政府投資信息化項目評審中存在的問題和對策

政府投資信息化項目作為智慧城市建設的重要載體，其項目目標、架構設計、建設水平、運行維護都會影響智慧城市建設的成效，一些地區已經將政府投資信息化項目納入智慧城市管控體系，并進行統一管理。因此，政府投資信息化項目評審對智慧城市建設落地、數字政府高質量發展至關重要。

政府投資信息化項目分類和特點

政府投資信息化項目是指全部或部分使用財政性資金投資建設的信息化項目，包括信息基礎設施建設、應用軟件開發、信息安全建設、信息系統運維服務和信息資源開發利用等項目。按照項目性質，可以分為新建項目、升級改造項目和運維項目。

政府投資信息化項目除了具有信息化項目的系統性和復雜性、變更頻繁、技術更新迭代快等共性特點，還包括以下幾點特性。

一是資金來源的公共性。項目資金主要來自財政預算，因此要求項目在規劃、實施和管理、資金使用過程中須嚴格遵循相關法律法規、財務規定和審批流程，確保資金使用的合理性、透明性和效益性。

二是公益服務性。項目通常以滿足公共利益、提升政府公共服務能力和水平為主要目標。例如，提高政府辦公效率、改善公共服務質量、加強社會管理、促進信息資源共享等，提升公眾的生活質量和社會整體運行效率。

三是數據高敏感性。項目涉及大量敏感的政府信息和公眾數據，因此對信息安全和系統可靠性有嚴格的要求。需要采取一系列先進的安全技術和管理措施，確保項目在運行過程中能夠抵御各種安全威脅，保障數據的保密性、完整性和可用性。

四是注重長期效益。項目不僅關注短期的建設成果，更注重對政府治理和社會發展的長期效益。

政府投資信息化項目的評審流程

政府投資信息化項目評審一般分為立項前技術評審與預算評審、實施過程管理與評審、項目后評價三個階段。各階段評審的側重點不同，相互銜接。

一是立項前的技術評審和預算評審流程。一般包括項目申報、形式審查、評審、專家論證、終審意見等環節。一般技術評審在前，預算評審在后。項目申報，即建設單位提交項目申報函、項目申報書（可行性研究報告、實施方案等）等文件，必要時須附上級部門或統籌部門意見。形式審查，即初步審查申報材料是否齊全、申報文件編制規范性。不合格的項目退回建設單位，按要求補充修訂并再次提交材料。評審分為技術評審和預算評審，由信息化主管部門組織技術評審，由財政部門組織預算評審，分別形成初步評審意見。專家論證，即組織專家論證會，對初步評審意見進行論證。終審意見，即由主管部門出具項目評審的意見函。

二是實施過程管理與評審。包括招標采購管理與評審、進度與質量控制、資金撥付、項目驗收等環節。其中，招標采購管理與評審、進度與質量控制、項目驗收一般由建設單位承擔，并定期報評審主管部門備案，涉及重大變更須重新報評審主管部門，按照技術評審流程重新評審。資金撥付審核由財政部門結合建設單位資金撥付申請、階段性驗收報告及第三方造價審核意見，按項目里程碑撥付款項，確保資金使用與預算一致。

三是項目后評價。信息化項目后評價工作一般由行業統籌部門或主管部門組織，由第三方專業機構進行評審，最終由行業統籌部門或主管部門出具評審意見，并納入建設單位績效考核，作為后續項目申報和資金撥付等事項的重要依據。

政府投資信息化項目

評審中存在的問題

一是需求分析不到位。需求分析是信息化項自建設的基礎，需求分析不到位易導致項目頻繁變更甚至項目失敗。政府投資信息化項目需求分析不到位主要表現為部門間協同考慮不全面，僅從本部門業務需求角度出發，未充分考慮跨部門業務流程銜接，出現與實際業務流程不符情況，同時，還有對資源的需求量預估不準，使用性能超出實際業務需求的軟硬件資源、數據資源或云資源，易造成資源浪費。此外，有的升級改造類信息化項目與前期項目銜接不足，升級需求、項目邊界模糊不清問題時有發生。這些由于需求分析不到位的信息化項目一旦開始建設，可能需要投入更多的資源進行項目調整，降低政府資金的使用效能。

二是設計方案質量問題。政府部門通常需要第三方專業機構協助編制信息化項目設計方案，但設計方案易出現投資概算虛高、設備方案有明顯品牌傾向的現象。在項目評審中還發現，有的設計方案缺乏系統性和前瞻性，在架構設計上存在缺陷，未充分考慮系統的可擴展性、穩定性與安全性，隨著業務發展和數據量增長，易出現性能瓶頸，甚至引發數據泄露等安全隱患。有的設計方案未能緊密結合政府部門的實際需求，導致功能規劃與實際工作場景脫節，造成功能冗余或缺失。有的設計方案未綜合評估技術成熟度、成本效益與運維難度，容易造成項目在建設時頻繁變更，增加實施風險與成本。這些設計問題嚴重影響政府投資信息化項目的建設進度與質量。

三是評審決策效率不高。在政府投資信息化項目評審中，評審決策效率不高是一個突出問題。首先，政府投資信息化項目評審可能涉及建設單位、設計單位、專家、評審部門等多方，一些地區的技術評審和預算評審職能分布在不同政府部門，從材料提交、初審、專家評審到最終決策，涉及多個部門的文件流轉，整個流程耗時較長，可能會錯失項目的最佳建設時機。其次，不同職能評審部門對建設單位提交的評審材料要求不同，建設單位需要提供多版本的項目材料，不同職能評審部門需要組織多次專家會，這在一定程度上也延長了評審決策時間。同時，不同專家的評判尺度不同，對項目可行性、技術先進性等評價有一定的主觀性，易出現評審意見分歧，有時需組織多次復評。此外，評審過程中溝通協調不暢，信息傳遞滯后，進一步降低了評審與決策的效率。

四是預算編制不合理。預算編制不規范、不合理導致預算審減是很多信息化項目評審中會發生的情況。一方面，預算編制不規范，預算科目設置隨意，費用估算主觀，數據支撐不足，導致評審難以精準判斷合理性與可行性；另一方面，預算費用科目不合理或預算標準缺失。在硬件方面，存在設備配置冗余現象，部分硬件設備申報單價明顯偏離市場水平，預算申報價格虛高。在軟件開發方面，功能點法計量對預算申報人員水平要求較高，對于復用度調整系數認識存在主觀性，并且在預算申報階段無法完全確定復用情況，易出現項目預算與項目實際費用相差較大的問題。此外，工作量法依賴經驗判斷，也容易出現預算編制不合理的問題。隨著《中華人民共和國密碼法》等法律法規的施行，密碼應用費用成為該類項目必要費用支出，但尚缺乏統一的預算標準，市場價格參差不齊。工程部分計取設備安裝費與信息系統計取集成費重復的問題也常出現。此外，咨詢費、監理服務費等隨著國家相關標準文件的取消，各地的預算標準不一。

五是運維費用管理不當。運維費用管理不當是制約信息化項目長期穩定運行的關鍵問題。首先，在政府投資信息化項目評審中，常見“重建設輕運維”的現象。一方面，項目前期預算編制時，運維費用常被忽視，未充分考慮系統升級、硬件更新、人員培訓、運維服務等長期成本；另一方面，有時建設費用和運維費用分別在兩個項目中進行預算申報，或多個信息系統運維費用整合為一個運維項目申報，無法準確估算運維費用。其次，有些地區缺乏明確的項目運維費用預算科目項，導致屬于項目建設費用的預算科目在運維費用中申報。例如，源代碼審計費用、升級改造費用、合同尾款等被納入運維項目成本預算的情況時有發生，財政支出存在交叉重復的風險。再次，運維費用的使用缺乏有效評估機制，部分項目服務供應商提供的運維服務質量參差不齊，難以通過量化指標進行考核。最后，當技術環境變化或業務需求拓展時，缺乏對運維費用的動態調整機制，造成財政資源的浪費。

六是項目后期監管缺位。在政府投資信息化項目評審中，項目后期監管缺位是阻礙項目效益發揮的重要因素。項目評審環節主要集中于項目前期立項、方案評審和預算評審，常常忽視項目建設階段的監管，缺乏對技術方案落地、工程進度、資金使用的動態監督，部分項目存在擅自變更設計、開發進度滯后、預算超支或挪用等問題。驗收階段以建設單位驗收為主，主管部門對信息化項目功能實現、運行效果、安全防護等方面的評估以建設單位提交的材料為主，缺乏對系統實際使用效果、數據共享和成果復用的評估。同時，由于未建立長效的績效評價機制，難以衡量信息化項目的實際效益，讓績效評價流于形式，缺少對實際效能的持續跟蹤，績效評價的應用無法指導后續信息化項目建設。

解決政府投資信息化項目

相關問題的對策與建議

一是建全生命周期評價體系。評價體系應貫穿項目的不同階段，并具有連續性。當前階段的評價可作為下一階段項目建設和改進的依據，持續動態調整項目，確保評價結果能夠有效應用于信息化項目的全生命周期。構建全生命周期評價體系有利于提升政府投資信息化項目的建設效能和資金利用率。

在立項階段，制定項目技術評審和預算評審實施細則。技術評審由技術評審人員或第三方專業機構人員承擔，重點評估項目建設規劃的符合度、建設的必要性、數據匯聚共享、技術合理性與可行性、網絡和數據安全保障等方面。預算評審由預算評審人員或第三方專業機構人員進行評審，結合技術評審意見，采用對比歷史預算批復數據、近期的同類設備、軟件、工程的批復數據、市場詢價、三方報價等方式多維度評審預算項的合理性。

在建設階段，實施動態跟蹤評審。主管部門組織成立聯合監督小組，以立項審批的技術方案、項目需求和預算為依據，定期審查項目招投標、項自進度、技術方案執行情況及資金使用明細，一旦發現進度滯后、技術變更、資金使用等問題，立即啟動預警或重新評審程序，及時糾偏，確保項自按計劃與要求建設。

在運維階段，建立長效評估機制。制定涵蓋系統穩定性、用戶滿意度、成本效益等維度的量化考核指標。建設單位每年對項目的運維情況進行自評估，主管部門對重大項目、重點領域進行集中評估，對于評估不達標的項目，責令整改或終止服務采購。

在后評價階段，加強項目實施效果評價和績效考評。統籌部門或主管部門建立和完善后評價制度，重點對建設質量或運維服務、運行水平、應用成效、經濟效益和社會效益等方面進行定期跟蹤和評價，評價結果作為該部門后續項目申報、資金申請的重要參考指標，增強后續決策的科學性。

二是建立聯合評審機制。由信息化主管部門、發展改革、財政、審計等部門，聯合行業專家、第三方專業機構（設計、造價、咨詢、評估機構等）為立項、建設、運維、后評價等環節建立聯合評審機制。一般由信息化的主管部門和發展改革等部門從整體規劃和區域發展戰略出發，評審項目技術方案、具體實施情況和建設成效。財政和發展改革部門嚴格審核預算編制，確保資金撥付和科學使用，評估資金使用效能。審計部門負責全程監督，防范違規操作與資金濫用。專家和第三方專業機構從技術標準、行業趨勢等維度提供客觀評價，通過整合多方資源，實現評審提質增效，強化廉政風險防控，維護政府公信力。在實踐過程中，還可以組建項目聯合評審團隊，根據評分或討論結果共同簽署評審意見，形成統一結論。對于存在重大分歧的項目，可啟動二次評審或專家論證。定期開展聯審工作總結，分析評審案例，優化評審標準與流程，持續提升聯審的科學性與權威性。

三是建立健全配套保障措施。通過從制度建設、人才培養、系統建設等方面多維度協同部署，提升政府信息化項目評審效率。首先，完善配套制度建設，制訂和完善政府投資信息化項目評審管理辦法，明確評審流程、職能分工、評審結果應用等。制定和完善專家庫管理機制，明確入庫標準、專家抽取機制、動態考核機制等，對專家進行定期評估與淘汰更新。制定和完善聯審會商機制，落實適用范圍、部門間協同流程和評審結果應用等。其次，強化人才培養機制，定期組織面向評審人員的專項培訓，邀請行業專家、資深從業者授課。以審代訓，鼓勵資歷淺的評審人員參與項目評審，在實踐中積累經驗。最后，加強信息系統建設，建設價格庫系統，涵蓋同類產品或服務的評審后預算價格、中標價格、結算價格、決算價格，作為后續評審同類產品或服務預算價格的參考依據。建設全流程項目管理系統，涵蓋項目信息在線填報、資料上傳、專家智能匹配、評審意見實時反饋、項目歸檔等功能，系統留存項目全生命周期的材料，便于后續追溯與經驗總結。

智慧城市背景下的政府投資信息化項目評審是一項系統、復雜的工程，同時也是保障智慧城市建設順利實施、政府資金高效利用的重要手段。通過構建全生命周期評價體系、建立聯合評審機制、完善配套保障措施等方式，有望解決當前存在的問題，推動政府投資信息化項目健康、可持續發展，助力智慧城市建設。

（作者單位：北京市工程咨詢股份有限公司）