解決四方面突出問題提升高標準農田投資效益

高標準農田建設是黨中央、國務院著眼于保障國家糧食安全作出的重大戰略部署，是鞏固和提高糧食綜合生產能力的關鍵舉措。截至2023年底，我國已累計建成高標準農田超過10億畝，約占耕地面積的一半以上，有力支撐我國糧食產量連續9年穩定在1.3萬億斤以上。但是，高標準農田建設仍面臨規劃銜接不暢、投入標準偏低、建后管護機制不全等問題。建議瞄準高標準農田建設面臨的突出問題，精準施策、逐項破解，確保投資效益有效發揮。

一、高標準農田建設取得積極進展，未來建設任務繁重

2018年以來，國家進一步加大高標準農田建設力度，強化政策和資金保障，每年支持建設高標準農田超過8000萬畝。截至2023年底，累計建成高標準農田超過10億畝，穩定保障了1.3萬億斤以上的糧食產能，全國耕地質量平均等級較2014年提升了0.35個等級，農業綜合效益和競爭力不斷增強。

對標2030年建成13.5億畝目標，全國高標準農田還有近3億畝新建任務，但剩余待建地塊多處在山地丘陵、水源保障差、自然條件惡劣、碎片化嚴重區域，建設成本高，新建任務繁重。此外，我國高標準農田建設標準偏低，正常使用年限一般為10—15年，目前已建成的項目在2035年前都需要改造提升，未來改造提升任務亦不容小覷。按照《中共中央辦公廳" 國務院辦公廳逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》提出的2030年建設任務測算，“十五五”時期高標準農田新建和改造資金需求超過萬億元，資金需求較大。

二、高標準農田建設面臨四方面突出問題

（一）與相關規劃的銜接不強

除《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》（簡稱《規劃》）外，當前與高標準農田建設相關的專項規劃還有大中型灌區續建配套與現代化改造、農田防護林建設、農村電網鞏固提升工程等。高標準農田高效推進依賴這些規劃相互銜接，統籌推進。但從實踐看，《規劃》與以上規劃的有效銜接不強。例如，由于高標準農田項目建設、驗收標準與電力部門有關規劃不一致，農田機井建成數月后才能通電使用。與水利部門的干支渠建設規劃不銜接，田間水利渠系建成后無法供水的情況較為普遍。根據水利部門和農業部門初步對賬情況，已建成的10億畝高標準農田中，有2.8億畝缺乏灌排設施保障。

（二）建設標準偏低

2018年機構改革前，高標準農田建設分別由國家發展改革委、財政部、自然資源部、水利部等部門負責，建設內容各有側重，畝均投入700元左右，標準相對較低。近年來，中央持續提高補助比例，畝均補助達2400元，山東、江蘇、江西等少數省份通過省市兩級配套，基本達到《規劃》提出的畝均投資3000元標準，但多數地方政府配套能力有限，距離畝均3000元標準還有差距。另外，與發達國家相比，我國高標準農田建設標準明顯偏低。如，日本農田改良建成設施使用年限達40年以上，其中蓄水池等重要設施達80年以上，我國高標準農田設施使用壽命與之差20—30年。

（三）多元投入機制尚未形成

高標準農田建設主要依靠中央和省級政府投入，市縣出資有限甚至不投入。據農業農村部數據，高標準農田建設能夠提升畝均糧食產能10%—20%，帶動畝均節本增效300—500元，農戶作為最直接的受益主體，基本不參與投資建設，參與項目前期工作也較為有限，“政府干、農民看”的情況較為普遍。新型經營主體等社會資本雖有參與意愿，但受土地流轉期限短、收益不確定性大、配套制度不完善等因素影響，不敢參與投資建設。

（四）建后管護機制不健全

農田建設三分建、七分管，然而，高標準農田“湊錢買馬、無力配鞍”問題突出，工程設施損毀、帶病工作等問題多發。一是管護機制不健全，國家層面關于建后管護的要求多為原則性要求，地方落實差異較大，目前仍有個別省份未按要求出臺管護文件。二是管護責任落不實，地方各級政府和村集體、受益農戶的管護范圍、職責不夠明確，“政府管不到、集體管不好、農戶無心管”局面較為普遍。三是管護資金難保障，中央財政不支持管護，地方缺乏穩定資金，部分地方雖然安排了管護經費，但力度有限，有的畝均標準不足1元，難以發揮作用。

三、破除四方面障礙，提升投資效益

（一）摸清底數，建立規劃協調機制

一是摸清底數。綜合國土“三調”、水資源“三調”結果，結合“三區三線”劃定和土壤“三普”等工作，全面摸清耕地和高標準農田數量質量、空間分布等情況，在此基礎上落實《規劃》建設任務并銜接其他規劃。二是建立跨部門工作協調機制。國家層面，成立由農業農村部牽頭，涉農田建設部門參加的工作協調機制，加強各部門規劃和年度投資計劃等的統籌銜接。地方層面，省、市、縣各級政府同步建立聯席工作機制，形成上下貫通、步調一致、協調有力的工作閉環，推動高標準農田建設與水利、電力等配套設施建設協同推進、高效實施。

（二）提高投入標準，完善相關標準體系

一是加大中央財政投入力度。綜合建設成本等因素，加大中央財政畝均補助標準，在保障東北地區高標準農田建設任務基礎上，超長期特別國債資金適當向其他糧食主產區傾斜。二是細化高標準農田認定標準。國家層面進一步研究提出更具約束力的硬性認定標準，指導地方結合當地實際細化認定標準和流程。三是完善相關標準。加快推動高標準農田設計、施工、管護等國家標準出臺，指導各地因地制宜制定相關技術操作手冊或指南，推動高標準農田標準化建設。

（三）穩定財政投入機制，多渠道拓展建設資金來源

一是穩定財政投入機制。建立中央政府投入為主、省級政府投入為輔、市縣和農戶投入為適當補充的資金籌措機制，通過立法明確各方出資責任和出資比例。二是設立高標準農田建設專項貸款。鼓勵農業發展銀行設立高標準農田建設專項貸款，向省、市、縣級政府以及農戶提供中長期低息貸款。三是拓展其他資金渠道。加大土地出讓收入對高標準農田建設的支持力度。優化高標準農田建設新增耕地和新增產能核定流程、核定辦法，明確高標準農田建設新增耕地指標調劑收益和新增產能收益優先用于高標準農田建設。完善農民專業合作組織、農業企業等農業經營服務機構通過“先建后補”參與高標準農田投資的機制。

（四）完善建后管護機制，提升項目可持續性

一是明確管護主體，壓實管護責任。發揮地方政府主導作用，建立“縣負總責、鄉鎮監管、村為主體”的管護機制。具體為縣級政府對建后管護負總責，因地制宜完善管護制度；鄉鎮級政府履行屬地管理職責，承擔管護監管職責；村集體負管護主體責任，成立管護隊伍安排專人負責，引導新型農業經營主體、受益農戶參與管護。二是構建多元化管護經費籌措體系。統籌國家投入、糧食主銷區對主產區利益補償費用，在中央層面設立國家糧食安全保障基金，劃定一定比例用于高標準農田管護，鼓勵省級配套建設資金中提取一定比例，共同用于骨干工程的管護。鼓勵縣級利用鄉村振興獎補資金、村級統籌公共運行經費結余和村集體經濟收益等資金用于田間地頭設施的管護。采取“以獎代補”等方式鼓勵農戶、新型農業經營主體參與管護。三是創新管護模式。鼓勵各地積極引入供銷合作社等專業機構參與項目投資、建設、運營，通過投建營一體化提升管護水平。鼓勵商業保險機構開發高標準農田因災損毀等保險產品，降低管護成本。

（作者單位：國家發展改革委投資所）