中俄北極航道合作路徑研究

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2025）03-0012-07

北極航道潛力巨大，對國際地緣政治、經(jīng)濟(jì)和安全影響深遠(yuǎn)，是我國積極參與全球治理，共建人類命運(yùn)共同體的重要方向。2018年1月國務(wù)院發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，指出我國是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，并提出與各方共建\"冰上絲綢之路”，促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。2019年至2024年，中俄兩國元首在聯(lián)合聲明中，多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)中俄北極可持續(xù)發(fā)展務(wù)實(shí)合作，共同開發(fā)北極航道，并確定在中俄總理定期會晤委員會機(jī)制框架下成立中俄北極航道合作分委會負(fù)責(zé)推進(jìn)北極開發(fā)和航道發(fā)展等各項(xiàng)合作。

一、中俄北極航道合作基礎(chǔ)

北極地區(qū)共有三條航道，其中穿極航道、西北航道兩條航道因冰情和水文等因素不具備商業(yè)運(yùn)營條件。目前，可以實(shí)現(xiàn)季節(jié)性通航，并具有商業(yè)運(yùn)營潛力的是東北航道，該航道最關(guān)鍵的一個航段是俄羅斯控制的北方海航道。俄羅斯利用北方海航道的目的主要是服務(wù)于其北極資源開發(fā)與沿岸地區(qū)物資運(yùn)輸，國際過境運(yùn)輸規(guī)模非常有限。

俄羅斯是中國重要的戰(zhàn)略伙伴，是北極地區(qū)最大的國家，也是唯一從事大規(guī)模資源開發(fā)和航道利用的國家。近年來，中俄兩國元首多次發(fā)表聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)北極可持續(xù)發(fā)展務(wù)實(shí)合作。俄羅斯北極開發(fā)任務(wù)艱巨，希望能與中國合作推動北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和保障地區(qū)安全。自2015年起，“北極航道合作\"在中俄兩國領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)言和聯(lián)合公報中多次出現(xiàn)，直至2018年1月《中國的北極政策》白皮書正式發(fā)布。“冰上絲綢之路\"倡議提出的歷程主要包括以下幾個階段：

2015年12月，中俄總理第二十次會唔聯(lián)合公報中，“冰上絲綢之路\"的雛形已初步顯現(xiàn)，當(dāng)時的表述是“加強(qiáng)北方海航道開發(fā)利用合作，開展北極航運(yùn)研究”。

在2017年5月舉行的“一帶一路\"國際合作高峰論壇上，這一框架就更明晰了。俄羅斯總統(tǒng)普京明確表示：“希望中國能利用北極航道，把北極航道同‘一帶一路'連接起來。”

2017年6月，國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局特制定并發(fā)布的《“一帶一路\"建設(shè)海上合作設(shè)想》中，首次將\"北極航道\"明確為“一帶一路\"三大主要海上通道之一。

2017年7月4日，中俄雙方就已經(jīng)正式提出了這一概念：“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路'。\"11月，習(xí)近平主席在北京會見梅德韋杰夫，再次表示要共同開展北極航道開發(fā)和利用合作，打造“冰上絲綢之路”。12月的年度新聞發(fā)布會上，俄羅斯總統(tǒng)普京正式提出邀請中國參與建設(shè)北極交通走廊，打造“冰上絲綢之路”。

2018年，《中國的北極政策》白皮書指出：“中國發(fā)起共建‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶'和‘21世紀(jì)海上絲綢之路'（‘一帶一路'）重要合作倡議，與各方共建‘冰上絲綢之路’，為促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展帶來合作機(jī)遇”。“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’。”

2019年《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于發(fā)展新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》指出：“推動中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作，在遵循沿岸國家權(quán)益基礎(chǔ)上擴(kuò)大北極航道開發(fā)利用以及北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)、旅游、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域合作。支持繼續(xù)開展極地科研合作，推動實(shí)施北極聯(lián)合科考航次和北極聯(lián)合研究項(xiàng)目。繼續(xù)開展中俄在‘北極一對話區(qū)域'國際北極論壇內(nèi)的協(xié)作。”

2023年《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于深化新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》強(qiáng)調(diào)：“雙方將繼續(xù)加強(qiáng)在海洋科學(xué)研究、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋裝備研發(fā)等領(lǐng)域合作，持續(xù)深化在極地科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)和組織科考等方面務(wù)實(shí)合作，為全球海洋治理貢獻(xiàn)更多公共產(chǎn)品。”

2024年《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦在兩國建交75周年之際關(guān)于深化新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》確定“在中俄總理定期會晤委員會機(jī)制框架下成立中俄北極航道合作分委會，開展北極開發(fā)和利用互利合作，保護(hù)北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，推動將北極航道打造成為重要的國際運(yùn)輸走廊，鼓勵兩國企業(yè)在提升北極航道運(yùn)量和建設(shè)北極航道物流基礎(chǔ)設(shè)施等方面加強(qiáng)合作。深化極地船舶技術(shù)和建造合作。”

目前北極航道的基礎(chǔ)設(shè)施、航行安全和裝備技術(shù)保障尚不完善，中俄北極航道建設(shè)合作包括北方海航道港口和基礎(chǔ)設(shè)施、岸上配套服務(wù)設(shè)施、冰情與水文環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測、導(dǎo)航服務(wù)設(shè)施、技術(shù)裝備和冰級船舶建造與技術(shù)等。

北極航道合作的軟環(huán)境方面，包括共同遵守國際法和國際規(guī)則、簽署航道利用合作協(xié)議、共享北極航道信息等。北極航道合作除了有關(guān)國際法律法規(guī)，由于航道大部分都位于俄羅斯領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，因此更多涉及俄羅斯國內(nèi)法的管轄。

二、俄羅斯北方海航道建設(shè)現(xiàn)狀

（一）俄羅斯北方海航道政策及政府管理

目前，北極航道已經(jīng)被拓展為國際海洋運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的一部分。隨著氣候變化和冰川融化，將開辟北極三條新的主要交通走廊和航道：東北航道、中央航道和西北航道。

北方海航道是東北航道的大部分，地處俄羅斯沿北冰洋的北部海岸（白令海、楚科奇海、東西伯利亞海、拉普捷夫海、喀拉海和巴倫支海），將俄羅斯的遠(yuǎn)東港口和通航的西伯利亞河口以及歐洲港口連成統(tǒng)一的運(yùn)輸系統(tǒng)。北方海航道自喀拉海峽至普羅維杰尼亞灣的長度為5600千米。北方海航道與東北航道主要區(qū)別在于后者包括巴倫支海，并可進(jìn)入俄羅斯最大的北極港口摩爾曼斯克港。

“北方海航道”是蘇聯(lián)和俄羅斯國內(nèi)法律術(shù)語，俄羅斯在對內(nèi)對外一直使用該術(shù)語，在中俄雙邊文件和交流中，無論是“北極航道”，還是“北方海航道”，俄羅斯在俄文版中一直堅(jiān)持使用\"北方海航道\"（CeBepHbIMOpcKOIIyTb，俄文縮寫CMII）這一術(shù)語。

1998年7月31日第155號聯(lián)邦法律《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海及毗連區(qū)法》將北方海航道界定為歷史上形成的國家交通通道，在這一水域航行，需要遵照公認(rèn)的國際法規(guī)范、俄羅斯簽署的國際條約以及相應(yīng)的俄羅斯國內(nèi)法律條款。

《俄羅斯聯(lián)邦商船航運(yùn)法典》第51條對北方海航道進(jìn)行了定義：毗鄰俄羅斯北部海岸，屬俄羅斯聯(lián)邦管轄水域，包括內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)以及俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，東面與美國劃定海界并與白令海峽的杰日尼奧夫角平行，西面海界為熱拉尼耶角子午線到新地島的界線、新地島東岸以及馬托奇金沙爾海峽、喀拉海峽、尤戈?duì)査够碃柡{西界。如此寬泛地確定北方海航道邊界是由于缺乏統(tǒng)一且固定的航線。在保證其總體方向不變的條件下，北方海航道會因冰情在緯度上有較大距離的移動，甚至?xí)r常在同一航期內(nèi)改變航道。但無論如何，北方海航道絕大部分都位于俄羅斯的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)海甚至在俄羅斯內(nèi)部水域，從而處于俄羅斯主權(quán)或管轄范圍內(nèi)。如果領(lǐng)海內(nèi)的部分北方海航道屬于俄羅斯主權(quán)，那么對于俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外大陸架那部分北方海航道，俄羅斯只有一些主權(quán)權(quán)利，但無權(quán)限制外國船舶通行。

俄羅斯海洋政策的優(yōu)先任務(wù)和內(nèi)容由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)決定。由國家杜馬和聯(lián)邦委員會組成的俄羅斯聯(lián)邦會議為實(shí)施國家海洋政策和進(jìn)行海事活動提供立法支持。俄羅斯北極發(fā)展委員會確保政府各級部門相互協(xié)調(diào)，主要職能為確定針對北極地區(qū)的國家政策的目的和任務(wù)，提高俄羅斯北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展方案和項(xiàng)目的效率。俄聯(lián)邦政府在相關(guān)國家計(jì)劃的框架內(nèi)管理海上活動和其他各種類型的活動。

俄聯(lián)邦海運(yùn)河運(yùn)署在海洋和河流運(yùn)輸領(lǐng)域提供國家服務(wù)、管理國家財產(chǎn)，并履行執(zhí)法職能。俄聯(lián)邦海運(yùn)河運(yùn)署專注于海洋和內(nèi)陸水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，確保海洋和內(nèi)陸水運(yùn)的可通航性、通航總量和通航競爭力，聯(lián)通世界運(yùn)輸空間，實(shí)現(xiàn)俄羅斯運(yùn)輸潛力，提高航海和航行安全等級。北方海航道水域航行由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)立的北方海航道管理局基于許可性及補(bǔ)償性原則來管理。管理局會遵照專門的航行管理規(guī)則，發(fā)放相應(yīng)許可、派遣破冰船和引航船規(guī)范手續(xù)以及進(jìn)行無線電通信。

俄羅斯雖沒有整個北方海航道水域的主權(quán)，但法律及事實(shí)上在該水域航行的外國船舶都完全受其監(jiān)管。不僅涉及內(nèi)水、領(lǐng)海（當(dāng)然任何沿海國都會根據(jù)現(xiàn)行國際海洋公約加強(qiáng)這些領(lǐng)域的權(quán)力），而且還涉及毗連區(qū)及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，而根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》要求必須保證船舶在這些區(qū)域自由航行。很顯然，這與想最大化放寬使用北方海航道的法規(guī)制度，特別是為自由進(jìn)入北極提供最大可能的中國及其他域外國家的利益相左。俄羅斯立場基于北冰洋海域的地理、氣候及政治法律特點(diǎn)，使得域外國家可在北極開展航運(yùn)、漁業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動，條件是須經(jīng)沿線的北極國家同意，并提供沿線基礎(chǔ)設(shè)施、通信技術(shù)手段的支持，而且這些國家應(yīng)該具備應(yīng)對突發(fā)事件、搜救人員和貨物、消除海洋環(huán)境污染后果的能力。

近年來，俄羅斯密集出臺和更新了一系列北極政策和發(fā)展規(guī)劃，其中包括：2019年發(fā)布《至2035年北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》《至2035年俄羅斯船舶工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》；2020年發(fā)布《2035年前國家北極政策基礎(chǔ)》《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展與國家安全戰(zhàn)略》;2021年發(fā)布《俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家基礎(chǔ)政策和俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展與國家安全戰(zhàn)略的統(tǒng)一行動方案》；2022年發(fā)布《至2035年俄羅斯北方海航道發(fā)展規(guī)劃》《俄羅斯海洋學(xué)說》。

《2035年前國家北極政策基礎(chǔ)》戰(zhàn)略主張與任務(wù)，將各類國家規(guī)劃、重大項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資計(jì)劃以及北極區(qū)域和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了系統(tǒng)整合。計(jì)劃到2035年北極地區(qū)將開采俄羅斯石油產(chǎn)量的 22%～25% ，天然氣產(chǎn)量的 87%～89% 。在北極地區(qū)創(chuàng)造15萬至20萬個工作崗位，并吸引約15萬億盧布的投資。俄羅斯政府對稅法典進(jìn)行了修訂，其中包括對在北極地區(qū)從事礦產(chǎn)開采的投資企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。根據(jù)俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展部的評估，實(shí)施優(yōu)惠政策可以保障實(shí)施約21個項(xiàng)目，其中包括涅涅茨自治區(qū)的因迪加港□改造、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)和摩爾曼斯克州的鉑金屬礦開發(fā)，以及在阿爾漢格爾斯克州建設(shè)木材加工綜合體。但是同時需要看到，俄羅斯政府提出的很多計(jì)劃與實(shí)際的趨勢存在著一定的矛盾。近期的國際政治和經(jīng)濟(jì)形勢的變化迫使俄羅斯放棄了一些開采難度高的資源開發(fā)項(xiàng)目。俄羅斯政府共頒發(fā)了69個北極大陸架地區(qū)的地質(zhì)勘探許可證，而事實(shí)上只有一個項(xiàng)目得以實(shí)施，而主要原因是初期投資和運(yùn)營費(fèi)用過高。稅收優(yōu)惠雖然可以緩解這一問題，但作用尚有很大的局限。

在最初的北極戰(zhàn)略草案中提出了一個“北方海交通走廊”的新概念，其西起摩爾曼斯克東至薩哈林島（庫頁島），是對北方海航道范圍的擴(kuò)展，意在突出“北方海航道”作為北極國際運(yùn)輸通道的作用，并計(jì)劃成立聯(lián)邦集裝箱運(yùn)輸公司。但是這一方案的實(shí)施尚缺乏必需的內(nèi)部和外部條件，北方海航道暫時只能作為俄羅斯境內(nèi)北極地區(qū)物流運(yùn)輸?shù)闹饕ǖ溃鴩H過境運(yùn)輸?shù)牧可刑幱跇O低的水平。而根據(jù)最新的進(jìn)展，俄羅斯專門的國家委員會最終決定從北極戰(zhàn)略中刪除“北方海交通走廊\"這個新概念，這也印證了俄羅斯不計(jì)劃將發(fā)展北極國際貨物運(yùn)輸通道作為戰(zhàn)略發(fā)展方向，北方海航道的主要功能仍然以服務(wù)于俄羅斯北極地區(qū)物資和自然資源運(yùn)輸為主。

《俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展與國家安全保障戰(zhàn)略》確定北方海航道的基礎(chǔ)設(shè)施和保障北極區(qū)域及歐洲過境中轉(zhuǎn)船隊(duì)的發(fā)展是主要的優(yōu)先發(fā)展方向之一。破冰船隊(duì)的發(fā)展是保障北方海航道航運(yùn)和安全的核心內(nèi)容。其中包括組建破冰船隊(duì)、救援船隊(duì)和輔助船隊(duì)，保障在北方海航道水域和其他海上運(yùn)輸通道全年、安全、不間斷和具有經(jīng)濟(jì)效益的航行;建設(shè)航運(yùn)安全保障監(jiān)測系統(tǒng)，包括水文氣象、導(dǎo)航和水文地理支持綜合系統(tǒng)；在北方海航道和其他海上運(yùn)輸通道沿線建立防止和消除石油和石油產(chǎn)品泄漏系統(tǒng)；建造和改造現(xiàn)代化海港，提升北極地區(qū)河流的通航能力，包括疏浚工程、建設(shè)鐵路和擴(kuò)大機(jī)場網(wǎng)絡(luò)。

目前，支持北極地區(qū)項(xiàng)目實(shí)施的統(tǒng)一方法尚不完善，發(fā)展項(xiàng)目的方案是依托北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施沿線建立北極發(fā)展支撐區(qū)和相互關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目群，在未來不僅要保證在北極地區(qū)，還要在周邊地區(qū)逐漸形成倍增效應(yīng)，并實(shí)現(xiàn)對腹地經(jīng)濟(jì)的拉動。俄羅斯在北極的政策核心圍繞國家安全、可持續(xù)的自然資源利用管理、保護(hù)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生存能力進(jìn)行創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。為實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)需要制定更為務(wù)實(shí)的規(guī)劃方案，制定法律、稅收、金融、經(jīng)濟(jì)、行政和組織規(guī)范機(jī)制，以確保北極空間的有效發(fā)展，保護(hù)國家利益和北極地區(qū)的人口和環(huán)境安全。結(jié)合目前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，在制裁和預(yù)算限制的背景下，這決定了需要找到新的有效方法來管理該地區(qū)，通過北極航道的開發(fā)利用，暢通國際航運(yùn)通道，為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)多樣化吸引投資。

俄羅斯三十多年來積累的實(shí)踐足以表明，賦予個別聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)管理北極區(qū)的權(quán)力是低效的。北極地區(qū)是非標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域空間，具有復(fù)雜的資源開發(fā)過程，其地理位置特殊。1991年以后建立的結(jié)構(gòu)沒有對北極地區(qū)的發(fā)展、相關(guān)法律領(lǐng)域的形成、統(tǒng)計(jì)核算體系、重大項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生積極影響。沒有建立起與發(fā)展任務(wù)相適應(yīng)的北方經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)關(guān)于北極地區(qū)發(fā)展的行動沒有經(jīng)過協(xié)調(diào)，區(qū)域間的合作機(jī)制沒有得到充分發(fā)展。結(jié)果就是發(fā)展項(xiàng)目的資金不足、缺乏專家、能力薄弱。因此，俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展國家規(guī)劃的內(nèi)容遲遲得不到執(zhí)行。俄羅斯國家政治文化的特殊性在于，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域有一個特殊機(jī)構(gòu)，它需要具有很強(qiáng)的協(xié)調(diào)功能，能夠解決促進(jìn)體制轉(zhuǎn)型的任務(wù)。隨著俄羅斯遠(yuǎn)東和北極地區(qū)發(fā)展部的成立，出現(xiàn)了一個制定和實(shí)施國家和公司伙伴關(guān)系的平臺，該平臺將實(shí)現(xiàn)俄羅斯北極地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，并確保將重大項(xiàng)目納入全國性的發(fā)展戰(zhàn)略，同時考慮到經(jīng)濟(jì)全球化趨勢以及俄羅斯聯(lián)邦近北極地區(qū)具體情況。該活動可以參考遠(yuǎn)東地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，在遠(yuǎn)東地區(qū)行政機(jī)構(gòu)既集中準(zhǔn)備領(lǐng)土發(fā)展的綜合方案，也集中協(xié)調(diào)聯(lián)邦發(fā)展計(jì)劃與地區(qū)發(fā)展計(jì)劃的工作實(shí)施。在北方海航道發(fā)展和管理層面，從2019年開始，北方海航道的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商為國有公司“俄羅斯國家原子能公司”，其主要職能包括制定和確保關(guān)于北方海航道、破冰引航船舶、北方海航道海岸的海港基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和可持續(xù)運(yùn)行政策的實(shí)施，以及直接組織船舶在北方海航道水域的航行。同時，“俄羅斯國家原子能公司”也成為俄羅斯在北方海航道發(fā)展和可持續(xù)運(yùn)營、海港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及北方海航道航行保障和全年引航方面的預(yù)算資金的主要管理人、預(yù)算資金的接收者、預(yù)算收入的管理者和國家規(guī)劃的用戶。

為了實(shí)現(xiàn)北方海航道貨運(yùn)量的不斷增長，不僅需要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，還需要確保全年通航。俄羅斯在北極地區(qū)的核動力破冰船已經(jīng)陳舊，無法為整個北極航線提供穩(wěn)定的破冰護(hù)航服務(wù)。在2019年的圣彼得堡經(jīng)濟(jì)論壇上，俄羅斯宣布將在紅星造船廠建造一支由

15一17艘冰級天然氣運(yùn)輸船組成的船隊(duì)，用于“北極液化天然氣項(xiàng)目2”。中俄在造船和海洋工程領(lǐng)域的合作也十分具有發(fā)展前景，尤其是船舶的設(shè)計(jì)和裝配、運(yùn)用自動化設(shè)備開展海底和水下勘探、自然資源開采、無人機(jī)冰情監(jiān)測及導(dǎo)航保障。中俄北極戰(zhàn)略合作的重大機(jī)遇成為北方海航道合作的優(yōu)先發(fā)展方向，其中包括港口和碼頭基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、船舶航行的導(dǎo)航與水文保障、航行安全與通信、破冰、緊急救援和輔助船隊(duì)、大陸架資源開采設(shè)備和技術(shù)的研發(fā)、海上地質(zhì)勘探，以及碳?xì)浠衔镔Y源的工業(yè)開發(fā)。

（二）俄羅斯北方海航道貨運(yùn)的現(xiàn)狀

俄羅斯北方海航道發(fā)展的主要問題是貨源與運(yùn)量不足，以及物流基礎(chǔ)設(shè)施落后。北極貨運(yùn)量的增長主要?dú)w功于俄羅斯石油天然氣公司、諾瓦泰克公司北極地區(qū)大型能源生產(chǎn)項(xiàng)目的不斷發(fā)展。自2013年起，俄羅斯國內(nèi)和歐亞之間貨物通過北方海航道運(yùn)輸?shù)目偭匡@著增長，但由于新冠疫情和俄烏沖突使經(jīng)北方海航道的跨境國際貨運(yùn)量受到了極大的影響。

圖1北方海航道貨運(yùn)量 單位：千噸

北方海航道過境運(yùn)輸量低迷的原因：一方面，在過境運(yùn)輸快速發(fā)展時期，除了新建的港口和水文工作量顯著增加以外，北方海航道的基礎(chǔ)設(shè)施保障體系幾乎沒有再繼續(xù)完善；另一方面，運(yùn)輸通道使用的經(jīng)濟(jì)性發(fā)生了很大變化，主要原因是油價大幅下滑，相應(yīng)原油和原油產(chǎn)品的運(yùn)輸量也因此大幅下降。由于船舶燃料成本急劇下降，使用較短的北方海航道與傳統(tǒng)上通過蘇伊士運(yùn)河的貨物運(yùn)輸路線節(jié)省下來的收益變得微不足道，特別是當(dāng)船舶在冰面上行駛時，能量消耗也會增加，且俄羅斯的破冰船服務(wù)成本相當(dāng)高。歐洲和東南亞市場之間的能源價格差縮小，致使不同市場間運(yùn)輸能源的利潤率下降。如果北方海航道的運(yùn)費(fèi)是每噸20美元至30美元（相比之下，經(jīng)蘇伊士運(yùn)河運(yùn)輸是5美元）在石油價格高時能夠盈利，那么隨著石油價格下降節(jié)省10至15天本身對于節(jié)約成本意義不大，所以也就沒有吸引力。同時，航道冰情的不確定性、高昂的保險費(fèi)、經(jīng)常性的船舶導(dǎo)航偏差、嚴(yán)格的航運(yùn)規(guī)則和專業(yè)人員的不足都大大增加了北方海航道航運(yùn)的風(fēng)險性，使得企業(yè)對北極航運(yùn)興趣減少。

（三）北方海航道的裝備與設(shè)施條件

俄羅斯北方海航道運(yùn)輸?shù)呢浳?96% 為液化天然氣、石油、石油產(chǎn)品、煤炭和礦物肥料， 4% 為建筑材料和各種工業(yè)設(shè)備，因此要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵條件就是擴(kuò)建破冰、油氣貨運(yùn)船舶和輔助船隊(duì)。

根據(jù)“俄羅斯國家原子能集團(tuán)”和“原子能船隊(duì)”公司退役的核動力破冰船增補(bǔ)計(jì)劃和俄聯(lián)邦工業(yè)和貿(mào)易部的估算，為了保證到2026年北方海航道上的貨物流轉(zhuǎn)量增長，需要再建造2艘22220型破冰船（除“北極\"號、“烏拉爾\"號、“西伯利亞\"號之外），并且增加4艘功率為40兆瓦的液化天然氣破冰船。同時，在2026年之前必須建造一艘\"領(lǐng)導(dǎo)者\(yùn)"號破冰船，在2030年后還要另外再建造2艘。為完全實(shí)施北方海航道發(fā)展計(jì)劃，俄羅斯船隊(duì)還需要功率為20兆瓦的新柴油破冰船約10艘。此外，還需要吃水淺的核動力破冰船，其冰區(qū)通行能力達(dá)2米深，可以在沿海淺水區(qū)域和河口航行；具有各種尺寸和容量的高冰級牽引船，在冰凍港口提供破冰服務(wù)和其他功能。俄羅斯對2035年前民用船舶和海洋裝備需求的有前景的項(xiàng)目（見表1）。

近年來，俄羅斯的北極研究體系形成兩個優(yōu)先方向。首先，以地質(zhì)研究為主的俄羅斯北極大陸架勘探。這項(xiàng)任務(wù)十分艱巨，其中包括培養(yǎng)新一代專家、更新科考船只、使用新的儀器設(shè)備和地球物理方法對海底及大陸架下的地殼進(jìn)行觀測。其次，北極產(chǎn)業(yè)服務(wù)的智能化改造，其與北極地區(qū)特有的經(jīng)濟(jì)活動聯(lián)系緊密，其中包括極地水監(jiān)測、冰情監(jiān)測、通過衛(wèi)星和地面觀測網(wǎng)絡(luò)為生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測提供支持。

俄羅斯北極開發(fā)對俄經(jīng)濟(jì)的重要性將越來越大，俄需要不斷升級破冰船隊(duì)，大力發(fā)展北方海航道的貨物運(yùn)輸，并邀請投資者參與建設(shè)北極沿岸港口。作為北方海航道沿線的北極航運(yùn)樞紐，必須建設(shè)具有現(xiàn)代物流和維修服務(wù)的深水港口，也需要建設(shè)北極石油天然氣開發(fā)的基地港口。鑒于北方海航道的長度，不可避免地會出現(xiàn)燃料補(bǔ)給的問題。

為有效實(shí)施自然資源開發(fā)項(xiàng)目，充分發(fā)揮北方海航道的運(yùn)輸通道作用，必須建立起從俄羅斯北極到亞洲重要市場的交通基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是建立北方海航道的深水港口。若從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)角度來看，最吸引投資者參與俄羅斯北極項(xiàng)目的是在阿爾漢格爾斯克商用深水港，該項(xiàng)目使港口能接納排水量為7.5萬噸和14.5米吃水深度的“Panamax\"級貨船，這對實(shí)現(xiàn)散貨港口的轉(zhuǎn)運(yùn)非常重要。

俄羅斯計(jì)劃建設(shè)以下6個獨(dú)立碼頭：

1.散貨碼頭，年吞吐量320萬噸，可接納\"Panamax型貨船；2.石油產(chǎn)品和凝析氣油碼頭，年吞吐量1270萬噸，可接納LR-1型船舶;3.普通貨物碼頭，年吞吐量450萬噸，可接納Handsize型散裝船;4.金屬貨物碼頭，年吞吐量350萬噸，可接納Panamax型貨船;5.礦物肥料碼頭，年吞吐量1100萬噸，可接納“Panamax\"型貨船；6.木材碼頭，年吞吐量300萬噸，可接納\"Handsize”型散裝船。

到2035年，預(yù)計(jì)該港口貨物吞吐量為3790萬噸，所需投資額約為20億美元。同時，為增加北方海航道的貨運(yùn)量，俄羅斯學(xué)者和機(jī)構(gòu)設(shè)想在樞紐港口間對開冰級Arc8班輪，在摩爾曼斯克、堪察加港口和其他樞紐港口經(jīng)太平洋或其他海域進(jìn)行過境、進(jìn)口、近海運(yùn)輸，將符拉迪沃斯托克（海參崴）等樞紐連接在一起，結(jié)合其他交通工具，實(shí)現(xiàn)陸海聯(lián)運(yùn)。要實(shí)現(xiàn)上述設(shè)想，尚存在著諸多困難，仍然需要中俄和亞歐國家開展合作。

（四）北極航道合作的軟環(huán)境

1.國際法律法規(guī)。北極事務(wù)并沒有單一的國際條約可循，由《聯(lián)合國憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約和一般國際法予以規(guī)范。

根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，北極國家擁有在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（最多200海里）和大陸架內(nèi)開發(fā)地下資源的主權(quán)。國家的大陸架地區(qū)應(yīng)該包括海底和水下區(qū)域的地底，在其陸地領(lǐng)土的自然延伸范圍內(nèi)延伸到其領(lǐng)海范圍之外，延伸到大陸架水下邊緣的外部界限，或者距離基線200海里的距離，當(dāng)大陸邊界的外部界限沒有延伸到這樣的距離時，測量領(lǐng)海的寬度。世界上并沒有就《聯(lián)合國海洋法公約》是否適用北極地區(qū)達(dá)成共識。俄羅斯有意維持這樣的原則，但是美國主張限制大陸架范圍。

北極域外國家在北極不享有領(lǐng)土主權(quán)，但依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設(shè)海底電纜和管道等權(quán)利，在國際海底區(qū)域享有資源勘探和開發(fā)等權(quán)利至大陸架。《斯匹次卑爾根群島條約》締約國有權(quán)自由進(jìn)出北極特定區(qū)域，并依法在該特定區(qū)域內(nèi)平等享有開展科研以及從事生產(chǎn)和商業(yè)活動的權(quán)利，包括狩獵、捕魚、采礦等。

《聯(lián)合國海洋法公約》與俄羅斯國內(nèi)法在相關(guān)航行規(guī)定方面存在的沖突導(dǎo)致北極航道航行自由的爭議在一定程度上阻礙了北極航運(yùn)安全治理的進(jìn)程。《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，其船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。而俄羅斯《北方海航線水域航行規(guī)則》等法律則規(guī)定，計(jì)劃進(jìn)入北方海航道水域的船舶須提前向北方海航道管理局提交申請及證明材料，未收到航行許可證的船舶不能進(jìn)入北方海航道區(qū)域。

2.雙邊航道利用合作機(jī)制。北極航道合作是中俄兩國北極合作的重點(diǎn)，自2015年起，在中俄兩國的聯(lián)合聲明和總理會唔紀(jì)要中均有加強(qiáng)“北極航道\"合作的內(nèi)容，在外交、交通、工信、科技、商務(wù)、教育等各領(lǐng)域，推動中俄企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與北極航道開發(fā)利用，開展北極開發(fā)務(wù)實(shí)合作。為實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)，中俄航運(yùn)企業(yè)和機(jī)構(gòu)簽署了一系列的合作協(xié)議，推動北極航運(yùn)的發(fā)展。各方努力建立長期伙伴關(guān)系，為俄羅斯北極地區(qū)向亞太地區(qū)運(yùn)輸提供聯(lián)合開發(fā)、融資和實(shí)施的全年物流安排，并組織亞洲與西歐之間通過北極航道的貨物運(yùn)輸。這些合作將有助于推動北極航道進(jìn)一步發(fā)展成太平洋與大西洋流域之間全球性的商業(yè)運(yùn)輸走廊，為進(jìn)一步優(yōu)化暢通國際貿(mào)易大通道、促進(jìn)世界互聯(lián)互通及經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮重要作用。

三、中俄北極航道合作面臨的問題

目前可以實(shí)現(xiàn)季節(jié)性通航，并具有商業(yè)運(yùn)營潛力的是東北航道，該航道最關(guān)鍵的一個航段是俄北方海航道。由于北方海航道是俄羅斯國內(nèi)法律概念，僅限于表達(dá)俄方觀點(diǎn)立場，我國通常用較寬泛的北極航道概念替代俄北方海航道。目前在中俄雙邊的各層級聲明和文件中，俄文仍然采用北方海航道術(shù)語，而中文使用北極航道的表述。俄羅斯利用北極航道的目的主要是服務(wù)于其北極資源開發(fā)與沿岸地區(qū)物資運(yùn)輸，國際過境運(yùn)輸規(guī)模非常有限。2023年北極航道國際貨運(yùn)量僅為213萬噸。雙方雖然鼓勵擴(kuò)大各領(lǐng)域合作，但是由于二級制裁的風(fēng)險極高，加之北極航道發(fā)展運(yùn)營條件并不完善，合作仍然面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）航線經(jīng)營困境

一是缺乏穩(wěn)定貨源。因其惡劣的氣候條件，北極航道不適合運(yùn)輸電子產(chǎn)品和諸多類型的消費(fèi)品，目前仍以運(yùn)輸資源型產(chǎn)品為主，如石油、天然氣、鐵礦石、原材料和工業(yè)設(shè)備。因缺乏穩(wěn)定貨源，北極航道運(yùn)營的可持續(xù)性面臨考驗(yàn)。二是通航條件受限。北極航道通航受季節(jié)性限制，在1至6月和12月冰情嚴(yán)重期間難以通航，剩余5個月也需要破冰船護(hù)航，這增加了運(yùn)輸成本，且難以保證時效。三是開展集裝箱運(yùn)輸受限。北極航道大部分水域較淺，擱淺風(fēng)險極高，且水文勘測不足，這限制了北極航道水域大型集裝箱船舶的通航，同時也抬高了運(yùn)輸成本。雖然中俄雙方支持重點(diǎn)航運(yùn)企業(yè)開展合作，盡快組織全年集裝箱運(yùn)輸航線，但由于冰級集裝箱運(yùn)輸船舶不足，以及較高的運(yùn)營成本和制裁風(fēng)險，中國航運(yùn)企業(yè)的積極性不高，并且在航線運(yùn)營的最初幾年該航線將很難實(shí)現(xiàn)盈利。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

一是俄羅斯無法提供現(xiàn)代物流及港口服務(wù)。目前只有薩貝塔和杜金卡港口符合現(xiàn)代物流要求，如開展北極航道運(yùn)營需要全面發(fā)展俄北極航道東部的主要港口，進(jìn)行現(xiàn)代化改造。二是港口基礎(chǔ)設(shè)施與鐵路聯(lián)通不暢。除北極航道西部阿爾漢格爾斯克和摩爾曼斯克地區(qū)外，北極航道沿線港口與鐵路不聯(lián)通，大多數(shù)港口的基礎(chǔ)設(shè)施無法大量轉(zhuǎn)運(yùn)貨物和為大型貨船提供服務(wù)，難以從內(nèi)陸向北極航道港口運(yùn)送貨物。三是港口沿線燃料補(bǔ)給困難。船只經(jīng)北極航道到歐洲港口缺少燃料補(bǔ)給點(diǎn)，在北極極端氣候條件下設(shè)置燃料補(bǔ)給點(diǎn)的成本極高，目前俄沒有計(jì)劃擴(kuò)大北極大陸架的石油開采和就地建設(shè)燃料補(bǔ)給點(diǎn)，而且沿線也沒有避難港和維修基地。

（三）裝備和人員不足

一是大型破冰船和冰級運(yùn)輸船舶數(shù)量不足。現(xiàn)有破冰船的數(shù)量和級別都無法滿足破冰需求。雖然俄羅斯計(jì)劃在2028年建成第一艘破冰通道寬度達(dá)50米、破冰厚度達(dá)4米的領(lǐng)袖級破冰船，但由于被制裁原因，預(yù)計(jì)交付日期將會嚴(yán)重延后。二是導(dǎo)航和水文設(shè)備不符合要求。俄羅斯官方電子導(dǎo)航海圖并未完全覆蓋北極航線，航線使用的無線電導(dǎo)航設(shè)備經(jīng)常受到磁暴和磁偏角異常區(qū)域的影響，而衛(wèi)星通信未能覆蓋北緯 70^° 至 75^° 以上的北極地區(qū)。三是船員缺乏冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)。北極航行對船舶駕駛員的冰區(qū)操船技術(shù)、心理素質(zhì)、身體素質(zhì)等各方面的要求都較高。我國中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)雖然有幾十個航次的北極航行經(jīng)歷，但船員航行時間及冰區(qū)操縱船舶經(jīng)驗(yàn)有限，無法滿足航行要求。四是應(yīng)急救援困難。北極東北航道沿線的應(yīng)急救援力量主要依靠俄羅斯的幾艘核動力破冰船，救援能力不足，一旦船舶出現(xiàn)險情、事故，救援保障能力不足將導(dǎo)致次生事故或擴(kuò)大損失。

（四）二級制裁風(fēng)險

在北極航道合作領(lǐng)域的重要俄羅斯企業(yè)和機(jī)構(gòu)，如俄羅斯國家原子能公司、聯(lián)合造船集團(tuán)、船級社、現(xiàn)代商船公司、克雷洛夫國家研究中心等單位都受到美歐的制裁。我方企業(yè)和機(jī)構(gòu)面臨極高的合作風(fēng)險與交易成本。

俄羅斯幾乎失去進(jìn)口西方技術(shù)裝備和開展共同研發(fā)的可能性，且短期內(nèi)無法完成進(jìn)口替代。俄羅斯希望中國設(shè)備能替代西方國家的設(shè)備，但這一目標(biāo)短期內(nèi)尚無法完全實(shí)現(xiàn)。俄方希望由我國船舶建造企業(yè)承擔(dān)原計(jì)劃由韓國建造的北極LNG天然氣運(yùn)輸船，但是，歐美的一系列對俄制裁以及“長臂管轄”壓力導(dǎo)致中俄北極航道合作面臨極高的風(fēng)險。制裁的負(fù)面影響增加了合作項(xiàng)目的信息交互、資金匯款和人員交流的難度。

（五）較高地緣安全風(fēng)險及威脅

從軍事角度來看，北極航道西段與北約成員國挪威接壤，北約在北極國家瑞典和芬蘭境內(nèi)設(shè)有軍事基地，美國密切關(guān)注北極航道東端的白令海峽，并在阿拉斯加州部署了導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。中俄在北極航道上的合作也讓美國提高了警惕。美國國防部發(fā)布了《2024年北極戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)加大軍事投入應(yīng)對中俄，意圖聯(lián)合盟友將北極軍事化。近日，美國總統(tǒng)特朗普重提“購買”格陵蘭島，顯然也是出于美國在北極地區(qū)的戰(zhàn)略考量。俄羅斯和北約之間的緊張關(guān)系對北極航道運(yùn)營構(gòu)成威脅，將加劇北極航道開發(fā)建設(shè)的地緣安全風(fēng)險和威脅。

四、中俄北極航道合作的路徑建議

一是做好中俄北極航道合作的頂層設(shè)計(jì)。以全局視角對參與北極航道開發(fā)的總體思路進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。鞏固中俄雙邊合作基礎(chǔ)，加強(qiáng)北極航道發(fā)展運(yùn)營的政策溝通與數(shù)據(jù)共享，成立工作組和智庫專家咨詢委員會，努力拓寬多邊合作渠道和路徑。

二是建立北極航道穩(wěn)定貨源渠道，提高航道運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)性。深入挖掘適合北極航道運(yùn)輸?shù)呢浽礉摿Γ攸c(diǎn)關(guān)注大型設(shè)備和散裝貨物，對接航道沿線地區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。與俄羅斯聯(lián)合測試和建設(shè)集裝箱貨運(yùn)航線，定期開展北極航線經(jīng)濟(jì)性評估。聯(lián)通“一帶一路\"陸海交通網(wǎng)絡(luò)與北極地區(qū)陸上通道，優(yōu)化北極航道發(fā)展運(yùn)營路徑。

三是提升中俄北極航道通航常規(guī)性風(fēng)險的響應(yīng)能力，建立航運(yùn)風(fēng)險聯(lián)合監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息交換與共享，建立有效的風(fēng)險識別與防控交流方式。發(fā)揮我國數(shù)字智能技術(shù)領(lǐng)域優(yōu)勢，與俄羅斯共建北極航道數(shù)據(jù)系統(tǒng)。提高企業(yè)參與北極航道發(fā)展效益，合作共建沿岸基礎(chǔ)設(shè)施，參與北極航道發(fā)展的軟環(huán)境建設(shè)。

四是加強(qiáng)極地船舶和裝備技術(shù)合作，開展關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)合研究和人才培養(yǎng)。推進(jìn)兩國在極地船舶建造和維修領(lǐng)域合作。加強(qiáng)極地技術(shù)研發(fā)、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)交流、互認(rèn)和聯(lián)合研制，對接俄羅斯優(yōu)勢北極科教資源，成立中俄北極教育與科學(xué)聯(lián)合會，培養(yǎng)必需人才。

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（責(zé)任編輯：許廣東）