誰來種地？

近年來，隨著農村勞動力轉移和農業人口老齡化的加劇，“誰來種地”成為社會各界持續關注的重大問題。為有效解決“誰來種地”問題，近年來黨中央和國務院加快構建現代農業經營體系。2024年中央一號文件指出：“聚焦解決‘誰來種地’問題，以小農戶為基礎、新型農業經營主體為重點、社會化服務為支撐，加快打造適應現代農業發展的高素質生產經營隊伍。”我國加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

一、現階段農業經營體系的特征

回答“誰來種地”這一問題前，首先要厘清“誰在種地”。結合權威數據來看，現階段我國的農業經營體系具有三個特征：一是主體類型上，農業公司、合作社、家庭農場等主體的數量不斷增加，但小農戶仍占據主導地位；二是經營主體年齡結構偏大，農業人口老齡化特征顯著；三是區域差異較大，中西部地區的農業經營體系不同于東部發達地區。

農業農村部官方數據顯示，截至2024年10月底，納入全國家庭農場名錄系統的家庭農場近400萬個，依法登記的農民合作社達214萬家、聯合社1.5萬家。但無論經營主體數量還是耕種面積，小農戶都遠遠多于新型農業經營主體。《中國農村政策與改革統計年報（2023）》顯示，2023年經營耕地面積10畝以下的農戶數為19160.6萬戶，經營耕地面積10—200畝的農戶數為3923.9萬戶，經營耕地面積200畝以上的農戶數為51萬戶。換言之，經營耕地面積10畝以下的小農戶占比達到82.8%。從耕種面積來看，2023年承包給農戶的耕地面積為155741.3萬畝，而流轉給其他農戶和新型農業經營主體的耕地面積為59139.5萬畝，承包農戶耕種面積仍然有96601.8萬畝。因此，承包農戶耕種面積占全部承包地面積的62.0%。這說明家庭承包經營的小農戶仍然在我國農業經營體系中占據主導地位。

根據中國人口普查年鑒（2020），50歲以上中老年勞動力在第一產業勞動力中占比已經接近60%。學者通過分析我國第五、六、七次全國人口普查數據發現，我國農業勞動力老齡化程度近十年增長迅速，2020年我國農村有81.43％的老年勞動力從事農業勞動，老年人集中在農業領域就業現象仍較為突出。從縱向時間維度上看，2010—2020年，我國第一產業中65歲及以上的勞動力占比從6.46％激增至17.9％。

上述數據說明兩個問題：第一，中老年勞動力是農業經營的主力軍；第二，農業人口老齡化趨勢在進一步加快。筆者在實地調研中也發現，當前時期農業人口絕大多數是50歲以上的中老年人，50—65歲的勞動力已經屬于壯勞動力。

在東部發達地區，鄉村工業化起步較早，大部分農村勞動力實現非農就業，因此這些地區很早就開啟了農業現代化進程，與此同時，鄉村工業化為基層組織提供了治理資源，地方政府和村集體在農業經營體系建設過程中發揮重要作用。正因此，東部發達地區基本完成了農業規模化轉型。以江蘇省鹽城市亭湖區D鎮為例，全鎮8萬余畝耕地，2020年時土地流轉率便達到83%，新型農業經營主體達到了60個，經營規模大多在300—1000畝。在這60個新型農業經營主體中，經營規模1000—2000畝的大戶有8個，2000畝以上的大戶有6個。這14個經營規模超過1000畝的新型農業經營主體土地流轉面積超過4萬畝。

中西部地區缺少鄉村工業化的條件，經濟發展機會較少且距離市場較遠，村莊中仍然有大量勞動力留守，這部分勞動力高度依賴土地資源。與此同時，財政資源不足也限制了村集體和地方政府在土地流轉過程中發揮作用。

二、現代農業經營體系建設的實踐悖論

在現代農業經營體系建設過程中，部分地方政府存在兩個鮮明的偏好：一是重視培育新型農業經營主體；二是重視農業社會化服務體系建設。前者意在推動適度規模經營發展，后者意在推動小農戶與現代農業發展的銜接。但從實踐來看，在培育新型農業經營主體和建設農業社會化服務體系的過程中，小農戶和老齡人口處于被邊緣化和被排斥的境地。

（一）新型農業經營主體培育過程中小農戶被邊緣化

近年來，各地通過推動農田建設與土地流轉，為新型農業經營主體發展提供了客觀條件。以高標準農田建設為例，很多地方建設高標準農田以后，大多選擇將土地流轉給新型農業經營主體，使得小農戶無地可種。中部地區G縣近年來依托高標準農田建設項目推動“小田并大田”改革，截至2023年年底，項目完成面積接近160萬畝，約占全縣耕地面積的80%。高標準農田建設完成后，土地大多流轉給了新型農業經營主體。以N鎮為例，全鎮下轄14個村，目前已經有9個村實施了高標準農田建設，1個村正在開展全域國土整治。N鎮的主要思路是以市場化為導向實現土地資源優化配置，即在土地平整之后，將不種田農戶的土地全部流轉給市場主體，發展稻蝦連作產業。N鎮已實施高標準農田建設的地方，土地流轉率達到了95%。

隨著國家越來越重視農業社會化服務，地方政府也在積極推動農業社會化服務體系建設。但從實踐來看，農業社會化服務仍然主要由資本主導。正因此，小農戶在對接農業社會化服務時仍然處于邊緣化地位。一方面，市場化導向的農業社會化服務無法適配小農戶。資本推動農業社會化服務的核心目的是獲取利潤，因而農業社會化服務主體在對接小農戶時必然收取較高的服務費用。但由于經營規模小、土地分散且收益有限，小農戶往往難以負擔高額費用。另一方面，農業社會化服務主體偏好規模經營主體。隨著新型農業經營主體的崛起，農業社會化服務體系也開始重塑，并逐漸走向專業化、規模化和高品質化。在這一背景下，農業社會化服務主體將主要精力放在服務規模經營主體上，且農業社會化服務的價格也隨之升高，小農戶低成本對接農業社會化服務越發困難，不可避免地被擠出農業經營。

在建設現代農業經營體系時，各地更傾向于推動農業經營主體的代際更替。在部分中西部地區，基層組織在推動土地流轉的過程中，優先選擇年輕力壯的經營主體或新農人。對于65歲以上的經營主體來說，他們很難通過正規渠道獲得連片土地。因此，在各地大力推動高標準農田建設和土地流轉的過程中，老齡人口逐漸從農業經營領域中退出。

（二）農業社會化服務體系建設對小農戶的排斥

農業社會化服務是促進小農戶與現代農業有機銜接的重要載體。由于小農戶大多是老齡人口，他們更需要依托農業社會化服務開展農業經營。但從實踐來看，地方政府推動的農業社會化服務體系建設存在兩個方面的問題：第一，老齡人口勞動能力有限，經營規模普遍較小，因而在對接農業社會化服務主體時存在較高交易成本。第二，由于小農戶經營面積較小且土地相對分散，農業社會化服務主體為小農戶服務賺不到錢，因而大多不愿意為小農戶提供服務。

加強科技裝備應用和基礎設施建設，是改善小農戶生產條件的重要舉措。近年來，隨著數字技術飛速發展，農業數字化轉型進程不斷加快。在以中老年勞動力為主的農業經營體系之中，數字技術應當滿足中老年勞動力發展的需求。然而，從事農業生產的老齡人口普遍文化水平低，在對數字技術的認知、理解與實際應用方面整體較為滯后。相對而言，數字技術更有利于以年輕人為主體的新農人群體，因而數字技術紅利更多地被新農人群體獲取。由此導致的結果是，中老年農戶與新農人群體的經營差異越來越大。

（三）中西部地區對東部發達地區的盲目效仿對小農戶生存空間的擠壓

東部發達地區較早開啟農業現代化進程，并且現代農業經營體系相對成熟，這為農業發展相對滯后的中西部地區提供了重要經驗。

問題在于，東部發達地區的現代農業經營體系建立在特定的經濟社會條件之上，中西部地區如果不能辯證地學習東部發達地區的經驗，有可能因為盲目效仿而產生適得其反的效果。從實踐經驗來看，不少地方在學習東部發達地區的農業現代化經驗時，不僅未達到預期效果，反而引發了諸多消極后果。

中西部地區對東部發達地區的學習，主要體現在兩個方面：大力培育新型農業經營主體與通過高標準農田建設推動土地規模化經營。在培育新型農業經營主體方面，中西部地區對農民自發的土地流轉行為有一定限制，要求土地流轉經過村集體和產權交易平臺。同時，地方政府設定了土地流轉指導價，有意向流轉土地的市場主體在產權交易平臺出價，設定時間內出價最高的主體獲得承租權。這意味著，農村土地資源向新型農業經營主體完全開放，新型農業經營主體能夠更加便利地進入農業經營領域。在高標準農田建設方面，地方政府通過土地整治改變土地細碎化結構，為新型農業經營主體進入農業打開通道。近年來，高標準農田建設的項目資金投入越來越多，土地流轉進程不斷加快。在自身發展動力與上級政府考核壓力的雙重驅動下，地方政府開始借助高標準農田建設的契機推動土地流轉，為新型農業經營主體發展提供條件。

新型農業經營主體大規模進入農業領域，與原來的農業經營主體（小農戶和中堅農民）形成直接競爭關系。一方面，新型經營主體必須通過支付更高土地流轉租金的方式獲得土地，導致其農業經營成本被不斷抬高；另一方面，當新型農業經營主體進入以后，小農戶和中堅農民的生存空間就被進一步擠壓。

三、現代農業經營體系建設的發展方向

農業勞動力老齡化趨勢加快是客觀事實，但這并不意味著“誰來種地”成為問題。一方面，當前時期，耕地面積占比更多的中西部地區，普遍形成了“老人農業+中堅農民”的農業經營格局，經營主體普遍是60歲以上的中老年人。這部分勞動力已經無法輕易在勞動力市場中獲得就業機會，但仍然有能力耕種土地。隨著農業機械化水平不斷提高，農業經營主體普遍借助農業機械生產，中老年人種田將成為常態。因此，農業政策應該為中老年人經營農業提供更多支持，發展“適老型農業”。另一方面，在以小農戶為主體的農業現代化進程中，不能片面強調規模化和專業化，更重要的是生產技術的現代化和小農戶的組織化。因此，地方政府應通過更有力的政策加快良種培育與推廣、生產技術更新、現代農業設備使用等進程，從而提高農業競爭力。應充分發揮小農戶家庭經營的勞動力成本低、生產更加精細的特點，同時克服小農戶分散化、生產技術滯后的固有弊端，提高小農戶的生產經營能力。

除此之外，現代農業經營體系應當充分尊重地方社會基礎，將農業與鄉村社會發展聯結起來，在充分尊重農戶利益的基礎上發揮村集體的統籌作用，同時有效利用鄉土社會資源，以此發揮現代農業經營體系建設的經濟社會效益。在工業化和城鎮化的進程中，大量農村勞動力向城市轉移，但中西部地區仍然存在大量無法進城的勞動力，他們出于年齡較大、勞動技能不足、學歷較低或需要承擔家庭責任等原因，只能留守村莊務農。基于此，中西部地區在推動農業經營體系建設的過程中，要以資源分配社區化為基本原則，最大限度地滿足農民需求，同時促使農業經營收益保留在鄉村社會，從而盡可能發揮農業對農民的支撐作用。

隨著老年人逐漸退出，小農戶將會越來越少，中農式家庭農場將越來越多，并且經營規模將會不斷擴大。伴隨著農業經營規模的擴大，農業經營主體需要更高程度的機械化和更為先進的生產技術，以此提高勞動生產效率。這一過程具有長期性，直到工業化發展到能夠完全吸納農村剩余勞動力。