉(zhuǎn)變了政府治理模式，顯著提升了公眾對政府的滿意度，在技術(shù)助力治理效能提升上取得了顯著成效。不過，伴隨著熱線電話以及不合理訴求的增多，政府不得不投人更多精力。在實踐過程中，12345政府服務(wù)熱線內(nèi)蘊的技術(shù)治理邏輯對基層治理產(chǎn)生重要影響。

（一）治理任務(wù)加重，治理環(huán)境更加不確定

12345熱線全回應(yīng)與全時性特征客觀上加重了基層負(fù)擔(dān)，造成了基層行政資源緊張，增加了治理環(huán)境的不確定性。12345熱線在派單時采取部門負(fù)責(zé)、屬地兜底原則，將職責(zé)不清晰的事務(wù)直接派發(fā)給屬地處理。因此，基層作為行政體系的末端，承擔(dān)著大量本地外溢的治理事務(wù)，治理壓力明顯增大。以K鎮(zhèn)為例，K鎮(zhèn)面積為106.4平方公里，下轄31個行政村、3個社區(qū)，人口4.2萬人。2023年，K鎮(zhèn)承辦的12345工單為3399件，訴求主要集中在農(nóng)村管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、住房、物業(yè)管理、勞動與社會保障、公共服務(wù)等，具體見圖2。

其中農(nóng)村管理問題涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投訴村干部及村莊治理問題、鄰里矛盾、宅基地等政策咨詢等。

從數(shù)據(jù)可以看出，12345熱線承接了市民各種訴求，涉及市民生活的方方面面，在便利群眾的同時也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了額外的治理任務(wù)，一些本可以由村里解決的事務(wù)通過12345熱線進入行政體系，由村務(wù)轉(zhuǎn)變成政務(wù)，成為基層必須及時處理的治理事務(wù)。

同時，工單的全面性和不確定性意味著基層不得不隨時準(zhǔn)備處置上級下派的各種治理任務(wù)，并為此長期準(zhǔn)備相應(yīng)的治理資源。也即是說，隨時而來的任務(wù)切割了基層工作人員的日常工作狀態(tài)，客觀上打破了正常工作與休息的界限，對具有穩(wěn)定性、模式化特征的科層體制產(chǎn)生了一定沖擊，基層不得不投入大量精力和資源以應(yīng)對工單。在治理資源未同步增加的背景下，基層行政資源日趨緊張。

（二）治理約束增多，治理空間被壓縮

技術(shù)應(yīng)用離不開具體的治理情景，治理工具應(yīng)該和治理情景相適配③。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、簡單化傾向與基層治理靈活性、事務(wù)復(fù)雜性之間存在內(nèi)在張力，壓縮了基層的自治空間，可能導(dǎo)致復(fù)雜事務(wù)難以得到解決。

首先，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化特征與基層治理靈活性特征之間存在張力。鄉(xiāng)村兩級處于國家與社會的交匯處，直接面對群眾進行治理實踐。面對不規(guī)則的基層事務(wù)，必須保持靈活、自主的治理空間。基層治理具有非標(biāo)準(zhǔn)性，講究靈活多變，其特點是沒有嚴(yán)格的時間限制、根據(jù)情況靈活采用多種策略、完結(jié)事了不需要留痕。在12345熱線出現(xiàn)之前，鄉(xiāng)村社會正是采用靈活且非標(biāo)準(zhǔn)的治理策略處置各類復(fù)雜矛盾，包括通過及時調(diào)解、拉長處置時間等方式自然消解復(fù)雜矛盾，通過村莊、社會輿論等方式應(yīng)對少數(shù)人的不合理訴求。相比之下，B市12345熱線對接電、派單、處理、督促和考評各個環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的時間限定和操作標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化和剛性化特征。例如在處理和督促環(huán)節(jié)，12345熱線制定了精細(xì)化的限時回應(yīng)制度，以確保快速回應(yīng)。按照事項不同類型劃分緊急程度，實行即時、3天、7天、15天的四級限時執(zhí)行反饋機制。咨詢類事項根據(jù)難易程度即時回訪、3天回復(fù)或者7天回復(fù)。一般訴求類和投訴舉報類事項，一般事項實行7天之內(nèi)辦結(jié)答復(fù)，復(fù)雜事項15天之內(nèi)辦結(jié)答復(fù)，接近限時或限時到期當(dāng)天，派單系統(tǒng)將通過提示燈自動催辦和督辦。嚴(yán)格限制時間、處理方式和過程留痕的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段實際上擠壓了基層自治的空間。有的干部表示：“頭一天收到單子，第二天催單，三天要結(jié)果。根本就來不及。\"①

其次，技術(shù)簡單化傾向與基層復(fù)雜事務(wù)之間存在內(nèi)在張力。基層社會存在大量細(xì)小瑣碎、無法定性、難以處置的復(fù)雜矛盾。包含復(fù)雜矛盾的訴求信息進入12345熱線后只會被簡化成可被科層制識別的訴求，并派發(fā)到相應(yīng)部門或地方處置。這種行為符合科層體制的工作程序，但是不利于個性化解決復(fù)雜矛盾。同時，基層的權(quán)責(zé)失衡、資源約束特征也會導(dǎo)致承辦的部分復(fù)雜矛盾無法有效解決。在B市的制度設(shè)計中，對于一些確實無法處理、單純是因為政策原因和歷史遺留問題產(chǎn)生的復(fù)雜訴求，基層可以申請不納入考核。但是問題在于，不納入考核的事項是由上級制定的。由于清晰的規(guī)則與復(fù)雜的現(xiàn)實之間始終存在張力，上級在制定規(guī)則時只能盡可能做到邏輯上的完備，而無法窮盡現(xiàn)實生活中所有復(fù)雜情況，這就導(dǎo)致地方政府在申報不納人考核事項時遇到諸多困難。K鎮(zhèn)城市指揮中心的負(fù)責(zé)人說：“（上級規(guī)定）共有415項內(nèi)容可以不納入考核，我可以根據(jù)問題導(dǎo)向進行選擇。但是申報不納入考核看似多了，里面形形色色的標(biāo)準(zhǔn)卻不太完整。具體辦工單的過程中很多對不上。\"②在簡單化傾向下基層缺乏將清晰化規(guī)則與復(fù)雜矛盾相匹配的自主空間，使得部分復(fù)雜矛盾始終處于無解狀態(tài)。

（三）治理壓力增大，治理環(huán)境更加緊張

借助上級強有力的推動，12345熱線在執(zhí)行強度和范圍上可能突破傳統(tǒng)中心工作的邊界，轉(zhuǎn)變成全域中心工作。但在行政增壓背景下，自上而下派送任務(wù)和強制下級無條件解決工單容易造成基層考核壓力過大、干部疲于應(yīng)對、基層治理環(huán)境更加緊張等負(fù)面影響。

一方面，作為一項中心工作，12345熱線工作考核頻率較高且經(jīng)常采取約談等政治化手段，考核體系呈現(xiàn)出剛性化特征，對基層造成極大壓力。從街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況來看，考核政治化與剛性化傾向更加突出。其一，在壓力傳導(dǎo)下，區(qū)里對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名，考核成績極大影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為了避免落后，展開激烈競爭。其二，排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能受到市委書記點名批評、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談、紀(jì)檢介入等多重監(jiān)督。在強大負(fù)面考核壓力下，基層工作者十分緊張，不得不謹(jǐn)慎對待每一件工單，以免被上級問責(zé)。

另一方面，在行政高層主導(dǎo)的、嚴(yán)格且頻繁的考核中，處于行政末梢的基層政府實際上形成了責(zé)任共同體①。在強大的考核壓力下，各級行政體制都有向下轉(zhuǎn)移責(zé)任和壓力的趨勢，但是鄉(xiāng)村兩級位于行政體系的末梢，無法再向下轉(zhuǎn)移責(zé)任，只能選擇共同擔(dān)負(fù)。因此，在接受市、區(qū)一級政府考核時，鄉(xiāng)村兩級往往責(zé)任綁定，當(dāng)村一級出現(xiàn)麻煩的工單時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也不得不幫助村里解決問題。在鄉(xiāng)村責(zé)任共同體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任進一步擴展成必須解決轄區(qū)內(nèi)所有的工單，壓力進一步增加。同時，為了調(diào)動各村積極性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也對各村進行考核。例如K鎮(zhèn)為了突出12345熱線的重要性，規(guī)定12345熱線這一項指標(biāo)的分值在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村考核的總成績中占比 20% 。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核任務(wù)進行分解，主要包括三率、村居百人訴求比，滿分為100分，分為平時分與年終考核分。每一項都給出了細(xì)化的評定標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)都是數(shù)字化、可衡量的。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核結(jié)果直接與村黨支部書記的年終績效（1萬元）掛鉤，扣一分扣100元。

四、技術(shù)治理下基層的“反向適配”及其后果

技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)與上級的考核壓力疊加對基層治理造成了一定沖擊，在基層造成了行政資源緊張、治理約束增多和考核壓力增大等治理困境。在責(zé)任增強與治理資源未能同步增長的權(quán)責(zé)失衡背景下，為了更好地適應(yīng)技術(shù)結(jié)構(gòu)、在考核體系中獲得優(yōu)勢位置，基層必須調(diào)適自身治理結(jié)構(gòu)，其主要措施包括調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，通過政治統(tǒng)合的高度動員體制應(yīng)對隨時可能發(fā)生的治理事務(wù)；調(diào)整規(guī)則結(jié)構(gòu)，通過策略主義的方式化解少數(shù)復(fù)雜問題；調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過策略性支持具備特定治理能力的村干部參與治理，以減少顯性訴求數(shù)量。由此出現(xiàn)了技術(shù)與組織的“反向適配”悖論，即本來技術(shù)應(yīng)用的目的是賦能基層更好地服務(wù)群眾，但是基層組織為了應(yīng)對技術(shù)所蘊含的邏輯結(jié)構(gòu)以及上級的行政考核壓力，不得不變革治理結(jié)構(gòu)以適應(yīng)其運行。基層的這種“反向適配”在一定程度上適應(yīng)了技術(shù)與考核的要求，但是也帶來了治理結(jié)構(gòu)畸變、治理規(guī)則私人化及村治主體行為模式異化等一系列非預(yù)期后果。

（一）組織結(jié)構(gòu)調(diào)適：政治統(tǒng)合與動員型體制的產(chǎn)生

技術(shù)帶來的治理事務(wù)不確定性和復(fù)雜性倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞12345熱線這一中心工作長時間保持積極的高度動員體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由常規(guī)體制進入到動員型體制，整個治理結(jié)構(gòu)被重塑。

在技術(shù)輸入之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一種分工明確的常規(guī)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是正式行政體系的最末端，具備大部分科層體制特征。科層體制的一大特征是部門分立、職能分工，按照任務(wù)分配而劃分出不同的業(yè)務(wù)部門，以避免職能交叉②。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能劃分總體不夠清晰，但是也存在業(yè)務(wù)部門的分野。各職能部門日常處理職能范圍的業(yè)務(wù)工作，偶爾配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成中心工作的運行模式構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)體制。這種常規(guī)體制有利于解決邊界清晰、非緊急的事務(wù)，但是在面對復(fù)雜、緊急的任務(wù)時則面臨權(quán)責(zé)交叉、資源分散和響應(yīng)緩慢等困境。

12345熱線全回應(yīng)與全時性等特征帶來了治理事務(wù)的不確定性和復(fù)雜性，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)身處的環(huán)境趨于不可預(yù)測和復(fù)雜。在這種環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)體制因為缺乏靈活性和資源調(diào)配能力而逐漸無法適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不變革組織形式以適應(yīng)環(huán)境變化，其主要策略是降低組織正式化程度，用更加靈活有力的方式集中行政資源。其中最為重要的舉措是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用政治統(tǒng)合的方式保持積極的高度動員體制以適應(yīng)全面、不確定性且緊急的治理任務(wù)。政治統(tǒng)合指的是黨委圍繞中心工作，對行政科層制進行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組的治理模式③。這是當(dāng)前體制中一種重要的動員模式。在K鎮(zhèn)，12345熱線工作是書記、鎮(zhèn)長主抓的中心工作，主要領(lǐng)導(dǎo)常投人大量精力整合行政資源處理復(fù)雜工單。首先，K鎮(zhèn)通過黨委調(diào)動大量人員負(fù)責(zé)辦理12345工單。除了鎮(zhèn)城市指揮中心的8位專職工作人員之外，分管12345熱線的副書記、一名副鎮(zhèn)長和社區(qū)建設(shè)科長也被安排重點分管工單處置工作。另外，各村包村干部、各職能部門以及村干部都需要隨時接受工單任務(wù)。其次，K鎮(zhèn)設(shè)置重點工單處置的早餐會制度。每天早上，書記、鎮(zhèn)長、分管12345熱線的副書記和城市指揮中心負(fù)責(zé)人四位領(lǐng)導(dǎo)利用食堂就餐時間就最近的重點工單碰頭討論。最后，K鎮(zhèn)每周召開工單處理調(diào)度會。針對一些重點工單，書記和鎮(zhèn)長會以問題為導(dǎo)向召集相關(guān)部門和村社召開調(diào)度會，打破部門分割局面，集中行政資源依次處理。調(diào)度會一般是一周開一次，工單多時三天開一次。

政治統(tǒng)合能有效應(yīng)對治理事務(wù)的不確定性和復(fù)雜性，不過也重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了一些非預(yù)期后果。首先，由于事務(wù)的不確定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不進行頻繁、高度的動員，不斷成立臨時工作組或?qū)０附M以調(diào)配各種治理資源。在這種情況下，運動式治理不斷常態(tài)化。運動式治理不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對復(fù)雜工單的機制，更成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的一部分。在這種體制下，所有干部隨時保持準(zhǔn)備狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制處于高成本運行狀態(tài)。例如K鎮(zhèn)某包村干部在五一節(jié)假日期間不得不臨時從外地返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理一件突發(fā)工單①。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的注意力是有限的，在以12345為中心工作的結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的注意力分配極不均衡，出現(xiàn)中心工作擠壓常規(guī)工作的現(xiàn)象。據(jù)K鎮(zhèn)城市指揮中心負(fù)責(zé)人反映：“12345牽扯了大量精力，所有的機關(guān)干部 60%-70% 的精力在這上面。”這一傾向?qū)е鲁Ｒ?guī)工作無法有效開展。以K鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)辦為例，社區(qū)建設(shè)辦投人了大量精力以應(yīng)對數(shù)量巨大且復(fù)雜的工單，這導(dǎo)致社區(qū)的社區(qū)文明服務(wù)、物業(yè)管理、社區(qū)黨建等常規(guī)工作受到擠壓，這些工作只能往后拖延。

（二）規(guī)則結(jié)構(gòu)調(diào)適：策略主義與治理規(guī)則的去公共化

技術(shù)的結(jié)構(gòu)邏輯要求治理標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，這與復(fù)雜、模糊的治理事務(wù)之間存在內(nèi)在張力，這種張力表現(xiàn)為基層治理中出現(xiàn)大量無法通過正式規(guī)則解決的復(fù)雜矛盾以及一些不合理的個人訴求。但是為了應(yīng)對上級考核，在正式程序失效的情況下，基層政府不得不采取利益收買、反復(fù)做工作等策略主義方式滿足訴求人要求③。基層治理規(guī)則出現(xiàn)去公共化傾向。

其一是基層面對復(fù)雜矛盾時采取的策略主義。社會生活中存在大量模糊、復(fù)雜、無法簡單分類的事務(wù)，而標(biāo)準(zhǔn)化分類根本無法涵蓋這些事務(wù)。雖然基層可以通過政治統(tǒng)合方式整合資源，但是這種方式并沒有改變體制結(jié)構(gòu)，一些處于部門交叉地帶的事務(wù)仍然無法解決。更為重要的是，現(xiàn)實中存在少部分由于法律原因、政策原因和歷史遺留原因而無法解決的\"剩余事務(wù)”④。在無法解決問題本身的情況下，基層只能轉(zhuǎn)而想辦法安撫提出問題的市民，盡力消除工單的影響

例1：某工單反映K鎮(zhèn)糧食庫家屬樓積水問題。某國企家屬院內(nèi)部積水排不出去，職工要求排水并且修路，但是誰來負(fù)責(zé)排水和修路成為難以解決的問題。該家屬院因為歷史遺留問題成為了“三不管”地帶，土地歸社區(qū)管理但是房屋不歸社區(qū)管理，房屋歸前國有集團管理但是當(dāng)時并沒有辦理正規(guī)的建房手續(xù)，國企2000年左右破產(chǎn)整合之后隸屬于另外一家集團，但是現(xiàn)在的集團不承認(rèn)職工不合法的建房行為。在“三不管”的背景下，K鎮(zhèn)政府承受了巨大壓力，他們必須限期給出解決方案。在事情暫時無法解決時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能盡力安撫職工的情緒，防止事件升級。

其二是基層面對不合理訴求時采取的策略主義。除了復(fù)雜事務(wù)與簡單化分類的內(nèi)在張力，標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)取向也替代了對訴求性質(zhì)的區(qū)分。技術(shù)僅僅提供了便捷化的問題處置手段，其標(biāo)準(zhǔn)化意味著所有問題都可以按照統(tǒng)一的方式處置，但是流程標(biāo)準(zhǔn)化恰恰忽視了對問題性質(zhì)本身的判斷。由于12345熱線缺乏必要的篩選機制，大量不合理訴求進人熱線處置流程中。這些不合理訴求在滿意率考核下成為基層不得不重視的治理事務(wù)。為了應(yīng)對這些不合理訴求，基層政府不得不采取各種策略滿足訴求人不合理的私人利益。

例2：K鎮(zhèn)有一女子長期利用12345熱線提出不合理訴求。一次，該女子在一個攤位上買了一份涼皮，一個禮拜后她鬧肚子，她堅持說是涼皮過期導(dǎo)致的，找攤主要賠償金4000元。攤主認(rèn)為女子無理取鬧，不同意賠償，女子就撥打了12345。政府工作人員介入之后，攤主做出讓步，提出愿意出1000元帶女子去醫(yī)院做檢查。但是女子不同意這一方案，堅持要攤主賠錢。最后沒辦法，鎮(zhèn)里賠償了女子1000元，暫時了結(jié)了此事。

類似案例2的情況在K鎮(zhèn)還有很多。技術(shù)中訴求識別機制的缺位加上科層體制的壓力傳導(dǎo)，導(dǎo)致基層為了達到考核結(jié)果不惜打破程序化規(guī)則，采取各種策略滿足群眾的不合理訴求。代表公共利益的基層政府被驅(qū)使去滿足私人化利益，治理規(guī)則逐步去公共化，基層政府治權(quán)及合法性在這一過程中遭到弱化。

（三）人員結(jié)構(gòu)調(diào)適：村治主體強硬化與治理風(fēng)格異化

鄉(xiāng)村關(guān)系是基層治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容①。從稅費時期的“鄉(xiāng)村利益共同體”，到稅費改革后村級組織的行政化吸納，再到當(dāng)前技術(shù)治理時代形成的“鄉(xiāng)村責(zé)任共同體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入村級治理的方式不斷變化。在高度指標(biāo)化、強負(fù)向激勵的考核體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)須承擔(dān)村級治理效果的直接責(zé)任。為規(guī)避考核落后的風(fēng)險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中形成了一種結(jié)果導(dǎo)向的策略，即通過介人村干部（尤其是村支書）的選任過程，優(yōu)先選拔能有效管控工單數(shù)量、提升“三率\"并具備處理復(fù)雜或棘手村民訴求能力的“能人型”干部。這種選任邏輯客觀上推動村莊治理主體及其治理風(fēng)格的強硬化并逐漸呈現(xiàn)出異化特征。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)介人村治的核心場域是村莊選舉。K鎮(zhèn)的村支書選任流程（見圖3）包含村級推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查建議、村級選舉三個環(huán)節(jié)。村級通過村民（戶代表）和黨員會議推薦初步候選人，通常為得票數(shù)前三的黨員，經(jīng)公示后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)年齡、學(xué)歷、無犯罪記錄等標(biāo)準(zhǔn)進行資格審查，并基于綜合評估，推薦一人為村支書候選人，其余為支部委員候選人。最后，在村級黨員大會上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦人選通常經(jīng)過等額選舉當(dāng)選村支書。這一流程展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過審查權(quán)和提名建議權(quán)，篩選符合治理需要的村干部人選的主導(dǎo)作用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在12345熱線考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度青睞能夠顯著降低工單量、提升考核排名的村支書。K鎮(zhèn)的H村作為多年“零工單\"的典范，其村支書因“能力強、威信高”獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)表彰并被推薦連任。D村也有類似傾向。在高壓考核環(huán)境下，“能力強\"往往直接體現(xiàn)為工單少、“三率\"高、能有效處置難題。但實現(xiàn)這一目標(biāo)的手段，并非必然源于良性的治理效能提升，還可能依賴于特定治理風(fēng)格的強化。這類被鄉(xiāng)鎮(zhèn)倚重的“能人\"型村支書，其治理風(fēng)格呈現(xiàn)出顯著的非制度化、強力主導(dǎo)特征。例如，H村村支書在日常管理中，慣用剛性方法，缺乏柔性溝通，不善于運用協(xié)商、疏導(dǎo)等群眾工作方法，習(xí)慣通過村莊廣播進行帶有指令性、半強制性的公共動員（如指揮掃雪、勞動），村民在訪談中普遍表現(xiàn)出謹(jǐn)慎與回避態(tài)度。案例表明，在強考核導(dǎo)向下被選拔和倚重的“能人”，其有效維持村莊秩序、降低“問題可見度”的方式，往往伴隨著治理方式的剛性化、簡單化以及對柔性溝通策略（如思想政治教育方式方法）的忽視。這種治理風(fēng)格雖短期內(nèi)有助于達成考核指標(biāo)，卻容易導(dǎo)致村民因顧慮潛在壓力而自我抑制訴求表達，不敢或不輕易使用12345等正式渠道。

當(dāng)然，村莊治理主體的特征及其風(fēng)格是鄉(xiāng)村兩級與村莊內(nèi)部多重力量互動的結(jié)果。然而，不可否認(rèn)的是，在當(dāng)前剛性考核體制的重壓下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選任村干部時，存在一種基于現(xiàn)實考量的路徑依賴，即傾向于選擇并依賴那些能夠運用強力或特殊影響力來快速維穩(wěn)、確保考核達標(biāo)的個體。這種策略性偏好客觀上為具有上述治理風(fēng)格的“能人”提供了制度空間。

由此，一個深刻的治理悖論浮現(xiàn)：旨在通過嚴(yán)格考核保障民意渠道暢通、提升服務(wù)響應(yīng)性的12345熱線制度，在執(zhí)行過程中卻因基層對排名壓力的應(yīng)對，意外誘導(dǎo)出一種抑制民意表達的治理模式。基層為了追求考核達標(biāo)而扶持的強力型治理主體，其維持秩序的方式恰恰限制了制度設(shè)計的初衷一一暢通無阻的訴求表達。這不僅會導(dǎo)致村莊矛盾隱性淤積，長遠(yuǎn)來看還會侵蝕治理權(quán)威，使12345熱線等發(fā)生顯著的目標(biāo)替代。

五、結(jié)論與討論

伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)等各種先進科學(xué)技術(shù)在國家治理領(lǐng)域的運用與拓展，技術(shù)已經(jīng)成為影響國家治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要變量。既有研究或是停留在哲學(xué)思辨上，或者將國家治理體系視為一個整體，相對缺乏基層的視角，抑或是僅強調(diào)技術(shù)與組織在基層的錯配。鮮有研究將基層作為行動主體，從行動主體面對的制度環(huán)境及其調(diào)適行為出發(fā)，全方位探究技術(shù)治理對基層治理結(jié)構(gòu)的重塑作用及其內(nèi)在機制。

基于12345政府服務(wù)熱線的基層實踐分析，本研究發(fā)現(xiàn)12345熱線技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)與壓力型體制是影響基層組織運作的重要環(huán)境變量，其表現(xiàn)出的全回應(yīng)與全時性、標(biāo)準(zhǔn)化與簡單化、外生性與權(quán)威性等特征，在提升基層治理效能的同時也給基層治理創(chuàng)造了一個復(fù)雜的、不確定的與充滿壓力的環(huán)境。受這一環(huán)境影響，基層在回應(yīng)市民訴求時出現(xiàn)了行政資源不足、復(fù)雜問題難以解決以及考核壓力大等治理困境。技術(shù)環(huán)境與任務(wù)環(huán)境的變化要求基層變革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)利益最大化。但這些變革舉措在適應(yīng)治理體系的同時，也產(chǎn)生了自標(biāo)替代和治理異化等非預(yù)期后果，諸如動員型體制常態(tài)化，致使常規(guī)工作被擠壓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)高成本運行；治理規(guī)則去公共化削弱基層政府權(quán)威；村治主體行為模式異化導(dǎo)致群眾訴求被壓制等。

技術(shù)治理中基層的“反向適配”現(xiàn)象背后其實是治理彈性空間的問題。理想狀態(tài)下，技術(shù)僅僅是服務(wù)治理目標(biāo)達成的工具。在輸人基層社會時，技術(shù)與基層治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種良性適配過程，即技術(shù)在嵌入過程中既能克服科層體系固有的惰性，重塑基層治理結(jié)構(gòu)，又在基層實踐中得到檢驗并改變與基層實踐不相符合的部分，促使治理技術(shù)適配國家機器①。在這種循環(huán)互動中，技術(shù)與組織互構(gòu)并形成適應(yīng)基層的治理模式。但是，這一切都建立在技術(shù)調(diào)整存在彈性空間、基層存在反饋渠道的基礎(chǔ)之上。目前的問題是，在強考核體制下，技術(shù)攜帶上級的意志成為支撐中心工作的重要手段。在剛性化任務(wù)壓力下，作為上級權(quán)威的一部分，技術(shù)的應(yīng)用具有不容挑戰(zhàn)的絕對性。基層的反饋渠道趨于窄化，只能改變自身治理結(jié)構(gòu)以適應(yīng)技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)，進而產(chǎn)生了“反向適配\"問題。因此，有必要重審技術(shù)介入基層治理時的彈性空間問題。一方面要破除技術(shù)萬能、技術(shù)賦能的幻象②，避免剛性化考核導(dǎo)致的技術(shù)至上傾向；另一方面，賦予基層靈活處理問題、向上反映技術(shù)問題的渠道，推動基層治理形成良性互動。

責(zé)任編輯 楊幸技術(shù)編輯 王文浩